CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Demandante: Medardo Ospina Franco Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia post mortem Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 135 a 151). El señor Medardo Ospina Franco, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 9934 de 13 de marzo y RDP 21552 de 24 de mayo, ambas de 2017, emitidas por la UGPP, por medio de las cuales se le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, en condición de cónyuge supérstite de la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reconocer y pagar dicha prestación desde la fecha de fallecimiento de la causante (7 de marzo de 1991). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que contrajo matrimonio con 2 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.) el 17 de mayo de 1980, quien falleció el 7 de marzo de 1991 y laboró como docente desde el 4 de julio de 1978 hasta el momento de su muerte.
Afirma que reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia post mortem el 21 de noviembre de 2016, negado a través de los actos administrativos acusados, porque la causante no colmó el tiempo de servicio en la docencia oficial nacionalizada o territorial requerido para ello. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1966; y el Decreto 2277 de 1979. Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que si bien el fallecimiento de la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.) hizo imposible que alcanzara el tiempo de servicio que exige la ley para el reconocimiento de pensión gracia, lo cierto es que «[…] laboró y cotizó por más de 13 años […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 190 a 195).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda en el sentido de que no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que son titulares de la pensión gracia quienes hubiesen prestado 20 años de servicio docente oficial en el orden territorial o nacionalizado, requisito que no se satisface en el sub lite. 1.6 Providencia apelada (ff. 248 a 256 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante sentencia de 8 de noviembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que «[…] no es pertinente declarar que durante el tiempo correspondiente a los años 1979, 1980, 1981, 1982, 1983, 1984, 1985 y 1988, la señora CARMEN CECILIA SALAZAR ORTIZ desarrolló funciones propias de la docencia oficial, en virtud a que no existe suficiente material probatorio que permita efectuar un análisis de fondo y determinar que, en efecto, las labores desplegadas se equiparan a las del ejercicio de un docente»; y «[e]n cuanto a los cargos y períodos sobre los cuales sí existe certificación de funciones, es decir, de los cargos Profesor II, Directora Jardín Grado 12, 3 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Profesional Universitario VIII Grado 15 y Jefe VIIIC09 Regional 04 desempeñados en los años 1978, 1986, 1987, 1989 y 1991, […] las labores descritas corresponden a funciones ejercidas en un sentido meramente colaborativo que se desprende de la propia naturaleza del Departamento Administrativo de Bienestar Social, hoy la Secretaría Distrital de Integración Social, por lo que […] no corresponden a la noción legal de docente o profesor oficial» (sic para toda la cita). 1.7 Recurso de apelación (ff. 269 a 272).
Inconforme con la anterior decisión, el accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que «[r]especto a la certificación correspondiente al año 1979, debe observarse que son las mismas funciones, señaladas para el contrato 038 de 4 de julio de 1978, de PROFESOR II, pues se trata de una prorroga a dicho contrato […]» (sic) y «[…] ocurre lo mismo con el contrato celebrado […] para el año 1980»; «[…] igual ocurre para los años 1981, 1982, 1983, 1984, 1985 y 1987, ya que al no tener funciones desarrolladas para el cargo de Directora de Jardín adscrito al programa de jardines infantiles […]», se debe dar aplicación al principio «indubio pro operario».
En cuanto a «[…] los cargos Profesor II, Directora Jardín Grado 12, Profesional Universitario VIII Grado 15 y Jefe VIIIC09 Regional 04 desempeñados en los años 1978, 1986, 1987, 1989 y 1991 […]» (sic), aduce que «[…] olvida el Tribunal, que las entidades públicas tienen una función material y una función orgánica o formal, que desarrollan las funciones propias de la entidad, así como las propias de la actividad inherente al ejercicio desarrollado.
Esto es, que independientemente que por Decreto 3133 de 1968, haya modificado parcialmente las funciones que venía ejerciendo por el Acuerdo 78 de 1960, en razón de su naturaleza jurídica, el Departamento Administrativo de Bienestar Social desarrollaba funciones de naturaleza educativa, puesto que mantenía programas de Centros de Atención Integral al Preescolar CAIPS.
Lo que no se puede desconocer, hacerlo es totalmente arbitrario, pues esta actividad per se, es totalmente EDUCATIVA Y DOCENTE» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 31 de enero de 2020 (f. 274) y admitido por esta Corporación a través de auto de 15 de octubre siguiente (f. 280), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los 4 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 285), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Parte demandante.
El accionante insiste en que «[…] la difunta CARMEN CECILIA SALAZAR ORTIZ, fue trabajadora y que estaba al amparo del beneficio de la pensión de gracia, Y QUE LE SOBREVINO LA MUERTE, circunstancia de fuerza mayor, para la que nadie está o puede formular una operación o proyecto que le indique, que tiene que vivir y va a vivir tantos años como los exige la ley, pues la vida es un albur, y de todas formas se tiene una expectativa, y dentro del campo del ser humano, debe de tomarse en consideración tal aspecto, pues, en este caso, tendría más eficacia la pensión de sobreviviente, que la pensión post mortem derivada de la pensión de gracia, cuando bien tendría que darse, en casos como el en estudio, que se miren las expectativas, el cumplimiento de las mismas y sus efectos» (sic para toda la cita). 2.1.2 Entidad accionada.
La UGPP, por intermedio de apoderada, expresa que «[o]bra en el proceso certificación de tiempo laborados por la Causante Carmen Salazar QEPD, expedida por la Subdirección Distrital de Integración Social, donde se establece que laboró para el Departamento Administrativo de Bienestar Social hoy Secretaría Distrital de Integración Social desde el 4 de julio de 1978 al 7 de marzo de 1991. […] Además la certificación estableció únicamente las funciones para los periodos 1978 y 1979, las cuales aparte de no poder tenerse en cuenta por tratarse de vinculaciones de carácter laboral, no tienen el carácter de actividades laborales de docente.
Para los demás periodos, esto es, desde 1980 hasta 1988 no fueron determinadas funciones y en tal sentido se hace imposible determinar si se trataron de funciones docentes. Respecto de los periodos de 1978, 1986, 1987, 1989 y 1991 en las que se relacionó las funciones es pertinente indicar que las mismas no tienen el carácter de actividades laborales derivadas de actividad docente, teniendo en cuenta que el Decreto 3133 de 1968 que cambió la denominación a Departamento Administrativo de Bienestar Social, determino como funciones especiales la de asistencia y protección social del Distrito, y ninguna de las 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP funciones relacionadas en la norma en cita genera o constituye una labor docente» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, como cónyuge supérstite de la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.), al haber cumplido ella los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues la finada laboró en la secretaría distrital de integración social, sin desempeñar funciones de educación primaria o secundaria oficial. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19132 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. 2 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19033, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19284 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual5.
La Ley 37 de 19336 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 3 «[S]obre Instrucción Pública». 4 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 5 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 6 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19757, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de 7 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último 9 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley8.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: 8 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto 11 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación9 (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.), de acuerdo con la cual nació el 8 de agosto de 1955 (f. 3). b) Registro civil de matrimonio (f. 28), en el que se constata que el actor y la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.) contrajeron nupcias el 17 de mayo de 1980. c) Certificado de información laboral de 12 de noviembre de 2015 (ff. 39 a 41), emanado del asesor de talento humano de la secretaría distrital de integración social de Bogotá, que da cuenta de que la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.) se vinculó a esa dependencia el 4 de julio de 1978, laboró hasta el 7 de marzo de 1991 y desempeñó los siguientes cargos y funciones: PROFESOR II Contrato 038 de 4 de julio a 31 de diciembre de 1978 [f. 42 a 44].
Adscrita al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Obligaciones del trabajador: 9 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP 1.
Atender a la educación y vigilancia de los niños de acuerdo con la orientación de la Directora y turnos indicados por el horario. 2. Procurar la educación integral del niño y colaborar activamente para que haya en todo momento ambiente de trabajo, comprensión y respeto. 3. Colaborar con la directora y demás personal del jardín infantil en la preparación de material didáctico y el planeamiento de las actividades docentes y culturales. 4.
Cumplir con el horario establecido y llevar un registro de asistencia de los niños que le fueren asignados. 5. cumplir las demás funciones que le asigne el Director del Jardín o la persona encargada del mismo. 6. Aceptar la dirección, orientación y supervisión que le impartan el Jefe de Jardines Infantiles, las Sub-Direcciones y la Dirección del Departamento Administrativo de Bienestar Social y cumplir las órdenes que estos le den.
Prorroga del contrato 038 de 31 de enero a 31 de diciembre de 1979 [f. 45]. Cargo: PROFESOR II GRADO 6 Funciones: las mismas del contrato inicial. Contrato 024 de 1° de enero a 31 de diciembre de 1980 [ff. 46 a 49]. Cargo: PROFESOR II GRADO 6 Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Ascenso: Decreto 979 del 23 de mayo de 1979 [f. 127].
Cargo: DIRECTORA JARDÍN. Adscrita al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Nombramiento mediante Decreto 013 del 14 de enero de 1981 [f. 52 vuelto]. Cargo: DIRECTORA JARDÍN - PROGRAMA 61 – SUBPROGRAMA
04. CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL AL PRESCOLAR -CAIPS Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Reincorporación mediante Decreto 0614 del 2 de abril de 1982 [ff. 55 y 57]. Cargo: DIRECTORA JARDÍN GRADO 8 Programa: Desarrollo Social – subdirección Operativa - División de Jardines Infantiles. Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Inscripción mediante Decreto 0561 de 25 de marzo de 1983 [f. 58]. 13 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Cargo: DIRECTORA JARDÍN GRADO 8 - Adscrita al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Reincorporación 1984 Cargo: DIRECTORA JARDÍN GRADO 13 - Adscrita al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Incorporación 1985 Cargo: DIRECTORA JARDÍN GRADO 13 - Adscrita al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Funciones: No se registran documentos relacionados con el cargo en cuestión. Incorporación 1986 Cargo: DIRECTORA JARDÍN GRADO 12 - Adscrita al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Manual de funciones de 1985 1.
Hacer la clasificación de los niños según los diferentes niveles y orientar actividades pedagógicas 2. Programar y ejecutar reuniones con el equipo do ente y el personal del Jardín 3. Supervisar y coordinar las funciones de personal que está a su cargo 4. Inscribir los niños aspirantes a ingreso, hacer matriculas de acuerdo a los requisitos establecidos 5.
Asistir y participar en las reuniones zonales programadas por el jefe de la división 6. Orientar al personal educativo en el manejo de la comunidad infantil 7. Llevar libros de control sobre matrículas, pensiones, inscripciones, caja menor, mercados. Minutas y estadísticas del jardín 8. Informar y atender a los padres de familia de los n os del jardín 9.
Dar al público información pertinente del Jardín 10. Ordenar. dirigir y controlar la buena marcha del Jardín y sala cuna en el aspecto administrativo, técnico y operativo, le acuerdo con las orientaciones dadas por la división de Jardines Infantiles 11. Elaborar el cronograma de actividades de la institución 12. Asesorar pedagógicamente a los profesores y practicantes del Jardín 13.
Planear y realizar las reuniones y talleres de padres de familia 14. Rendir oportunamente los informes solicitados por la División 15. Mantener organizado el archivo del Jardín 16. Responder por el adecuado uso y mantenimiento de los elementos asignados por el desempeño del cargo 17. Y las demás funciones que le asigne e superior inmediato y sean de su cargo.
Incorporación mediante Decreto 0750 del 26 de febrero de 1987 14 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Cargo: DIRECTOR JARDÍN Grado 12 - Adscrito al programa de Jardines Infantiles – Centros de Atención Integral al Prescolar -CAIPS Funciones: Las mismas.
Inscripción en carrera administrativa mediante Resolución 1317 de 21 de diciembre de 1989 [ff. 63 a 66] Empleo: Profesional Universitario VIII Grado 15 – Directora de Jardín. Ubicación: Jardín Infantil Engativá. Manual de Funciones Resolución 356 de diciembre 6 de 1989 […] Descripción de funciones: 1. Dirigir, orientar y controlar la buena marcha del Jardín y sala cuna en el aspecto administrativo, técnico, operativo, de acuerdo con las orientaciones dadas por la regional. 2.
Elaborar el cronograma de actividades de la Institución 3. Hacer la clasificación, conjuntamente con los profesores del Jardín, de los niños según los diferentes niveles 4. Orientar a las profesares en desarrollo de las actividades pedagógicas y en el manejo de la comunidad infantil. 5. Supervisar y c ordinar las funciones del personal a su cargo 6.
Inscribir los niños aspirantes al ingreso y hacer matriculas de acuerdo a los requisitos establecidos 7. Asumir y responsabilizarse de uno de los niveles de la Institución 8. Asistir y participar en las reuniones programadas por el jefe de la regional 9. Llevar libros de control de matrículas, pensiones, inscripciones, caja menor, mercados, minutas y estadísticas del jardín 10.
Informar y atender a los padres de familia de los niños del Jardín 11. Dar al público la información precisa y pertinente 12. Asesorar pedagógicamente a los profesores y practicantes 13. Coordinar y asesorar las reuniones y talleres de padres de familia 14. rendir oportunamente los informes solicitados por la regional 15. Mantener organizado el archivo del Jardín 16.
Responder por el adecuado uso y mantenimiento de los elementos asignados para el desempeño del cargo. 17. Cumplir con todos los deberes y responsabilidades que exige el servicio público 18. Las demás funciones que se asigne el jefe inmediato y sean propias de su cargo. Incorporación mediante Decreto 658 de 7 de octubre de 1991 [sic] (f. 67) Cargo: JEFE VIIIC09 REGIONAL 04 Cargo funcional: DIRECTOR A partir del 1 de enero de 1991 Manual de Funciones Resolución 356 de diciembre 6 de 1989 […] Descripción de funciones: 1.
Planear, dirigir y evaluar todas las acciones administrativas y operativas de la institución dirigidas a ejecutar las políticas sociales del DABS y lograr los objetivos de la institución. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP 2.
Coordinar y asesorar las diferentes acciones de los funcionarios a su cargo. 3. Asignar las responsabilidades del personal a su cargo. 4. Participar con el Equipo Técnico en la elaboración anual de la programación operativa del centro. 5. Planear, convocar y presidir las reuniones generales de personal y los específicos del equipo Técnico. 6.
Manejar y distribuir racionalmente los recursos financieros asignados al centro. 7. Orientar y supervisar los procesos de suministros, elementos de aseo, vestuario, elementos personales de los menores, material pedagógico y de oficina y propender por la distribución racional y el uso adecuado de ellos. 8. Responder por el inventario asignado y realizar actividades de control de los elementos devolutivos y de consumo. 9.
Estar atentos a las fallas de orden locativos y solicitar su arreglo oportuno. 10. Planear y aprobar vacaciones y permisos especiales del personal a su cargo en coordinación con la jefatura de la División. 11. Mantener informado al Jefe de la División sobre el funcionamiento del centro y rendir los informes solicitados por él. 12. Asistir a las reuniones convocadas por la jefatura de la División. 13.
Responder por el adecuado uso y mantenimiento de los elementos asignados. 14. Las demás funciones que le asigne el superior inmediato y sean propias de su cargo. 15. Cumplir con todos los deberes y responsabilidades que exige el servicio público. d) Registro civil de defunción, según el cual la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz falleció el 7 de marzo de 1991 [f. 29). e) Mediante Resolución 1134 de 27 de agosto de 1999, el Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá reconoció al actor, en condición de cónyuge sobreviviente y a sus dos hijos, «[…] sustitución pensional […] a partir del 7 de marzo de 1991, causada por el fallecimiento de la señora CARMEN CECILIA SALAZAR ORTIZ» (ff. 68 a 78). f) Escrito de 21 de noviembre de 2016 (f. 14), a través del cual el demandante pidió de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia de su finada esposa Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.). f) Resoluciones RDP 9934 de 13 de marzo y RDP 21552 de 24 de mayo, ambas de 2017 (ff. 4 a 12), por medio de las cuales la UGPP negó la solicitud descrita en la letra anterior, porque de «[…] los tiempos de servicio prestados en la 16 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Secretaría Distrital de Integración Socia de Bogotá, se puede concluir que la causante no contaba con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado […]» (sic).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el actor y la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.) contrajeron nupcias el 17 de mayo de 1980; la causante laboró para el departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social, desde el 4 de julio de 1978 hasta el 7 de marzo de 1991 cuando falleció, es decir, por 12 años, 8 meses y 3 días, así: Acto de vinculación Cargo Contrato de trabajo 38 de 4 de julio de 1978 Profesor II Prórroga contrato de trabajo 38 de 31 de 1979 Profesor II Contrato 24 de 1° de enero de 1980 Profesor II Ascenso 1980 (no reporta acto) Directora de jardín Decreto 13 de 14 de enero de 1981 Directora de jardín Decreto 614 de 2 de abril de 1982 Directora de jardín, grado 8 Decreto 561 de 25 de marzo de 1983 Directora de jardín, grado 13 Incorporación (no reporta acto) Directora de jardín, grado 13 Decreto 402 de 1986 Directora de jardín, grado 12 Resolución 1317 de 21 de diciembre de 1989 Profesional universitario VIII, grado 15 (directora de jardín) Decreto 658 de «7 de octubre de 1991» (sic) [a partir del 1° de enero de 1991] Jefe VIIIC09, regional 04 (directora de jardín) También se encuentra acreditado que el accionante pidió de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia de su finada esposa Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.), lo que le fue negado mediante Resoluciones RDP 9934 de 13 de marzo y RDP 21552 de 24 de mayo, ambas de 2017, porque de «[…] los tiempos de servicio prestados en la Secretaría Distrital de Integración Socia de Bogotá, se puede concluir que la causante no contaba con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado […]» (sic).
En el asunto sub examine existe controversia sobre si el tiempo que la causante laboró en el departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social, debe ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia al demandante, en condición de su cónyuge supérstite, pues, a su juicio, ella «[…] desarrolló funciones de docencia», conforme al Decreto 2277 de 1979, como lo ha aceptado esta Corporación. 17 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Sobre el particular, se observa que el Tribunal de primera instancia negó las pretensiones, con fundamento en que respecto de algunos períodos en que la esposa del actor prestó sus servicios no es dable establecer el tipo de tareas que desempeñó, y durante otros lapsos las «[…] labores descritas corresponden a funciones ejercidas en un sentido meramente colaborativo que se desprende de la propia naturaleza del Departamento Administrativo de Bienestar Social, hoy la Secretaría Distrital de Integración Social, por lo que […] no corresponden a la noción legal de docente o profesor oficial» (sic).
Para desatar el asunto litigioso, resulta oportuno anotar que el artículo 2.º del Decreto 2277 de 1979 define la profesión docente como «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo».
Con base en lo anterior, procede esta Sala a establecer si las tareas desempeñadas por la finada cónyuge del actor en el departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social10, atañen al ejercicio de la profesión docente (primaria o secundaria), o por el contrario, no revisten tal característica; no sin antes aclarar que no es del resorte de dicha dependencia desarrollar funciones educativas, sino de bienestar social, de conformidad con el artículo 211 del acuerdo 78 de 1960, expedido por el concejo de Bogotá. 10 Dependencia vinculada a la alcaldía de Bogotá, según acuerdo 78 de 10 de diciembre de 1960, es decir, de carácter territorial. 11 «El Departamento que se crea por el presente Acuerdo tendrá a su cargo todas las funciones específicas de asistencia y protección social del Distrito y en especial las siguientes: a. Organizar y dirigir todas las labores de protección de la niñez desamparada; b. Organizar y dirigir las labores de protección y rehabilitación de mujeres y de protección a la madre; c. Organizar y dirigir las labores de protección y rehabilitación de inválidos, ancianos, indigentes, mendigos y víctimas de calamidades sociales y casos de emergencia; d. Coordinar las actividades de las entidades asistenciales de carácter privado que contraten con el Distrito; e. Prestar los servicios de suplemento nutricional en las escuelas, jardines infantiles, salas cunas, gotas de leche y establecimientos carcelarios dependientes del Distrito Especial y administrar los servicios de vestuario, peluquería y otros similares de carácter gratuito que se establezcan a favor de los escolares y de las personas protegidas por la asistencia pública; e. Realizar estudios y campañas de salud mental en desarrollo de planes de protección y rehabilitación; g. Organizar o dirigir o contratar servicios asistenciales; h. Organizar o dirigir equipos de asistencia social y destinarlos bajo su directo cuidado a las dependencias que los requieran, e 18 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Se observa que del 4 de julio de 1978 al 7 de marzo de 1991 la señora Carmen Cecilia Salazar Ortiz (q. e. p. d.) se desempeñó como profesora y directora de jardín, cargos que, de algún modo, denotan relación con la educación, sin embargo, se evidencia que las funciones trascritas en el acápite de hechos probados, que cumplió aquella en ejercicio de estos empleos, no colman los presupuestos de la profesión docente, en atención a que estas concernían, entre otras tareas asignadas referentes a la parte administrativa, al mejoramiento de las condiciones y calidades de vida de los(as) niños(as) en los jardines para los que trabajada, como por ejemplo, «[p]lanear, convocar y presidir las reuniones generales de personal y los específicos del equipo Técnico», «[e]star atentos a las fallas de orden locativos y solicitar su arreglo oportuno », y «[p]lanear, dirigir y evaluar todas las acciones administrativas y operativas de la institución dirigidas a ejecutar las políticas sociales del DABS y lograr los objetivos de la institución».
Por otra parte, no se encuentra que dentro de la normativa que regula la materia de la pensión gracia estén incluidas las personas que presten sus servicios como «docentes» en los jardines infantiles, como la esposa del actor, puesto que, conforme a la finalidad de esta prerrogativa, aquella está dirigida a los maestros de primaria o secundaria que presten sus servicios en planteles educativos territoriales o nacionalizados.
Asimismo, esta Sala ha dicho que «[…] si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden12, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales13, tenían derecho a ella y que posteriormente se extendió al nivel secundario»14.
En lo atañedero a aplicar la jurisprudencia de esta sección en la que se ha avalado la inclusión de tiempos laborados en la secretaría distrital de integración social, cabe anotar que los fundamentos fácticos de las providencias citadas por i. Realizar todas las investigaciones necesarias para planear técnicamente los servicios de asistencia y protección social en el Distrito Especial de Bogotá». 12 Centralizada o descentralizada. 13 Después se hizo extensiva a los docentes de básica secundaria y de escuelas normales, inspectores y directivos docentes, pero guardando el mismo referente de vinculación y de remuneración. Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937. 14 Sentencia de 26 de abril de 2018, expediente: 05001-23-33-000-2014-00343-01 (3532-16). 19 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP el actor en su escrito de alzada son disímiles al asunto sub examine.
En relación con la sentencia de 1º de marzo de 200715, esta subsección16 sostuvo: […] en [esa] Sentencia […] el Consejo de Estado examinó una demanda de nulidad y restablecimiento, donde se buscaba la obtención de una pensión gracia, y se debatía principalmente sobre la compatibilidad del pago entre dos pensiones a saber, una del orden nacional y otra del orden municipal.
En este sentido, mal haríamos si extendemos los efectos de una sentencia insular y no relacionada con el tema que se debate, pues, si bien se abordó en la parte considerativa de la Sentencia, la temática del cómputo de algunos años laborados para el entonces Departamento Administrativo de Bienestar Social, se demuestra a través de la sentencia que la actora laboró en diferentes entidades del distrito, y que la discusión sobre procedencia de la pensión de gracia después de haber trabajado en ésa entidad no es la que marca el derrotero, como si lo es el debate por su vinculación a otras entidades de carácter municipal y distrital diferentes a tal departamento.
Ahora, en gracia de discusión, si se hace una aplicación extendida de la sentencia propuesta y se observa en concreto el análisis probatorio que llevó a esta Corporación a computar el tiempo laborado en el precitado departamento, no encontramos la similitud y aplicabilidad, pues allí se encontró como mínimo que existía una relación entre las funciones de enseñanza de la demandada y el concepto de docente, asunto que no se avizora en el caso bajo estudio, toda vez que la actora no acredita si quiera haber ejercido la labor de docencia. En consecuencia, a pesar de que hayan puntos tangencialmente asimilables, esto no es óbice para equiparar los presupuestos fácticos y obtener el derecho de manera automática, como lo pretende la demandante, toda vez que se requiere llevar a cabo un ejercicio claro de adecuación entre la jurisprudencia sugerida y la realidad puesta de presente, que logre darle al juzgador absoluta certeza y claridad sobre el tratamiento irrazonable, desigual y discriminatorio que se genera de una sentencia con respecto a un precedente.
En consecuencia, no es dable para esta Sala acoger, de manera automática, la referida providencia para decidir la controversia objeto de estudio, por cuanto a diferencia de lo ocurrido en este asunto, en dicho proceso sí se demostró que la demandante había desempeñado, por un período, funciones de docente en el departamento administrativo de bienestar social, por lo que no guarda analogía con el presente caso. 15 Expediente: 25000-23-25-000-2001-04697-01 (0863-05), actora: Cecilia Pinzón Pinzón, demandada: Caja Nacional de Previsión Social, C. P. Jaime Moreno García. 16 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 15 de septiembre de 2016, expediente: 25000-23-42-000-2013- 06310-01 (3633-14). 20 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP Por último, respecto de la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 36517 del CGP, por remisión expresa del artículo 18818 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201619, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso 17 «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». 18 «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 21 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, toda vez que la finada esposa del demandante no desempeñó funciones relacionadas con la docencia primaria o secundaria oficial; y se revocará la condena en costas impuestas a él. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Medardo Ospina Franco contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional 22 Expediente: 25000-23-42-000-2017-03755-01 (1919-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Medardo Ospina Franco contra la UGPP y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta al demandante, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS