Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 08001233300020180085201 Demandante: Alicia Marina Anaya de Cepeda1 Demandados: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR2 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que dio por terminado el proceso AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 28 de noviembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual dio por terminado el proceso.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Pedro Antonio Cepeda Bula3 presentó demanda contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR S.A., en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho4, para que se declare la nulidad de: 1 El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 3 de agosto de 2023, indicó “[…] solícita la apoderada judicial de la parte demandante, se reconozca a la señora Alicia Marina Anaya de Cepeda, como sucesora procesal del extinto demandante Pedro Antonio Cepeda Bula (QEPD), debido a que ostenta la condición de cónyuge supérstite […]” y, en consecuencia, resolvió “[…] TENER a la señora Alicia Marina Anaya de Cepeda como sucesora procesal del demandante Pedro Antonio Cepeda Bula (QEPD) […]”.

Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo “34. AutoDecideSucesiónProcesal […]”. 2 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo “ED_CARATULA_CARATULA NroActua 2”. 3 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo “00. DEMANDA”. 4 Previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997, “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. […]”. 2 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

La Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017, “[…] por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040-53697-RT-UAU-PP LOMA-025 […]”, expedida por el Gerente General de la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR5. 1.2.

La Resolución núm. EDU-17-0589 de 19 de diciembre de 2017, “[…] por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040-53697-RT-UAU-PP LOMA-025 […]”, expedida por la Representante Legal de la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR6. 1.3.

La Resolución núm. EDU-18-0065 de 8 de febrero de 2018, “[…] por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el Señor Pedro Antonio Cepeda Bula, contra la Resolución EDU-17-0589 del 19 de diciembre de 2017 […]”, expedida por la Representante Legal de la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe - EDUBAR7. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la parte demandada pagar el “[…] precio indemnizatorio equivalente al justo precio del inmueble a que se contrajo la expropiación […]” y “[…] el daño emergente y lucro cesante derivado de la expropiación del inmueble […]”. Actuación procesal 3. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 12 de noviembre de 20198, admitió la demanda y ordenó, entre otros, notificar por estado a la parte demandante y personalmente a la parte demandada. 5 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”.

Archivo: “01. ANEXOS”, fls. 34-55. 6 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”. Archivo: “01. ANEXOS”, fls. 56-68. 7 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”.

Archivo: “01. ANEXOS”, fls. 70-77. 8 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”. Archivo: “05. AUTO ADMISORIO” 3 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

El Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico el 18 de noviembre de 20209, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y formuló, entre otras, las siguientes excepciones: “[…] Ineptitud de la demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad.

La demanda […] es promovida por el señor Pedro Cepeda Bula […] cuyo predio quedó dentro de la zona delimitada para ejecutar el proyecto de la Unidad de Actuación Urbanística La Loma […]. El señor Manuel María Bula Ojeda, de quien el actor dice ser heredero no es el único propietario del inmueble. El señor Bula Ojeda es propietario común y proindiviso del lote, que de acuerdo con las pruebas obrantes dentro de la presente actuación el dominio del citado inmueble está distribuido en los siguientes porcentajes: Manuel María Bula Ojeda 33% […].

El monto de los perjuicios solo puede hacerse valer por el administrador designado por la comunidad y no por uno de los comuneros, como es el caso de Pedro Cepeda Bula […]. El hecho de no haber presentado la prueba que acredite la calidad de administrador de la comunidad del predio en mención, tal situación hace que la demanda sea sustancialmente inepta […]”.

“[…] Ineptitud de la demanda por demandar acto administrativo que no es enjuiciable. […] El acto administrativo de oferta, me refiero a la Resolución EDU-17- 0445 (sic) de 30 de agosto de 2017 no está llamado a generar perjuicios a los miembros de la comunidad […]. El medio de control especial tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se predica de manera exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 […]”.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 5. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 28 de noviembre de 202210, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción previa de Ineptitud de la demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad, propuesta por el apoderado judicial del D.E.I.P de Barranquilla, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción previa Ineptitud de la demanda en relación con la Resolución EDU-17-0447, de fecha 30 de agosto del 2017, expedida por EDUBAR S.A., propuesta por el mandatario judicial del DEIP de Barranquilla, en atención a lo precedentemente anotado.[…].

CUARTO: DECLARAR la terminación del proceso […]”. 6. Para fundamentar la decisión, consideró: 9 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo “10. 18 DE NOV DE 2020- CONTESTACIÓN DEMANDA - ACTOR PEDRO CEPEDA BULA- DEIP”. 10 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo: “27. AutoResuelveExcepcionesPrevias-TerminaProceso”. 4 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la ineptitud de la demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad 6.1.

No se acreditó que la parte demandante tuviera la calidad de administrador de la comunidad propietaria del inmueble objeto de expropiación administrativa, porque “[…] el predio objeto de controversia hace parte de una comunidad, por lo cual, el actor requería para demandar un poder otorgado por los demás comuneros que lo acreditará como administrador de aquella, y de no ser así, no está legitimado para pedir a nombre propio e individualizado la indemnización pretendida […]”.

Sobre la ineptitud de la demanda por demandar un acto no susceptible de control 6.2. La Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017 no es susceptible de control judicial, debido a que “[…] la Ley 388 de 1997 por la cual se regula los procedimientos de expropiación por vía administrativa de Colombia, determina que únicamente se podrán demandar el acto administrativo que dispone la expropiación […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 7. La parte demandante11, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico el 5 de diciembre de 202212, solicitó que “[…] se reconozca a la señora Alicia Marina Anaya de Cepeda, como sucesora procesal del extinto demandante Pedro Antonio Cepeda Bula (QEPD), debido a que ostenta la condición de cónyuge supérstite […]” e interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: Sobre la ineptitud de la demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad 7.1.

No debía acreditar la condición de administrador de la comunidad, en ese sentido, citó jurisprudencia de esta Corporación13 para indicar que, por activa, los dueños del bien común no conforman un litis consorcio necesario, en el marco de 11 Mediante apoderada. 12 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo: “29. RecursoDeApelaciónDemandante”. 13 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección “B”, de fecha 29 de marzo de dos mil doce, exp 19269 C.P Ruth Stella Correa […]”. 5 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos de expropiación administrativa y expuso que Pedro Antonio Cepeda Bula actúo dentro del proceso en su condición de heredero reconocido de América María Bula Llinas Viuda de Cepeda, única hija de Manuel María Bula Ojeda, además en calidad de heredero único, porque le compró los derechos herenciales a su hermana Carmen María Cepeda Bula. 7.2.

No se debió declarar la ineptitud de la demanda por la configuración de la excepción prevista en el numeral 6.° del artículo 100 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201214, sobre “[…] no haberse presentado prueba de la calidad de […] administrador de comunidad […]”, por cuanto la ineptitud de la demanda solo procede ante la ausencia de requisitos formales y la indebida acumulación de pretensiones.

Sobre la ineptitud de la demanda por demandar un acto no susceptible de control 7.3. La Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017 es susceptible de control judicial, en la medida que, aun cuando el Tribunal fundamentó su auto en lo previsto en la Ley 388, el artículo 43 de la Ley 1437 prevé que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. 7.4.

“[…] No se debió declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por haber demandado un acto no enjuiciable por no estar prevista dentro del numeral 5.° del artículo 100 de la Ley 1564 […]”. Trámite del recurso de apelación 8. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 3 de agosto de 202315, resolvió “[…] TENER a la señora Alicia Marina Anaya de Cepeda como sucesora procesal del demandante Pedro Antonio Cepeda Bula (QEPD) […]” y concedió el recurso de apelación ante esta Corporación. 14 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 15 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”.

Archivo: “34. AutoDecideSucesiónProcesal […]” 6 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 9. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre las excepciones previas; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción previa de ineptitud de la demanda; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción previa de no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad, en que actúe el demandante; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos y de trámite; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los actos susceptibles de control en el trámite de expropiación por vía administrativa; ix) el análisis del caso concreto; y x) conclusión. Competencia 10.

Vistos los artículos: i) 12516 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, sobre la expedición de providencias; ii) 15018 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24319 idem, sobre apelación; y iv) 24420 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 28 de noviembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 11. Visto el artículo 24321 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos, y el artículo 24422 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se declararon probadas unas excepciones de ineptitud de la demanda y dio por terminado el proceso; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 29 de noviembre 16 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 17 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 18 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 19 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 20 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 21 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 22 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 7 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 202223; y iii) la parte demandante interpuso el recurso de apelación el 5 de diciembre de 202224. 12.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto mediante el cual se dio por terminado el proceso, el cual está previsto en el numeral 2° del artículo 24325 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 13.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, si se configuraron o no las excepciones previas de ineptitud de la demanda por no haberse presentado la prueba de la calidad de administrador de la comunidad y por tratarse una de las resoluciones acusadas de un asunto no susceptible de control judicial, y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo sobre las excepciones previas 14.

Vistos: i) el artículo 175 de la Ley 1437, sobre contestación de la demanda, en especial, el parágrafo 2.°, que prevé “[…] las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso […]”; y ii) artículo 101 ibidem, en especial, el numeral 2.º, sobre la oportunidad y trámite de las excepciones previas Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción previa de ineptitud de la demanda 15.

Vistos los artículos: i) el numeral 5.º del artículo 100 de la Ley 1564, sobre excepciones previas, que prevé como excepción la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones; iii) el artículo 23 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”.

Archivo: “28. NotificaciónAuto”. 24 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”. Archivo: “29. RecursoDeApelaciónDemandante […]”. 25 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 8 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 162 de la Ley 1437, sobre el contenido de la demanda; iv) el artículo 163 ibidem, sobre individualización de las pretensiones; v) el artículo 166 ibidem, sobre anexos de la demanda; y v) el artículo 167 ibidem, sobre normas jurídicas de alcance no nacional. 16.

Esta Sección ha considerado que la excepción previa de ineptitud de la demanda consiste en un medio de defensa que procede cuando esta no cumple con cualquiera de los requisitos formales o cuando existe indebida acumulación de pretensiones, en los siguientes términos: “[…] La excepción de inepta demanda prevista en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, se configura por: i) ausencia de requisitos formales y, ii) cuando en la demanda se presenta una indebida acumulación de pretensiones, por lo que no cualquier irregularidad puede invocarse dentro del contenido de dicha excepción previa, pues ello desbordaría la naturaleza de la misma. […]”26.

“[…] Por no cumplirse con los requisitos formales de la demanda, relacionados con el contenido y anexos que debe contener la misma y que se encuentran establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437. Por indebida acumulación de pretensiones, que surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 de la Ley 1437, en concordancia con los artículos 88 y 148 de la Ley 1564. […]”27.

“[…] Frente a los requisitos formales de la demanda, el artículo 162 del CPACA establece que la misma debe contener: i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) las pretensiones expresadas con precisión y claridad, iii) los hechos debidamente determinados, clasificados y numerados, iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones, v) si la demanda es contra acto administrativo, las normas violadas y el concepto de violación, vi) las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacer valer, y vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales. […] Adicionalmente, el artículo 166 ibidem, prevé que cuando se discuta la legalidad de un acto administrativo deberá adjuntarse copia del mismo, con las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según corresponda. […]”28. 17.

Esta Sección29 ha considerado sobre la valoración del operador judicial en cada caso concreto de las excepciones formuladas, lo siguiente: 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, proceso identificado con el número único de radicación: 08001-23-33-000- 2018-00768-01. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, auto de 29 de mayo de 2023, proceso identificado con el número único de radicación: 110010324000202200399 00 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de julio de 2021, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, proceso identificado con el número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00905-02. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, proceso identificado con el número único de radicación: 08001-23-33-000- 2018-00768-01. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, auto de 8 de junio de 2023, proceso identificado con el número único de radicación: 110010324000202000058 00. 9 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda para sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

Bajo tal perspectiva, es claro que los medios exceptivos señalados en el artículo 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas se ajustan o no dentro del análisis antes descrito […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción previa de no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad, en que actúe el demandante 18.

Visto el numeral 6.º artículo 100 de la Ley 1564, sobre excepciones previas, que prevé como excepción no haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 19.

Esta Corporación30 ha considerado que la excepción previa de no haberse presentado la prueba de la calidad de administrador de la comunidad no se configura, al no haberse presentado la demanda por la totalidad de los propietarios de un bien común, así: “[…] Al respecto, cabe destacar que “la comunidad es un estado en que uno o varios bienes pertenecen a varias personas pro indiviso; judicial y extrajudicialmente y corresponder actuar por ella a los comuneros, toda vez que ella, como ha señalado la Corte Suprema de Justicia “no es persona jurídica” y por lo mismo “en estricto rigor la comunidad como tal carece de capacidad para ser parte, pues no es una entidad distinta de los comuneros individualmente considerados”31”.

Bajo ese entendido, en aquellos eventos en los cuales se demanda la condena al resarcimiento de perjuicios derivados de los daños causados en relación con un bien 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”; auto de 21 de febrero de 2022; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; proceso identificado con el número único de radicación 080012333000201800765-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”; sentencia de 29 de marzo de 2012;

C.P. Ruth Stella Correa Palacio; proceso identificado con el número único de radicación 200012331000199900229 01(19269). 31 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de marzo de 2012, radicado núm. 22001-23-31-000-1999-00229-01 (19269). […]”. 10 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuya propiedad se comparte “en común y proindiviso”, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, desde años atrás, ha establecido que: “[…] si la comunidad carece de administrador, cualquier comunero puede comparecer procesalmente en defensa de los derechos de todos.

Cuando el comunero litiga en favor de la comunidad no es propiamente que asuma la representación de la supuesta entidad, que no existe como persona jurídica sino que acciona con un interés propio que se confunde con el de aquella. La gestión procesal de cualquier comunero en beneficio de la comunidad, aprovecha a todos; pero aquella que no la favorece, solo perjudica al gestor […]”32.

El comunero puede pedir para la comunidad, pero no es por la razón de que los comuneros se representen unos a otros o a la comunidad, sino en virtud de que el comunero, cuando litiga, en favor de la comunidad, tiene un interés propio que se confunde con el de ésta33. Por activa, los dueños del bien común no conforman un litis consorcio necesario, como si ocurre por pasiva, pues en el evento en que la demandada sea la comunidad o la copropiedad, la demanda se tiene que dirigir contra todos los comuneros o copropietarios”34 […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos y de trámite 20. Por un lado, atendiendo el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo, en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 21.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, a excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa35. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los actos susceptibles de control en el trámite de expropiación por vía administrativa 22. Visto el capítulo VIII de la Ley 388 de 18 de julio de 199736, sobre expropiación por vía administrativa, en especial, el artículo 71, sobre proceso contencioso administrativo, que prevé “[…] [c]ontra la decisión de expropiación 32 “[…] Corte Suprema de Justicia, sentencia de 28 de octubre de 1954 […]”. 33 “[…] Corte Suprema de Justicia, sentencia de 24 de septiembre de 1946 […]”. 34 “[…] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 15 de abril de 2011, radicado núm. 2011-00045-01 […]”. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 28 de octubre de 2022;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020210010100. 36 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 11 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. […]” (Destacado fuera del texto). 23.

Esta Sección37 ha considerado “[…] la procedencia de la acción especial contencioso – administrativa, únicamente contra el acto administrativo que decide la expropiación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. […]”. 24. Esta Sección38 ha considerado “[…] no resulta demandable el acto mediante el cual se establece la adquisición de un predio por medio de la expropiación administrativa […] toda vez que esta clase de actos no ponen fin a la actuación y solo informan a los propietarios la necesidad de la medida, ofrecen por parte del Estado un valor económico por la venta del bien inmueble y permiten dar inicio a la etapa de la negociación. […]”.

Análisis del caso concreto 25. En el caso sub examine, el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 28 de noviembre de 2022, declaró probadas las excepciones previas de ineptitud de la demanda formuladas por el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, por considerar que: i) la parte demandante no presentó la prueba de la calidad de administrador de la comunidad de propietarios del bien común objeto de expropiación administrativa; y ii) la Resolución acusada núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017 es un asunto no susceptible de control judicial; y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.

Sobre la ineptitud de la demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad 26. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que no debía acreditar la condición de administrador de la 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 11 de diciembre de 2015, proceso identificado con el número único de radicación 25000- 23-24-000-2006-01002-01. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 11 de abril de 2024, proceso identificado con el número único de radicación 68001 23 31 000 2011 00025 02. 12 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidad, en ese sentido, citó jurisprudencia de esta Corporación39 para indicar que, por activa, los dueños del bien común no conforman un litis consorcio necesario, en el marco de procesos de expropiación administrativa, y expuso que tenía la calidad de heredero único.

Asimismo, señaló que no se debió declarar la ineptitud de la demanda por la configuración de la excepción prevista en el numeral 6.° del artículo 100 de la Ley 1564. 27. La Sala advierte que en el expediente del proceso de la referencia se tiene lo siguiente: 27.1. La Escritura Pública núm. 613 de 8 de marzo de 2013 de la Notaría Segunda Principal de Barranquilla, en la cual consta el contrato de venta de derechos herenciales suscrito entre Carmen María Cepeda Bula y Pedro Antonio Cepeda Bula, así: “[…]

PRIMERO: Que por el presente instrumento público, transfieren a título de venta real, pura y simple a favor de PEDRO ANTONIO CEPEDA BULA, identificado con la cédula de ciudadanía número 7.425.494, expedida en Barranquilla (Atlántico), los derechos herenciales que me corresponden o pudieren corresponderme en la liquidación de la herencia de mis finados padres PEDRO ANTONIO CEPEDA Y ROCA, quien falleció en esta ciudad, el día 14 de julio de 1.987 y AMÉRICA MARÍA BULA VDA.

DE CEPEDA, quien falleció.[…]”. 27.2. El Juzgado Séptimo de Familia de Barranquilla, mediante sentencia de 11 de marzo de 201340, resolvió una sucesión intestada, en el proceso identificado con el número único de radicación 080013110007201100538-00, en la cual, indicó que el bien inmueble identificado con folio de matrícula núm. 040-53697 —objeto del presente medio de control—, fue sometido a partición entre los señores Pedro Antonio Cepeda Bula, Carmen María Cepeda Bula, Pedro Juan Cepeda Charris y Margarita Cepeda Charris, en calidad de herederos de la señora América María Bula Llinas, quien a su vez era heredera del señor Manuel María Bula Ojeda. 27.3.

La Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017 expedida por el Gerente General de la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR41, indica que, además del señor Manuel María Bula Ojeda, sobre 39 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección “B”, de fecha 29 de marzo de dos mil doce, exp 19269 C.P Ruth Stella Correa […]”. 40 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo: “01.

ANEXOS”, fls. 26-28. 41 “[…] Por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040-53697-RT-UAU-PP LOMA-025 […]”. Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, Archivo: “01. ANEXOS”, fls. 34-55. 13 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040-53697 y referencia catastral 010201570058000, aparecen inscritos como titulares del derecho Helena Elvira Bula Ojeda, Antonio José Pantoja, Hilda Palacio De Antequera, Victoria Sofía Palacio Llinas, Juddy Palacio Del Valle, Magaly Palacio Del Valle, María Victoria Palacio Bula, Nelida Bula De Palacio, Ana Ofelia Palacio De Lemus y Yolanda Palacio De Raad y formuló oferta de compra dirigida a todos los titulares del derecho real de dominio del inmueble y a sus herederos, como se observa a continuación: 28.

En atención a lo anterior, se advierte que el señor Pedro Antonio Cepeda Bula es uno de los herederos de la señora América María Bula Llinás, quien a su vez era heredera del señor Manuel María Bula Ojeda, titular de un porcentaje del derecho real de dominio del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040-53697. 29. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que, aun cuando la parte demandante no era la 14 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co única propietaria, el hecho de no haberse presentado la demanda por la totalidad de los propietarios del bien común identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040- 53697 o por el administrador de la comunidad de propietarios del mismo no implica la configuración de la excepción que dio lugar a la terminación del proceso, por cuanto, en estos casos, no se hace exigible para demandar la integración de un litis consorcio necesario y cualquier copropietario puede actuar como demandante sin que se requiera la comparecencia de los demás propietarios. 30.

Al respecto, es preciso indicar que esta Corporación42, al resolver un caso de supuestos fácticos y jurídicos similares a los de la referencia, consideró: “[…] De ahí, que esta Corporación, recientemente haya negado la nulidad del proceso propuesta por no haberse practicado el emplazamiento de los demás copropietarios del inmueble afectado43 y haya declarado que no se configuró la excepción del numeral 6 del artículo 100 del CGP al no haberse incoado la demanda por la totalidad de los propietarios de un bien común44.

Así las cosas, si bien es cierto que de acuerdo con lo consignado en el certificado de libertad y tradición del inmueble con matrícula inmobiliaria núm. 040-53984 Juddy Magaly Palacio del Valle, María Victoria Palacio Bula y Nélida Bula de Palacio no son sus únicas propietarios, también lo es que, conforme a la jurisprudencia expuesta, en los eventos en los que se demandan perjuicios con ocasión de los daños sufridos por un bien cuya propiedad se comparte en común, cualquier propietario puede actuar como demandante sin que se requiera la comparecencia de los demás propietarios […]”. 31.

Asimismo, en atención a lo manifestado por el recurrente, es importante señalar que el Tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad, por lo que la Sala precisa que, según lo previsto en el numeral 5.° del artículo 100 de la Ley 1564, la ineptitud de la demanda se configura por: i) ausencia de requisitos formales y, ii) cuando en la demanda se presenta una indebida acumulación de pretensiones; razón por la cual, no cualquier irregularidad puede invocarse dentro del contenido de dicha excepción previa, pues ello desbordaría la naturaleza de la misma. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”; auto de 21 de febrero de 2022;

C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; proceso identificado con el número único de radicación 080012333000201800765-01. 43 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 27 de septiembre de 2021, radicado núm. 08001-23-33-000-2018-00768-01. […]”. 44 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, radicado núm. 08001233300020180076801 […]”. 15 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

Por lo expuesto anteriormente, respecto a este supuesto, la Sala considera que no había lugar a declarar la excepción de ineptitud de la demanda con fundamento en lo previsto en el numeral 6.° del artículo 100 de la Ley 1564. 33. Sobre el particular, con el fin de garantizar los derechos a la defensa y contradicción, en el presente asunto, la Sala ordenará al Tribunal la vinculación de los demás propietarios del inmueble que no son parte en el expediente del proceso de la referencia. Sobre la ineptitud de la demanda por demandar un acto no susceptible de control 34.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que la Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017 es susceptible de control judicial, en la medida que, el artículo 43 de la Ley 1437 prevé que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. De igual forma, señaló que “[…] no se debió declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por haber demandado un acto no enjuiciable […]”. 35.

Al respecto, es preciso indicar que la Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017 expedida por el Gerente General de la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe – EDUBAR45, determinó la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y formuló una oferta de compra sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 040- 53697. 36.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera la ley especial aplicable al caso sub examine, esto es, el artículo 71 de la Ley 388 prevé la procedencia de la presente acción contra el auto que decide la expropiación administrativa, por lo que la Resolución núm. EDU-17-0447 de 30 de agosto de 2017, al no poner fin a la actuación y solo informar a los propietarios la necesidad de la medida, formular una oferta y dar inicio a la etapa de negociación, no es un asunto susceptible de control judicial. 45 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, descripción del documento: “[…] ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2 […]”.

Archivo: “01. ANEXOS”, fls. 34-55. 16 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. Por lo expuesto anteriormente, respecto a este supuesto, la Sala confirmará el ordinal segundo del auto objeto del recurso de apelación, que declaró probada la ineptitud de la demanda en relación con la Resolución EDU-17-0447 de 30 de agosto del 2017.

Conclusiones 38. La Sala revocará el ordinal primero y cuarto del auto objeto del recurso de apelación, que declaró probada la excepción previa de ineptitud de la demanda por no haberse presentado prueba de la calidad de administrador de la comunidad y dio por terminado el proceso, y confirmará el ordinal segundo, que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por demandar un acto no susceptible de control.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR los ordinales primero y cuarto del auto de 28 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Atlántico vincular a los demás propietarios del inmueble objeto de controversia que no hacen parte en el expediente del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONFIRMAR el ordinal segundo del auto de 28 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen, para lo de su competencia. 17 Núm. único de radicación: 08001233300020180085201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara Voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.