Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Demandante: Diana González Julio Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizada.
Aplicación de las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta (30) de abril de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora DIANA GONZALEZ JULIO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 12393 del 13 de marzo de 2013, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de las Resoluciones RDP 22267 del 16 de mayo de 2013 y RDP 25072 del 30 de mayo de 2013, que resolvió en forma desfavorable los recursos de reposición y de apelación presentados en contra del acto inicial. 1 Folios 37.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) También solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 19312 del 15 de mayo de 2015 que nuevamente negó la pensión gracia y de la RDP 33234 del 13 de agosto de 2015 que, en sede de recurso, confirmó la decisión. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, según lo previsto en la Ley 114 de 1913, con los reajustes anuales y la indexación a partir del 7 de mayo de 2004.
Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante fue nombrada como docente interina mediante el Decreto 227 del 24 de marzo de 1980 de la Escuela Francisco de Paula Santander, entre el 23 de enero y el 1. ° de marzo de 1980, con calidad de nacionalizada.
Que a través del Decreto 283 del 6 de marzo de 1981 se desempeñó como docente nacionalizada en la Escuela Rural Mixta el Salado en el municipio del Carmen de Bolívar, entre el 23 de marzo de 1981 y el 31 de diciembre de 2004. Que, del tiempo mencionado, cumplió con 23 años, 10 meses y 16 días como docente nacionalizada. Sobre el requisito de edad, sostuvo que agotó el requisito de los 50 años el 7 de mayo de 2004, fecha de la configuración del estatus.
Por lo cual, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que fue negada mediante las Resoluciones RDP 12393 del 13 de marzo de 2013, confirmada en las RDP 22267 del 16 de mayo de 2013 y RDP 25072 del 30 de mayo de 2013 y de las RDP 19312 del 15 de mayo de 2015 y RDP 33234 del 13 de agosto de 2015 que negaron y confirmaron la decisión nuevamente.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 14 de julio de 20163, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que el demandante, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia. 2 Folios38 y 39. 3 Folios 48 a 50. 4 Folio 53. 5 Folios 54 a 64.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Propuso las excepciones que denominó; prescripción, inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, falta de derecho para pedir, buena fe y genérica. En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si el actor cumplía con los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia. Señaló que no existía ánimo conciliatorio y declaró saneado el proceso.
Incorporó las pruebas allegadas y ante la ausencia de solicitud para decreto de material probatorio, prescindió de la audiencia de pruebas, de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia el 30 de abril de 2019, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda, al argumentar que la señora Diana González Julio, no cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. Del material probatorio allegado al plenario advirtió que existe incongruencia en la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, efectuada mediante el Decreto 227 del 24 de marzo de 1980, porque el acta de posesión se expidió con fecha previa al mismo, esto es, 14 de enero de 1980 y tal condición ocasiona imprecisión para establecer los extremos temporales y; ante la ausencia del anterior requisito, procedió a negar lo pretendido.
EL RECURSO DE APELACIÓN8 La demandante solicitó revocar el fallo y en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda al considerar que cumple con los requisitos para obtener la pensión gracia. Que la vinculación previa a 1980 está demostrada conforme al decreto de nombramiento y el certificado de tiempos de servicios allegado al plenario, en el que constata que se desempeñó durante 56 días.
Que si bien es cierto el acta de posesión tiene una fecha previa a la expedición del decreto, dicho error no puede justificar la negativa de la pensión gracia, pues existió una vinculación antes de 1980 y los actos administrativos gozan de validez. En cuanto a sus vinculaciones, señaló que ninguna fue nacional que le impidiera acceder a la prestación, pues, como quedó demostrado en los decretos de nombramiento, se asignó como docente nacionalizada a favor del departamento. 6 Folios 83 a 85. 7 Folios 168 a 173. 8 Folios 177 a 179.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante9 presentó escrito de alegaciones finales en el que reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. La parte demandada y el delegado del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio10.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a demostrar una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 y una vinculación con carácter territorial o nacionalizada durante al menos 20 años de servicio.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 9 Folios 161 a 164. 10 Según constancia visible a folio 179. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio y si es dable incluir el periodo desempeñado previo a 1980, que le permita adquirir el derecho.
Pues bien, frente al primer requisito relacionado con la edad, se observa que la señora Diana González Julio nació el 7 de mayo de 195415, de modo que cumplió los 50 años el 7 de mayo de 2004. Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la acumulación de los 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia) y la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán de manera integral para concluir cuales fueron los tiempos desempeñados por la señora Diana González Julio. - Del 23 de enero al 1. ° de marzo de 1980 – Interina Nacionalizada Sobra advertir que, el debate principal emerge en la validez de este tiempo desarrollado por la actora toda vez que el tribunal en primera instancia negó el reconocimiento de la pensión gracia, al señalar que, ante la existencia de una irregularidad en las fechas de posesión y el decreto de nombramiento, no había certeza en los tiempos desempeñados.
En ese orden, procederá la Sala a realizar el respectivo análisis probatorio asignando el valor correspondiente a las mismas. Fue allegado el Decreto 227 del 15 De conformidad con la copia de la cédula visible a folio 31. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) 24 de marzo de 1980 mediante el cual, el gobernador del departamento de Bolívar concedió una licencia de maternidad por 56 días y ordenó nombrar a la señora Diana González en el cargo de docente de la Escuela Francisco de Paula Santander, a partir del 23 de enero del mismo año, debidamente posesionada ante el gobernador de Bolívar, tal como se observa: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Los anteriores actos fueron suscritos por el gobernador del departamento en ejercicio de sus facultades legales y en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, FER, en ese orden, se entiende que la plaza desempeñada fue originada en virtud de la Ley 43 de 1975; situación que se ajusta a los argumentos expuestos en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 en relación con el contenido del artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, cuando precisó lo siguiente:, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). […] v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Sobre el asunto, como el acto de nombramiento fue proferido en vigencia de la Ley 43 de 1975, por la autoridad territorial respectiva y en representación del FER de Bolívar, se resalta que la plaza ocupada lo fue de carácter nacionalizado. Ahora, del contenido de los actos, el a quo señaló una irregularidad entre la fecha descrita en el acta de posesión (14 de enero de 1980) y la referida en el Decreto de nombramiento (23 de enero de 1980), argumento que desarrolló para negar lo pretendido.
En ese orden, ante la incongruencia de las fechas y para verificar el tiempo desempeñado en calidad de interina, la Sala analizará en conjunto el material probatorio bajo los elementos propios de la sana crítica. Esta Sala advierte, por un lado, que el decreto expedido el 24 de marzo de 1980 señaló que el nombramiento de la señora Diana González era a partir del 23 de enero y hasta el 1. ° de marzo de 1980, tratándose de un acto administrativo con efectos retroactivos en su posesión, situación que se presume legal máxime cuando el acto no fue objeto de reproche o tacha de falsedad en la etapa probatoria correspondiente dentro del proceso.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Por el otro, fue allegado el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral, que describe los extremos laborales prestados por la docente durante la licencia del 23 de enero al 1. ° de marzo de 1980, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Ante la coincidencia de los elementos probatorios valorados, resulta diáfano concluir que en las mencionadas fechas la docente prestó sus servicios en calidad de interina en la Escuela Francisco de Paula Santander durante el tiempo certificado, esto es, desde el 23 de enero al 1. ° de marzo de 1980 (1 mes y 7 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. En consecuencia, al observar que la primera vinculación del accionante tuvo lugar el 23 de enero de 1980, esto es, previo al 31 de diciembre de 1980, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente nacionalizada, además, porque tal como se afirmó en el acápite del decreto de nombramiento, fue suscrito por el gobernador en calidad de presidente de la FER; por lo expuesto, resultaba acertado incluir los tiempos laborados a favor del municipio de Arjona.
Por tanto, resultó desacertado el análisis que realizó el a quo y habrá de revocarse la sentencia al respecto. De igual manera, se procederá a verificar si la señora Diana González cumplió con el requisito de laborar 20 años en calidad de docente nacionalizada o territorial que le permita ser acreedora de la pensión gracia. - Del 23 de marzo de 1981 al 17 de septiembre de 201416 - Nacionalizada.
En su historia laboral, la señora Diana Gonzalez Julio fue nombrada como docente de la Escuela Rural Mixta del Salado en el Carmen de Bolívar, por el gobernador del departamento, mediante el Decreto 283 del 6 de marzo de 198117, tal como se observa: 16 Fecha de expedición del certificado de historia laboral, para la cual, seguía vinculada con el departamento visible a folios 23 a 25. 17 Folios 25 a 27.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) La actora tomó posesión del cargo el 23 de marzo de 1981, ante el gobernador, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) El anterior nombramiento como fue suscrito por el gobernador en calidad de autoridad departamental y de presidente de la junta administradora del FER quién en ejercicio de sus funciones conferidas por la ley y en especial a lo regulado en el proceso de nacionalización, resulta adecuado concluir que esta fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Ahora, del Formato Único para la Expedición del Certificado Laboral, puede observarse que la docente tuvo únicamente esta vinculación legal y reglamentaria a favor del departamento de Bolívar y de la cual, se derivaron situaciones administrativas, como varias incorporaciones; las cuales si bien, no se conoce el acto que las materializo, lo cierto es, que ducha figura, no cambia la naturaleza de la vinculación18.
Así lo ha resuelto esta Sala al decidir que si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora, quién continúo con su vinculación de carácter nacionalizada.
Como sustento de lo expuesto, a la luz de los lineamientos fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
Del mencionado certificado, se observan las siguientes actuaciones administrativas, así como los extremos procesales: 18 El Consejo de Estado ha reiterado en su jurisprudencia, entre otros, ver sentencias del 9 de noviembre de 2023, radicados: 25000-23-42-000-2018-02786-01 (1785-2022), 76001-23-33-2018-01253-01 (4213-2022); 08001-23-33-000-2019-00420-01 (4298-2021).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) Lo anterior, ratifica la vinculación primigenia de la docente, financiada con los recursos del SGP a través del FER y no únicamente con recursos de la autoridad municipal o departamental, por lo que resulta acertado precisar que el tiempo de servicio entre el 23 de marzo de 1981 y el 17 de septiembre de 2014 (33 años, 5 meses y 25 días) fue de carácter nacionalizado, es decir, que satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora.
Se reitera que sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, quedó demostrado al corroborar que la actora efectivamente se desempeñó como docente interina al servicio del departamento de Bolívar mediante el Decreto 224 del 24 de marzo de 1980, tal como quedó expuesto, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.
Según lo expuesto, se estima que no fue acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora y, en su lugar, habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción El Consejo de Estado19 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 7 de mayo de 200620, cuando la actora cumplió los 50 años, esto es, posterior a los 20 años de servicios (15 de febrero de 2001)21, pues ese momento fue en el que cumplió la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución RDP 12393 del 13 de marzo de 201322, la señora Diana González Julio presentó una primera petición tendiente al reconocimiento de la pensión ante la UGPP, el 21 de noviembre de 2012, esto, en una fecha posterior a los 3 primeros años contados a partir de la configuración del estatus, es decir que las mesadas allí devengadas estaban prescritas y a partir de esta petición generó una interrupción pero hasta el 21 de noviembre de 2015.
La actora presentó por segunda vez el 22 de febrero de 2015 solicitud de reconocimiento de la prestación, como lo señaló la UGPP en la Resolución RDP 19312 del 15 de mayo de 2015, lo que provocó una interrupción hasta el 22 de febrero de 2018. En este caso se observa que la señora Diana González radicó la demanda el 10 de marzo de 201623, esto es, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la segunda petición (del 22 de febrero de 2015 al 22 de febrero de 2018), razón por la cual se declarará probada la prescripción respecto de las mesadas causadas a su favor anteriores al 22 de febrero de 2012. 20 Según cédula de ciudadanía visible a folio 31. 21 Resultado al sumar el cálculo del tiempo de prestación del servicio, así: Desde Hasta Año Mes Días 23/01/1980 1/03/1980 0 1 7 23/03/1981 15/02/2001 19 10 23 SUBTOTAL 19 11 30 TOTAL 20 AÑOS 22 Folios 3 a 5. 23 Según acta de reparto visible a folio 46.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) De hecho, sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, encuentra sustento en lo dispuesto por esta Corporación24, en el entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la reclamación administrativa, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.
Es decir, que al considerarse la pensión gracia como una prestación que se causa periódicamente, el análisis de la prescripción deberá realizarse de acuerdo al término de interrupción que se genere en con la última petición al momento de reclamar el derecho, máxime cuando estas sean presentadas en tiempos distantes a la configuración del estatus y sobre las cuáles haya operado esta figura como ocurre en el presente asunto.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 7 de mayo de 2005 y el 6 de mayo de 2006, efectiva a partir del 7 de mayo de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 22 de febrero de 2012, por prescripción trienal de mesadas.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».25 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2017, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);
Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 25 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019) F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 12393 del 13 de marzo de 2013, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de las Resoluciones RDP 22267 del 16 de mayo de 2013 y RDP 25072 del 30 de mayo de 2013, que resolvió en forma desfavorable los recursos de reposición y de apelación presentados en contra del acto inicial.
También declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 19312 del 15 de mayo de 2015 que nuevamente negó la pensión gracia y de la RDP 33234 del 13 de agosto de 2015 que, en sede de recurso, confirmó la decisión.
TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de «prescripción» respecto de las mesadas causadas a favor de la demandante anteriores al 22 de febrero de 2012; y a su vez, no probadas las demás formuladas por la entidad accionada.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Diana González Julio, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la configuración del estatus, comprendido entre el 7 de mayo de 2005 y el 6 de mayo de 2006, efectiva desde el 7 de mayo de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 22 de febrero de 2012, por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00217-01 (4638-2019)
QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
SEXTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 35 de la plataforma SAMAI.
SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente