Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., doce (12) junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01497-01 Demandante: ANGÉLICA FORERO DE ANAYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN Tema: Tutela contra providencia judicial. – Revoca y declara improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 28 de abril de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que negó la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo La señora Angélica Forero de Anaya, por intermedio de apoderada judicial1, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala Diez Especial de Decisión con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo. Lo anterior, con ocasión a la providencia del 20 de septiembre de 20242, proferida por la autoridad judicial accionada que declaró fundado el recurso extraordinario de revisión instaurado3 contra la sentencia del 30 de mayo de 2019 expedida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 68001-23-31-000-2005-03536-00/01 adelantado contra el departamento de Santander.
Sin embargo, respecto a la accionante lo consideró extemporáneo. 1 Poder conferido a la abogada Luisa Argeny Anaya Parra que fue autenticado en la Notaría Séptima del Circuito de Bucaramanga. 2 Integrada por los Consejeros: Juan Enrique Bedoya Escobar, William Barrera Muñoz, Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Nubia Margoth Peña Garzón Pedro Pablo Vanegas Gil 3 El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto por Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Edgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: «. 2-.
DEJAR SIN EFECTO el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2024 proferida por la SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISION DE LA SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, en el trámite del recurso de revisión radicado con el número 11001-03-15-000- 2020-03053-00 en cuanto declaro extemporáneo el recurso de revisión de ANGÉLICA FORERO DE ANAYA. 3-.
ORDENA R, que en el término improrrogable de 48 horas siguientes a la notificación del fallo que conceda la tutela solicitada, el despacho judicial aquí accionado SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISION DE LA SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, en el trámite del recurso de revisión radicado con el número 11001-03-15-000- 2020-03053-00 MODIFIQUE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2024 DECLARANDO PRESENTADO EN TIEMPO y FUNDADO EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION de mi representada ANGÉLICA FORERO DE ANAYA. »4. 1.3.
Hechos La Sala destaca los siguientes supuestos fácticos5 relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Angélica Forero de Anaya y otros6, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Santander, radicado 68001-23-31-000-2005- 03563-00/01, en la que pretendían se declarara la nulidad de unos actos administrativos suscritos por el jefe de oficina asesora jurídica de la entidad, mediante los cuales se negó a los demandantes la reincorporación a los empleos desempeñados, o en su defecto, se accediera a la indemnización, reconocimiento y pago de salarios y prestaciones en igualdad a los demás funcionarios públicos de la Escuela de Formación Administrativa y en Salud de Santander ( en adelante EFASS).
Este proceso, correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, que, en sentencia del 12 de 4 Transcripción original de la acción de tutela 5 Índices 03 y 011 Aplicativo Samai 6 La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesta por Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Edgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe Angélica Forero Anaya y Mónica Mantilla Plata Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero de 2015,7 declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se declaró inhibido para efectuar pronunciamiento de fondo.
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 30 de mayo de 2019, que confirmó el fallo de primera instancia, bajo el argumento de que no se cumplió con el presupuesto procesal dispuesto en los artículos 137 numeral 2 y 138 del CCA sobre la necesidad de individualizar los actos administrativos que pretenden anularse.
Posteriormente, el 8 de julio de 2020,8 los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe, presentaron recurso extraordinario de revisión9 con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del CPACA, aduciendo que la sentencia aludida se dictó con base en unos documentos que se allegaron como consecuencia del decreto de una prueba de oficio y respecto de los cuales no se garantizó el derecho de contradicción y defensa de los demandantes.
Mediante auto del 25 de febrero de 202110, la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto con relación a las personas anteriormente referidas, y posteriormente a través de providencia del 20 de junio de 2024, notificada el 27 de junio del mismo año, el consejero ponente ordenó la notificación del auto que admitió la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión a las señoras Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero de Anaya, al considerar que la decisión podía afectarlas, toda vez que conformaron el extremo activo del proceso ordinario.11 La señora Forero de Anaya le otorgó poder a la abogada Luisa Argeny Anaya Parra para que representara sus intereses al interior de dicho trámite12 y, mediante memorial radicado el 8 de julio de 2024, solicitó al respectivo Despacho se le reconociera como parte demandante dentro del recurso extraordinario de revisión. La Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, mediante providencia de 20 de septiembre de 2024,13 declaró fundado el recurso extraordinario de revisión y, por consiguiente, infirmó la sentencia cuestionada, al considerar que en la misma se dejaron de analizar 7 sentencia del 12 de febrero de 2015, notificada a las partes por edicto el 18 de febrero de 2015 8 Índice 01 Aplicativo Samai 9 Radicado 11001-03-15-000-2020-03053-00 10 Índice 06 Aplicativo Samai 11 Índices 058, 061 y 063 Aplicativo Samai 12 Índice 070 Aplicativo Samai 13 Índice 075 Aplicativo Samai Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos incluidos en el recurso de apelación que pudieron haber incidido en el sentido de la decisión.14 Así mismo, indicó que las señoras Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero de Anaya no presentaron la demanda de revisión dentro del término previsto en el artículo 251 del CPACA; por lo tanto, se deduce que el ejercicio del medio de control resultó extemporáneo y que la vinculación dispuesta por el auto del 20 de junio de 2024 no las eximía del cumplimiento de dicho requisito.
Esta providencia fue notificada por correo electrónico a las partes del 21 de octubre de 202415. 1.4. Sustento de la vulneración La accionante manifestó que la autoridad judicial accionada, con la sentencia cuestionada, incurrió en una clara vía de hecho judicial al configurarse el defecto material o sustantivo, al observarse un vicio relacionado con la interpretación y aplicación de los artículos 29, 228, 13, 25 y 53 de la Constitución Política.
Por lo anterior, consideró que la providencia acusada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo. Alegó que, al declararse extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, se evidencia la vía de hecho, toda vez que manifestó de manera expresa su voluntad de ratificar, coadyuvar y avalar la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión, con todas las pretensiones, hechos, pruebas, así como la sustentación del mismo.
Indicó que el artículo 53 de la Constitución Política no se tuvo en cuenta y, por tanto, debió aplicarse el principio de favorabilidad en material laboral, en consideración a que dicho recurso de revisión se relaciona y se dirige a infirmar una sentencia inhibitoria que le negó el restablecimiento de sus derechos como empleada pública de la EFFAS.
Adujo que el artículo 251 del CPACA establece un término de caducidad de un año para interponer el recurso de revisión, plazo dentro el cual confirió mandato a su apoderada, en cuyo documento ratificó, avaló y coadyuvó la interposición de el mismo. Con ello, alegó que se incurrió en un exceso ritual 14 «En resumen, dentro del presente proceso quedó probado que en la sentencia recurrida se omitió estudiar los argumentos plasmados en el recurso de apelación relacionados con la inoponibilidad de los oficios del año 2004 por la falta de prueba de su notificación para poder derivar su eficacia frente a ellos.
Por tal razón, se vulneró el principio de congruencia en su faceta externa, en razón a que en la providencia se desconoció el deber previsto en los artículos 320 y 328 del CGP que ordena al juez referirse a todos los reparos planteados en el recurso. El desconocimiento del principio aludido generó la vulneración del debido proceso de los recurrentes, puesto que de haberse examinado en la sentencia las razones del recurso de apelación no hubiese sido inhibitoria.
En efecto, con O.J. 1617, O.J. 1642 y O.J. 1660 del 6, 7 y 10 de septiembre de 2004 no debían tenerse como oponibles a los solicitantes.». 15 Índice 080 Aplicativo Samai Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiesto y se transgredió el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Expuso que, dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión, el consejero ponente, mediante providencia del 20 de junio de 2024, ordenó que se le notificara el auto admisorio de este mecanismo, por las implicaciones directas que sobre sus derechos pudiera tener la decisión que se adoptara, por ello, le fue notificada mediante correo electrónico el 27 de junio de 2024, momento en el cual pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción, así como hacer valer sus derechos laborales, ratificando, coadyuvando y avalando la demanda contentiva del recurso de revisión, interpuesta dentro del término de ley. 1.5.
Trámite Mediante auto de 18 de marzo de 202516, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la tutelante17 y a los magistrados18 que integran la Sala Diez Especial de Decisión en calidad accionados. Así mismo, se dispuso la notificación a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado19 y del Tribunal Administrativo de Santander20, al departamento de Santander21 y a los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Silvia Marlén Cruz Uribe, Mónica Mantilla Plata22 como terceros con interés en las resultas del proceso. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sala Diez Especial de Decisión23. El magistrado ponente solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto no se vulneró derecho fundamental alguno de la accionante. 16 Indice 05 Aplicativo Samai 17 Notificación a los correos electrónicos luisargeny11@hotmail.com angelicanaya1123@gmail.com 18 Notificación a los correos electrónicos notifmgutierrez@consejodeestado.gov.co notifpvanegas@consejodeestado.gov.co avelasquezf@consejodeestado.gov.co vbalcarcelg@consejodeestado.gov.co mherrerat@consejodeestado.gov.co despacho303@consejodeestado.gov.co mcorredors@consejodeestado.gov.co notifwbarrera@consejodeestado.gov.co notifjbedoya@consejodeestado.gov.co crodriguezf@consejodeestado.gov.co jfayadc@consejodeestado.gov.co dmontezumac@consejodeestado.gov.co notifnpena@consejodeestado.gov.co 19 Notificación a los correos electrónicos notifjduque@consejodeestado.gov.co despacho401@consejodeestado.gov.co notifjmoralest@consejodeestado.gov.co dgavirias@consejodeestado.gov.co notiflmesa@consejodeestado.gov.co ces2secr@consejodeestado.gov.co 20 Notificación a los correos electrónicos sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co sgtadminstd@notificacionesrj.gov.co sg02tadminstd@notificacionesrj.gov.co ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co 21 Notificación a los correo electrónico notificaciones@santander.gov.co tutelas@santander.gov.co apoyojuridicosed@santander.gov.co tutelas@santander.gov.co 22 Índice 013 Aplicativo Samai 23 Índice 010 Aplicativo Samai Notificación a los correos electrónicos claya333@Hotmail.com Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que no se configuró el defecto sustantivo, y explicó que la parte actora a pesar de que afirmó que existió un vicio en la interpretación de los artículos 1, 13, 25,29,53 y 228 de la Carta Política, omitió precisar de qué manera la interpretación que llevó a declarar extemporáneo el recurso extraordinario de revisión no fue razonable.
Indicó que, a pesar de que la tutelante afirmó que el hecho de haber coadyuvado la demanda que los otros recurrentes presentaron inicialmente implicaba que, debía considerarse interpuesta por ella en el término previsto en el artículo 251 del CPACA, este argumento desconoce que las normas de carácter procesal, como las que rigen el trámite del recurso extraordinario de revisión y que fijan un término preciso para su presentación, son de orden público, por lo que el juez no puede dejar de aplicarlas.
Manifestó que, al declararse que el recurso extraordinario de revisión presentado por Angélica Forero de Anaya fue extemporáneo, de conformidad con lo previsto en el artículo 251 del CPACA, se aplicó el término procesal establecido por la norma y el cual no admitía excepciones. Aclaró que, si bien es cierto que en el proveido del 20 de junio de 2024 se dispuso que se le notificara a la tutelante el auto admisorio, ello no constituyó, en su caso, una renovación de los términos de caducidad, como al parecer lo entendió, pues no es facultad del juez ampliar los plazos fijados en las normas procesales.
El único fin de tal actuación era el de permitirle pronunciarse sobre lo alegado dentro del proceso; empero, este derecho no implica que, al momento de dictarse la sentencia, no pueda hacerse el análisis respectivo, en su caso, sobre el presupuesto procesal de la oportunidad del recurso. Expuso que, en lo concerniente al exceso ritual manifiesto, lo señalado en la sentencia del 20 de septiembre de 2024 fue: «[si] bien en el proceso ordinario se presentó una acumulación subjetiva de pretensiones, de conformidad con el artículo 145 del CCA, lo cierto es que el objeto del debate recae en situaciones jurídicas individuales, lo que implica que los efectos de la sentencia recurrida son particulares para cada uno de los demandantes y, por lo tanto, cada uno debe cumplir con las cargas y presupuestos del medio de control, a través del cual buscan invalidar una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada […]».
En ese orden, era claro que, si Angélica Forero de Anaya pretendía que la sentencia del 30 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso ordinario, fuera invalidada, debió radicar el recurso extraordinario de revisión dentro del término previsto en el artículo 251 del CPACA, porque se trataba de un derecho subjetivo que no dependía de lo que se decidiera respecto de los otros demandantes. 1.6.2.
Departamento de Santander24. 24 Índice 018 Aplicativo Samai Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El apoderado de dicha entidad solicitó que se niegue el amparo, por cuanto consideró que se respetaron todas las garantías procesales dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión. Señaló que, tal y como lo dispone el artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, que en este caso fue proferida el 30 de mayo de 2019, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 68001-23-31-000-2005-03563-01.
Dicho fallo fue notificado mediante edicto entre el 2 y el 6 de agosto de 2019, quedando ejecutoriado el 12 de agosto de 2019, por lo que la accionante tenía hasta el 12 de agosto de 2020 para su interposición, y se radicó la demanda el 8 de julio de 2020, es decir, dentro del término; sin embargo, la accionante el 8 de julio de 2024, solicitó al respectivo Despacho se le reconociera como parte demandante dentro del recurso extraordinario de revisión, es decir, 4 años después de ejecutoriada la sentencia objeto de recurso. por lo tanto, es claro que se presentó de manera extemporánea el recurso de revisión. Indicó que, si bien se ordenó notificar a la accionante el auto admisorio de la demanda de revisión hasta el 20 de junio de 2024, esto no la limitaba a presentarla en el término establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. 1.6.3.
Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Se limitó a remitir el expediente digital con radicado 68001-23-31-000-2005- 03563-00/0125 1.6.4 Los magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Santander y los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Silvia Marlén Cruz Uribe, Mónica Mantilla Plata pese a que fueron debidamente notificados de la existencia del presente trámite, no rindieron informe. 1.7.
Sentencia de Primera Instancia26 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 28 de abril de 2025, negó el amparo solicitado, bajo el argumento de que la decisión de la autoridad accionada fue razonable y se ajustó a la jurisprudencia en la materia. 25 Índice 011 Aplicativo Samai 26 Índice 020 Aplicativo Samai Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que la decisión cuestionada, estableció que el recurso extraordinario de revisión presentado por las actoras fue extemporáneo, porque, tanto si se entiende que aquellas fueron vinculadas oficiosamente por el juez extraordinario, si se considerara que presentaron un nuevo recurso con el propósito de adherirse al que se encontraba en trámite, en ambos casos la decisión es idéntica: la demanda fue extemporánea.
Señaló que no resulta viable que una persona que no ejerció la acción dentro del término proceda a hacerlo en cualquier tiempo, con la excusa de que quienes integraron el extremo activo sí acudieron a la jurisdicción oportunamente, máxime como en este caso donde la situación jurídica para cada uno de los demandantes era particular y disímil. 1.8.
Impugnación27 La parte actora presentó impugnación y solicitó revocar la sentencia en virtud de carecer de un análisis claro y preciso y por el contrario se hizo un estudio superficial de los hechos y los derechos fundamentales vulnerados expuestos con suficiente carga argumentativa para demostrar el requisito de relevancia constitucional.
Expuso que, en el presente caso, se trata de derechos laborales adquiridos, que son irrenunciables y que datan del año 2005. Por lo que puede recibir los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones en igualdad de condiciones de sus demás compañeros de trabajo, lo cuales son adeudados por su empleador después de 20 años (2005 a 2025), dado a la decisión unilateral, ilegal, arbitraria y abrupta de liquidar la entidad pública para la cual la aquí accionante laboraba como servidora pública, sin cumplir con el pago de estas acreencias.
Igualmente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la señora Angelica Forero de Anaya contra la sentencia del 28 de abril de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 28 de abril de 2025 proferida por el Consejo de 27 Índice 026 Aplicativo Samai Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, Sección Tercera, Subsección B, para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: ¿La Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de la señora Angelica Forero de Anaya con ocasión a la sentencia del 20 de septiembre de 2024, mediante la cual se declaró extemporáneo el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la accionante en el proceso con radicado 11001-03-15000-2020-03053-00? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos generales de procedibilidad, el de relevancia constitucional, y iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 201228, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema29.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la sentencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales30. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros se haría ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201431, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200532, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo dispone el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 2009-01328-01. 29 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 30 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01. 32 Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia33 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones, para en su lugar declarar la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202234.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene 33 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 34 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal35 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico36; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional37. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la 35 Sentencia SU-573 de 2019. 36 Sentencia SU-103 de 2022. 37 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal38”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales39”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto40, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal41. (Resaltado de la Sala) 2.5. Caso concreto Como se indicó de manera precedente, la parte actora considera que, la autoridad judicial accionada mediante el fallo del 20 de noviembre de 2024, a través del cual se declaró extemporáneo el recurso extraordinario de revisión interpuesto con relación a la señora Angélica Forero de Anaya, se incurrió en un defecto sustantivo.
Lo anterior, al considerar que el Consejo de Estado Sala 10 Especial de Decisión, interpretó y aplicó erróneamente los preceptos constitucionales establecidos en los artículos 13, 25, 29, 53 y 228, referidos a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo. Explicó que sólo se enteró del trámite del recurso extraordinario de revisión cuando fue notificada y se dispuso su vinculación el 27 de junio de 2024, momento en el que pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción y manifestó su voluntad de ratificar, coadyuvar y avalar la demanda presentada el 8 de julio de 2020, motivo por el cual, no podía operar la caducidad del mismo.
De lo anterior, se advierte que lo debatido por la tutelante es una simple inconformidad con la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sala Diez de Decisión al declarar extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, controversia que se limita a un debate legal, toda vez que los argumentos expuestos no cuentan con la trascendencia suficiente para aplicar, interpretar o desarrollar un mandato constitucional, ya que según el criterio de la tutelante, la autoridad judicial accionada realizó una interpretación y aplicación errónea de las normas aplicables al recurso mencionado. 38 Sentencia SU-103 de 2022. 39 Sentencia SU-128 de 2021. 40 Sentencia SU-573 de 2019. 41 Ib.
Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden, se hace necesario precisar que el juez natural de la causa se enfrenta a múltiples probabilidades hermenéuticas en su labor de interpretación y aplicación de normas a un caso en específico,42 y no le corresponde al juez constitucional determinar cuál de ellas es la «correcta», puesto que, como se indicó, ello vulneraría la independencia y autonomía con la que cuenta el funcionario que conoce de este trámite extraordinario.
Así las cosas, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales invocados como vulnerados por la accionante en contraste con lo decidido por la autoridad acusada, que amerite la intervención del juez constitucional, en tanto que, la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal.
Entrar a estudiar la providencia cuestionada, sin sustentarse, ni demostrarse la transgresión de derechos fundamentales, resulta contraria a la naturaleza del juez constitucional quien está llamado a proteger aquellas garantías fundamentales vulneradas y a proferir decisiones encaminadas a restablecer las mismas. La Corte Constitucional ya ha decantado que este mecanismo constitucional no es una vía alterna, ni un mecanismo para rectificar decisiones judiciales en firme, ni para desautorizar interpretaciones jurídicas que se hacen dentro del marco de la autonomía y de la independencia propia de los jueces, ni el instrumento para atacar o impugnar las decisiones judiciales que tienen fuerza ejecutoria43.
Así las cosas, la solicitud de amparo presentada por la señora Angelica Forero de Anaya no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la transgresión de derechos fundamentales, sus argumentos pretenden es reabrir la discusión legal, que ya fue objeto de decisión por el juez natural de la causa, y no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional, convirtiéndolo en una instancia adicional.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida el 28 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que negó el amparo constitucional, para, en su lugar, declarar la improcedencia por las razones aquí expuestas. 42 Ver al respecto: Corte Constitucional sentencia T-192 de 2015. 43 Sentencia SU134 veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022).
Magistrado sustanciador: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Demandante: Angelica Forero de Anaya Demandado: Consejo de Estado, Sala 10 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-01497-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de abril de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que negó el amparo solicitado. En su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción constitucional por no supera el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Ausente con permiso «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»