CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cuatro (04) de agosto de dos mil veintidós (2022) El Despacho procede a resolver el recurso de queja interpuesto por el agente especial del Ministerio Público contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá, en diligencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 celebrada el 28 de febrero de 2019, mediante el cual se declaró desierto el recurso de apelación por él interpuesto contra la sentencia de 6 de diciembre de 2018, al no haber asistido a esa diligencia; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 352 y 353 del Código General del Proceso.
ANTECEDENTES El señor Duber Fabio Trujillo Calderón a través de apoderado judicial, presentó demanda a través del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pretendiendo la nulidad de los fallos de primera y segunda instancia de 14 de octubre de 2014 y 27 de marzo de 2015, por medio de los cuales la Procuraduría General de la Nación lo sancionó disciplinariamente con destitución del cargo y lo inhabilitó por 10 años para el ejercicio de funciones públicas.
A título de restablecimiento del derecho, peticionó el pago de perjuicios morales y materiales, además de que sean borrados los registros disciplinarios de la sanción impuesta en la base de datos de la Procuraduría General de la Nación. El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia proferida el 6 de diciembre de 2018, declaró la nulidad de las actuaciones disciplinarias y ordenó a la entidad demandada la “desanotación de las sanciones impuestas”.
Inconforme con la decisión, con escritos de 22 y 24 de enero de 2019, los apoderados judiciales de las partes demandante, demandada y el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos, interpusieron recursos de apelación. Con auto de 25 de enero de 2019 el Tribunal de conocimiento citó a las partes el 28 de febrero de 2019 a audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 del CPACA.
Surtida la diligencia, se declaró fallida la conciliación, se concedieron los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada y; se declaró desierto la alzada presentada por el representante especial del Ministerio Público, por no haber asistido a la audiencia. Del recurso de queja Con escrito de 1 de marzo de 2019, el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos- interpuso recurso de reposición y en subsidio queja contra el auto de 28 de febrero de 2019, al considerar que “no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una regla procesal que imponga como requisito para conceder el recurso de apelación la asistencia del agente público a la audiencia de que trata el artículo 192 de la ley 1437 de 2011”.
Agregó que la participación del Ministerio Público en los procesos contenciosos es potestativa de tal forma que incluso el artículo 180 y 181 señalan que la audiencia se puede asistir si se considera necesario y por tanto en este caso “tenia la atribución constitucional y legal de decidir si era necesaria su intervención en la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la ley 1437/11 y concluyó que no …” II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este Despacho es competente para conocer del recurso de queja interpuesto por el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos-, en virtud de lo previsto en el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 352 y 353 del Código General del Proceso. 2.2 Problema jurídico El Despacho se contraerá a determinar, si el Tribunal Administrativo del Caquetá debió conceder el recurso de apelación interpuesto además por el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos, contra la sentencia de 6 de octubre de 2018 que accedió a las pretensiones de la demanda, sin haber asistido a la diligencia de que trata el inciso 4º del artículo 192 del CPACA. 2.2.3 Caso concreto El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia de 6 de diciembre de 2018, accedió a las súplicas interpuestas por el señor Duber Fabio Trujillo Calderón a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Notificada la decisión, las partes demandante, demandada y el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos-, interpusieron recursos de apelación contra la sentencia. Luego, por virtud del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal citó a las partes para audiencia de conciliación previo a la concesión de los recursos.
Una vez agotada la diligencia, se declaró desierta la alzada presentada por el Ministerio Público, al no haber asistido a la audiencia. Para resolver, se precisa que el inciso 4 del artículo 192 del CPACA, indica que cuando el fallo de primera instancia es de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
De forma que la asistencia a esta audiencia será obligatoria y sí el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso. Al respecto, este despacho encuentra que la intervención del Ministerio Publico se encuentra reglada por el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual este actúa en i) defensa del orden jurídico; ii) del patrimonio público y, iii) de los derechos y garantías fundamentales.
Esta Corporación ha precisado que la intervención del Ministerio Público en los procesos contencioso administrativos es principal y relevante, así: “la calidad de sujeto procesal especial del Ministerio Público –artículo 303 de la Ley 1437 de 2011- no es meramente formal, en tanto lo faculta para ejercer los actos que estime pertinentes en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, los cuales, valga decir, tampoco se restringen a las atribuciones especiales expresamente reconocidas a ellos porque, de ser así, no solo se desconocería su calidad procesal –sujeto especial-, sino que se restringiría su acceso efectivo a la administración de justicia. (…) De acuerdo con el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo el Ministerio Público puede ostentar dos calidades: la de parte o la de sujeto procesal especial que con total independencia y autonomía de las partes defiende los principios de legalidad, de prevalencia del interés general y de protección y garantía de los derechos fundamentales de las personas que intervienen en los procesos”.
Negrita del despacho. En relación con la admisión de los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio Publico, la Sección Tercera de esta Corporación en providencia de 26 de febrero de 2018, indicó: “Es de amplio conocimiento que quienes –como sujetos procesales– ejercen el derecho de impugnar decisiones judiciales deben argumentar de manera clara, precisa y completa el porqué de su inconformidad con la decisión que cuestionan y han de hacerlo observando las formalidades establecidas en el ordenamiento jurídico; de otra forma sería impensable que tuviera éxito su impugnación. Lo que no se puede admitir es que, a partir de las modificaciones introducidas por la Carta de 1991, se pretenda, vía judicial, restringir el campo de acción de la Procuraduría y de sus agentes judiciales en un ámbito tan sensible como el que tiene que ver con el acceso a la administración de justicia. En efecto, la postura que hoy abandona la Sala reconoce la importancia que se le otorga al Ministerio Público en el marco de la Carta Política que hoy nos rige –y el rol que le corresponde jugar tan diametralmente distinto al que le confirió a esta institución la Constitución de 1886–.
Sin embargo, la argumentación desarrollada en el auto pierde de vista algo básico: el Ministerio Público representa a la sociedad, en su conjunto; y en desarrollo de tan importante atribución, desempeña tareas de gran complejidad. Ello por cuanto, como representante de una sociedad pluralista, debe estar atento y ser sensible a las diferencias y a la diversidad cultural tanto como de preferencias religiosas, ideológicas y de concepciones de mundo que la Constitución ordena promover y proteger (artículo 7º; 13, entre otros).
En esa línea de pensamiento, el Ministerio Público no ejerce su función en calidad de representante de la sociedad en procesos contencioso administrativos para favorecer el interés individual de una parte –demandante– o de la otra parte –demandado–. Su autonomía e independencia convierten a la institución en instrumento al servicio del interés público al paso que la tornan en factor generador de balance, equilibrio e igualdad de cargas, cuandoquiera que el desconocimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos constitucionales fundamentales lo rompan.
Por ello mismo, resulta poco factible fijar de antemano cómo y con qué alcances deberán proceder en cada asunto particular el Ministerio Público o sus agentes judiciales para restaurar el balance o el equilibrio perdido y para asegurar la igualdad de cargas de modo que se sirva óptimamente el interés público. (…) El interés con que actúa el Ministerio Público en sede contencioso administrativa es siempre y a un mismo tiempo general, público, formal y sustantivo; jamás únicamente formal o interesado en favorecer per se a una de las partes del proceso, o pendiente de relevarlas de cargas que ellas deben cumplir o atento a sustituirlas en sus obligaciones procesales.
(…) Puede concluirse, por consiguiente, que el amplio margen de apreciación reconocido por la Constitución a las autoridades judiciales para fijar el sentido y alcance del derecho aplicable, no puede llevarse al extremo de imponer cargas que restringen de manera sensible y, sin mediar justificación constitucional alguna, el derecho de acceso a la administración de justicia; al hacerlo se presenta causal de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales”.
Subrayado y negrita del despacho. En efecto, la participación de los agentes del Ministerio Público supone una activa dinámica en la que en permanente dialéctica con el juez, las partes y los intervinientes, sean los encargados de velar por el respeto de los preceptos constitucionales y legales. En consecuencia, los jueces y, en general los operadores judiciales, deben ser garantes de la univocidad del ejercicio de las competencias del Ministerio Público, lo que supone para ellos desatar los posibles conflictos que puedan producirse entre los delegados del señor Procurador General de la Nación en el marco de los trámites jurisdiccionales.
De forma que, la resolución de las posibles contradicciones que surjan entre los integrantes del Ministerio Público deberán estar siempre guiadas por la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, cuyo corolario convencional puede ser detectado en la tutela judicial efectiva que salvaguardan los artículos 8° y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Así las cosas, el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos-, por tener una condición de sujeto procesal especial, no le es exigible atender el requerimiento dispuesto en el inciso 4º del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, de presentarse a la diligencia de conciliación previo a la concesión del recurso de apelación por él interpuesto.
Y ello es así, por cuanto su rol a partir de la finalidad particular del acto procesal - acudir a la audiencia de conciliación previo a la concesión del recurso de apelación-, comporta un interés diferente para él respecto de las partes procesales, toda vez que, sobre esas últimas, su ausencia implica que se declaré desierto el recurso de alzada; mientras que para el agente especial, por su interés en defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales, no puede aplicársele la misma sanción legal, máxime cuando ninguna audiencia es obligatoria.
Se itera, que el interés con que actúa el Ministerio Público en sede contencioso administrativa es siempre y a un mismo tiempo general, público, formal y sustantivo; jamás únicamente formal. Debiendo estimarse mal denegado el recurso de apelación. En consideración de lo expuesto, por ser procedente se admitirá el recurso de apelación interpuesto por el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos-, contra la sentencia de 6 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, conforme a lo establecido en el numeral 3º del artículo 247 del CPACA.
Así mismo, por economía procesal y atendiendo que la parte demandada en cumplimiento del auto de 22 de noviembre de 2019, presentó sus alegatos de conclusión; mientras que el demandante decidió guardar silencio. Por Secretaría póngase el expediente a disposición del Ministerio Público por diez (10) días, conforme lo prevé el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 623 del C.G.P. Finalmente, en el presente asunto con autos de 4 de julio y 22 de noviembre de 2019, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de la parte demandante y demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá y, se corrió traslado para alegar de conclusión. Decisiones que mantienen su eficacia, toda vez que, lo decidido en el presente recurso de queja no altera el curso de esas actuaciones procesales.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: Declarar mal negado el recurso de apelación interpuesto por el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos-, contra la sentencia de 6 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Admitir el recurso de apelación interpuesto por el Agente Especial del Ministerio Público - Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos-, contra la sentencia de 6 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, conforme a lo establecido en el numeral 3º del artículo 247 del CPACA.
TERCERO: Por Secretaría póngase el expediente a disposición del Ministerio Público por diez (10) días, conforme lo prevé el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 623 del C.G.P. Una vez cumplido el referido termino, ingrésese el proceso al despacho para proferir sentencia.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS