Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05969-01 Demandante: FRANCISCO JAVIER COVALEDO VARGAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO.
Temas: Tutela contra providencia judicial – falta de relevancia constitucional frente al defecto fáctico – niega el yerro por desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 7 de diciembre de 2022 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
En esta providencia se negaron las pretensiones de la acción de tutela, por no encontrar configurados los cargos propuestos. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Francisco Javier Covaledo Vargas, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad jurídica. 2.
La transgresión de los derechos constitucionales mencionados se la adjudicó a las sentencias dictadas el 22 de junio de 2018 y el 22 de septiembre de 2022, por las autoridades judiciales accionadas dentro del medio de control de reparación directa con radicado N. ° 76001-33-33-006-2013-00358-00/11. En las decisiones reprochadas se negaron las pretensiones. 1 Presentado por el señor Covaledo Vargas y otros contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia de Salud y el Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos – INVIMA -.
Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 1. Que se PROTEJAN los derechos fundamentales incoados.
Id Documento: 11001031500020220596900005025010010 2. Que en tal virtud, se REVOQUE la Sentencia No.201, Del 22 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar, se conceda el amparo de los derechos fundamentales vulnerados. 3. Que se Dejen sin valor y efectos jurídicos la Sentencia No. 081 del 26 de junio de 2018 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali – Valle del Cauca, y en su lugar se ORDENE a esta autoridad judicial, proferir una providencia de reemplazo, en la que dé aplicación a los precedentes jurisprudenciales y se valoren las pruebas aportadas así: 1.- De la Sección Segunda – Subsección B, del 25 de noviembre de 2020, Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04444- 00(AC), del Consejo de Estado. y 2.- De la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, del 11 de febrero de 2021, Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04444-01(AC), del Consejo de Estado.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. La señora Nubia Felisa Burbano Burgos decidió someterse a una cirugía estética de implante de prótesis mamarias el 6 de junio de 2001. La intervención se realizó en la Cooperativa de Cirugía Ambulatoria Especializada LTDA. 6.
Las prótesis implantadas a la señora Burbano Burgos corresponden a las denominadas PIP (Poly Implant Prothese). Estos elementos contaban con el registro INVIMA N. ° V0038888-RI que autorizaba su importación, comercialización, distribución y uso dentro del territorio nacional. El registro sanitario fue renovado mediante la Resolución N. ° 200900212 del 5 de marzo de 2009. 7.
En 2010 se suspendió la importación de este producto luego de que la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria de Productos de la Salud emitiera una alarma sanitaria sobre los efectos adversos de este tipo de implantes en el cuerpo humano. Dentro de dicho informe, se especificó que contiene un mayor riesgo de ruptura del 12% frente al 0.5% de las otras marcas. 8.
El 18 de febrero de 2012 el INVIMA ordenó la cancelación del registro sanitario concedido a las prótesis mamarias PIP. La señora Burbano Burgos manifestó en el proceso de reparación directa cuyas providencias se Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionan, que se enteró de la mala calidad de las prótesis y de los perjuicios que generan en la humanidad por una publicación del periódico “El País”.
Aludió que desde ese momento ella y su núcleo familiar “viven a diario con zozobra”, por tener en su cuerpo los implantes PIP. 9. La señora Burbano Burgos, junto con su esposo Francisco Javier Covaledo Vargas y sus hijas e hijo María Victoria Covaledo Burbano, Ana Carolina Covaledo Burbano y Diego Francisco Covaledo Burbano presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social-, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA y la Superintendencia Nacional de Salud.
Lo anterior, por los daños morales, materiales y fisiológicos ocasionados por la falla en el servicio en que incurrió el INVIMA, por no atender su deber de vigilancia y verificación de las prótesis mamarias PIP. 10. En la demanda se adicionó un dictamen pericial que arrojó que la señora Burbano Burgos presentaba dolores fuertes en las mamas y alteración de tamaño que le generaron una afectación emocional.
Asimismo, una resonancia magnética que evidenció “formación de pliegues sin evidencia de roptura (sic)”. 11. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali profirió sentencia de primera instancia el 26 de junio de 2018. En esta, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, al considerar que no se acreditó el nexo causal, toda vez que (i) para la fecha en que se practicó el implante de la prótesis no existía duda de su calidad;
(ii) las pruebas practicadas arrojaron que el producto estaba en buen estado, sin rastros de ruptura; (iii) que las prótesis estaban implantadas más del tiempo normal de uso – 19 años -, lo cual podría explicar las afectaciones de la demandante. 12. Los accionantes apelaron la decisión del a quo. La segunda instancia fue fallada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 22 de septiembre de 2022, en el sentido de confirmar lo resuelto.
Ello, tras considerar que no hay indicio que permita inferir que el presunto perjuicio esté asociado con “una posible omisión de control y vigilancia de la entidad demandada al momento de otorgar y expedir la licencia y registro sanitario”. 1.4. Sustento de la vulneración 13. A juicio de la parte actora, las providencias enjuiciadas adolecen de defecto fáctico.
Lo anterior, con base en que considera que “las pruebas aportadas en el proceso son suficientes para demostrar el daño causado a todos los actores de la demanda ordinaria”. Adicionó que la valoración efectuada por los operadores judiciales accionados se aparta de la realidad y del precedente sobre la materia. Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Añadió que se configuró un “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente”, ya que sobre este asunto hay una postura decantada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro de la sentencia de 25 de noviembre de 20202, en la que se analizó un caso similar al suyo. Así, pese a que dentro del proceso ordinario se declaró la responsabilidad del INVIMA y la entidad pretendió revocar esa decisión en sede de tutela, el juez constitucional mantuvo incólume la decisión. 15.
Precisó que dentro de la sentencia de reparación directa expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del expediente N. ° 76001- 33-33-002-2013-00111-00, se concluyó en un proceso bajo las mismas condiciones que el suyo que se configuró la responsabilidad del INVIMA al haber incumplido sus deberes de vigilancia sobre las prótesis PIP. 1.5.
Trámite de primera instancia 16. Por auto de 15 de noviembre de 2022, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionados al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cali. 17.
Adicionalmente, vinculó en calidad de terceros con interés a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, al INVIMA y a la Superintendencia de salud. De otro lado, dispuso que se comunicara en la misma calidad a los demás integrantes del extremo accionante del proceso de reparación directa. Esto es, a las señoras María Victoria Covaledo Burbano, Ana Carolina Covaledo Burbano y Nubia Felisa Burbano Burgos, así como al señor Diego Francisco Covaledo Burbano. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Ministerio de Salud y Protección Social 18. Refirió que no es el competente para resolver si las sentencias enjuiciadas son vulneradoras de los derechos alegados por el tutelante. Precisó que los hechos relacionados en la demanda no tienen conexidad alguna con las funciones legales que ostenta. 19. Añadió que no se indica en qué forma las decisiones reprochadas adolecen de alguno de los vicios señalados por la jurisprudencia para hacer viable la tutela contra providencia judicial. 1.6.2.
Superintendencia de Salud 2 Dictada dentro del expediente 11001-03-15-000-2020-04444-00. Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
Señaló que lo manifestado por la parte actora no deviene de ninguna acción u omisión propia de sus funciones. Asimismo, que lo que se cuestiona es una actuación adelanta por los administradores de justicia. Pese a ello, aclaró que los operadores judiciales son autónomos e independientes en sus decisiones. 1.6.3. Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA 21.
Manifestó su desacuerdo con que se acceda a las pretensiones de la acción constitucional. Consideró que en lo que refiere al caso, actuó conforme a las normas aplicables y vigentes. Concluyó que, en todo caso, lo que persigue el tutelante no concuerda con las actuaciones propias de la entidad. 1.7. Sentencia de primera instancia 22.
En providencia de 7 de diciembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la protección de los derechos fundamentales invocados. 23. Sobre el defecto fáctico, explicó que el Tribunal efectuó el análisis probatorio de todos los elementos obrantes en el expediente. Pese a ello, encontró que no existía certeza de que del lote al cual pertenecían las prótesis de la señora Burbano Burgos correspondía con aquellos que estaban defectuosos.
Específicamente, porque su cirugía se llevó a cabo en 2001, mientras que las irregularidades y alarmas sobre el proyecto comenzaron en 2010. 24. Adicionó que, en todo caso, de conformidad con el artículo 64 del Decreto 4725 de 2005, la responsabilidad generada por los implantes PIP se trasladó a los titulares, fabricantes, importadores o comercializadores de los productos con efectos adversos.
Aclaró que, pese a que el riesgo de las citadas prótesis era una eventual ruptura, ello no ocurrió en el caso de la actora. Si bien su salud se pudo ver afectada, ello obedeció a los riesgos propios que asumió al decidir implantarse prótesis mamarias por fuera del periodo indicado, esto es, más de 19 años. 25. Así las cosas, a juicio del a quo no se configuró el yerro fáctico porque el estudio probatorio fue razonable, coherente y se realizó conforme a las reglas de la sana crítica.
Por último, frente a este cargo, precisó que el actor se limitó a manifestar su inconformidad con la decisión sin especificar la exposición de una presunta situación irregular. 26. Sobre el desconocimiento de la sentencia de tutela de 25 de noviembre de 2020, sostuvo que no constituía más que un criterio auxiliar por los efectos inter partes propios de este tipo de acciones judiciales.
Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación3 27. Inconforme con lo decidido por el juez constitucional de primer grado, el actor solicitó que se revoque la sentencia de 7 de diciembre de 2022.
Indicó que se desconocieron las pruebas aportadas al proceso ordinario que evidenciaban el daño causado a la señora Nubia Felisa y a su grupo familiar. 28. Reiteró que se pasó por alto que, en la sentencia de 25 de noviembre de 2020 de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se negaron las pretensiones de tutela que pretendían dejar sin efectos la sentencia del 12 de febrero de 2020, en la que se estableció en un caso similar al presente que el INVIMA omitió sus funciones de vigilancia y verificación de las prótesis PIP.
Precisó que no hay ninguna razón para desconocer dicha decisión, dado que se trata del mismo supuesto fáctico. 29. Reiteró que la sentencia del 12 de febrero de 2020 (exp. 76001-33-33- 002-2013-00111-00), dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, coincide fácticamente con su caso. Eso debió conllevar a que se resolviera su asunto en el mismo sentido. 30.
Sostuvo que el fallo objeto de impugnación parece la transcripción de la sentencia ordinaria. Tanto así, que incurrió en la misma imprecisión de confundir a la accionante con la señora Emma Osorio, pese a que la afectada de este caso es la señora Nubia Felisa Burbano Burgos. Así las cosas, a su parecer, se evidencia “una falta de cuidado”. 31.
Reprochó que el juez de tutela hubiese aclarado que el estudio probatorio que se hace en esta sede sea “extremadamente minucioso”. Ello deja entrever que no se realizó ningún examen por parte del juez constitucional. 32. Mencionó que la Corte Francesa reconoció la responsabilidad del Estado por el daño ocasionado por los implantes PIP.
Aseveró que las mujeres de ese país que resultaron afectadas fueron debidamente indemnizadas. En ese sentido, cuestionó que en Colombia “se siga desconociendo esa misma realidad”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 33. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sección 3 La sentencia de primera instancia se notificó por correo electrónico el 17 de noviembre de 2022 y la impugnación se envió por el mismo medio a la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 7 de diciembre de 2022. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 34. En este punto se aclara que el estudio se centrará en los argumentos expuestos en la impugnación. Asimismo, que no se examinará lo relativo a que “la corte francesa” reconoció la indemnización de quienes utilizaron los implantes en PIP en dicho país. Esto, por tratarse de un argumento nuevo, del cual no se corrió traslado a las partes del proceso para que ejercieran su derecho de defensa.
Y adicionalmente, porque las decisiones judiciales proferidas en otros Estados, de conformidad con su respectivo marco normativo y régimen de responsabilidad, no son vinculantes para los jueces de la república de Colombia. 35. De otro lado, tal y como lo planteó el a quo, el debate se surtirá a partir de la sentencia de segundo grado, por ser la que le puso fin al proceso ordinario. 2.3.
Legitimación en la causa 36. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 37.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 38.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 39. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Francisco Javier Covaledo Vargas hizo parte del extremo accionante del proceso de reparación directa con radicado N. ° 76001-33-33-006-2013- 00358-00/1 Por tanto, es titular de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia que reclama.
En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cali se encuentran legitimados en la causa por pasiva.
Lo anterior, por ser los operadores judiciales que dictaron las providencias objeto de reproche. 2.4. Problema jurídico 41. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente, la intervención allegada en el trámite del proceso y el escrito de impugnación, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 7 de diciembre de 2022 de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Para el efecto, se resolverán los siguientes cuestionamientos: • ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 42. De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia del señor Francisco Javier Covaledo Vargas, al proferir la sentencia de 22 de septiembre de 2022, por incurrir en los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente? 43.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto, (iii) requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela respecto a la providencia controvertida, y finalmente, (iv) el caso concreto. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 44. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147. En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 46.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 47.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 48.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 49. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio de los requisitos generales de la acción de tutela 2.6.1. Tutela contra tutela 50. La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito. En efecto, a través de la presente acción constitucional se cuestiona la providencia del 22 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de reparación directa de radicado N.º 76001-33-33-006- 2013-00358-00/1. 2.6.2.
Inmediatez 51. La tutela se ejerció en un término razonable, aun sin establecer su fecha de notificación y ejecutoria. Esto, en tanto que, la sentencia objeto de reproche data del 22 de septiembre de 2022 y la acción constitucional se radicó el 10 de noviembre siguiente. 52. Así, la Sala considera oportuno el término transcurrido entre la providencia referida y la presentación de la solicitud de amparo.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto, con el fin de determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial12. 2.6.3.
Subsidiariedad 53. Para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, no existe otro mecanismo de defensa judicial ordinario. Al respecto, la Sala precisa que la providencia del 22 de septiembre de 2022 resolvió el recurso de apelación presentado por la parte actora contra el fallo de primera instancia. De ese modo, es evidente que se agotaron los recursos ordinarios. 54.
Igualmente, frente a los argumentos del extremo accionante, se advierte que no es procedente el recurso extraordinario de revisión, pues los motivos en los que sustenta su acción de tutela no se encuadran en los requisitos y causales establecidos en la ley para que proceda este mecanismo judicial. En el mismo sentido, tampoco lo es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Esto, debido a que en la situación bajo estudio no se cumplen los presupuestos de los artículos 258 y 270 de la Ley 1437 de 201113. 2.6.4.
Relevancia constitucional 55. Al respecto, para la Sala resulta pertinente reiterar como se señaló en los antecedentes de este proveído que, al verificar la argumentación expuesta en el escrito de tutela, el debate se circunscribe a los siguientes yerros: i) defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas que componen el expediente, las cuales certifican el daño padecido por la señora Burbano Burgos y su familia, ii) desconocimiento de la sentencia de 25 de enero de 2020, dictada por la Sección Segunda, Subsección B, en la cual presuntamente se analizó un caso bajo los mismos supuestos fácticos al presente y en la que se concluyó que sí existía responsabilidad del INVIMA por los perjuicios causados ante la falta de vigilancia e inspección sobre las prótesis PIP y, iii) vulneración del derecho la igualdad respecto de la sentencia de reparación directa dictada dentro del proceso con radicado N. ° 76001333300220130011101, el cual fue resuelto de forma favorable a los intereses de los accionantes. 56.
Por esto, la Sala procederá a pronunciarse sobre el cumplimiento del presente requisito general de procedibilidad respecto de cada uno de los yerros antes mencionados. 2.6.5. Análisis del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional respecto del cargo de defecto fáctico planteado por el accionante 12 Sobre este requisito, la Sala Plena reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 13 Modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. Esta Sala de Decisión ya ha mencionado en reiteradas ocasiones que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 58.
En este punto, se recuerda que a juicio del accionante se desconoció el acervo probatorio incorporado al expediente de reparación directa. Precisó que las pruebas incorporadas acreditaban los perjuicios ocasionados por la presunta falta de vigilancia y control de las prótesis PIP por parte del INVIMA a la señora Burbano Burgos y su núcleo familiar.
A juicio de esta Sala, el argumento en el que se funda este cargo carece de relevancia constitucional por lo que pasa a explicarse. 59. En primer lugar, como lo estableció el a quo, tras el análisis de las pruebas recaudadas en el proceso, especialmente del dictamen médico, el reporte psicológico de la demandante y del grupo familiar, así como las Resoluciones No. 2009006212 del 5 de marzo de 2009 y No. 2010030236 de 21 de septiembre de 201014, el Tribunal determinó que no existía certeza de que el lote de las prótesis implantadas a la señora Burbano Burgos hiciera parte de las defectuosas.
Especialmente, si se considera que la mencionada ciudadana se sometió al procedimiento en 2001 y los estudios que demostraron anomalías en las prótesis PIP se conocieron hasta 2010. 60. En ese sentido, para la Sala, lo que persigue el actor es reabrir el debate probatorio zanjado en el proceso ordinario. Máxime, si se tiene en cuenta que no precisó cuál o cuáles fueron la(s) prueba(s) dejadas de valorar, o estudiadas de forma errónea.
Es decir, que adicional a que persigue que se estudie 14 Mediante la cual, la misma entidad, ordenó la cancelación del registro sanitario número INVIMA-V0038888-RI otorgado al mencionado producto y ordenó recoger de forma Inmediata las existencias del producto en el mercado nacional Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevamente a través de esta acción constitucional si existió, o no, responsabilidad de las entidades accionadas al interior del proceso de reparación directa por los presuntos daños ocasionados a la señora Burbano Burgos y su familia por permitir el uso de las prótesis PIP en el país, el actor no cumplió con la carga que impone el alegar la configuración de este yerro. 61.
En ese sentido, se recuerda que para la procedencia del estudio del cargo por defecto fáctico, se requiere que quien lo propone: i) precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez; ii) identifique la razón del por qué en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica; y iii) refiera la incidencia de la prueba en el fallo atacado. 62.
Así las cosas, es claro que la parte actora, aunado a que propone que el juez constitucional haga las veces de tercera instancia y reabra el debate en torno a si las accionadas dentro del proceso ordinario son, o no, responsables del daño alegado, no cumplió con la carga que impone el alegar la concreción de un defecto fáctico. Esto, dado que no identificó el elemento de prueba en que sustenta el yerro, la razón por la que para el caso el operador tutelado se alejó de las reglas de la experiencia y la sana crítica al efectuar su valoración ni la incidencia en el sentido de la decisión. 63.
Por lo anterior, se declarará improcedente el cargo por defecto fáctico por no satisfacer el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional y se proseguirá el estudio respecto del desconocimiento de las sentencias de 25 de enero de 2020, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y de 12 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.6.6.
Análisis del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional respecto del cargo de desconocimiento del precedente planteado por el accionante 64. Se advierte que el cargo de desconocimiento del precedente propuesto es relevante desde el punto de vista constitucional. Esto, en la medida en que para la parte actora las sentencias de 25 de noviembre de 2020 y de 11 de febrero de 2021, de la Sección Segunda, Subsección B y de la Sección Primera del Consejo de Estado, estudiaron un asunto bajo sus mismos supuestos fácticos y en este sí se determinó la responsabilidad de las entidades accionadas.
Así, a su juicio, le resultó transgredido su derecho fundamental a la igualdad, dado que, no se le permitió el acceso a una reparación por el presunto perjuicio ocasionado por el INVIMA, pese a que a otra persona en su misma situación se le concedió. 65. Así las cosas, para la Sala el presente caso tiene relevancia constitucional dado que la parte actora expuso con suficiencia que su proceso fue resuelto de una manera diferente a un asunto similar también tramitado por Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta corporación en sede de tutela.
Por lo tanto, eventualmente puede estar comprometido el derecho fundamental a la igualdad de una mujer y su familia que aducen ser víctimas de un implante defectuoso, que fue avalado por la respectiva autoridad de vigilancia y control. 66. Igualmente, el presente caso supera la relevancia constitucional porque está involucrado el derecho a la igualdad en un asunto de responsabilidad que ha afectado especialmente a las mujeres, principales víctimas de los problemas que se han presentado con los implantes prótesis mamarias PIP.
En este sentido, es deber de los administradores de justicia revisar cuidadosamente los procesos en los que posiblemente este involucrada la vulneración derechos fundamentales que afectan de manera especial a las mujeres15. Es decir, los hechos, pruebas y textos normativos en casos como el presente, en el que está inmiscuido el derecho fundamental a la salud física y psicológica de una mujer, hacen que el asunto adquiera una importancia que permite superar el requisito de la relevancia constitucional. 2.6.7.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados 67. Se observa que la parte actora cumplió con este requisito, en tanto que identificó los hechos y explicó detalladamente las razones por las que considera que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente. 2.6.8.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 68. Sobre este requisito, la Sala considera que no es aplicable al presente caso porque en la demanda no se le reprocha ningún error procesal a la sentencia objeto de censura. 15 Al respecto, la Corte Constitucional indicó en la sentencia T-878 del 2014, que los operadores judiciales transgreden los derechos fundamentales de las mujeres y las ponen en condiciones de desigualdad, cuando: 1.
Omisión de toda actividad investigativa y/o la realización de investigaciones aparentes. 2. Falta de exhaustividad en el análisis de la prueba recogida o revictimización en la recolección de pruebas. 3. Utilización de estereotipos de género para tomar decisiones. 4. Afectación de los derechos de las víctimas. Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.
Exposición del defecto especial de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 2.7.1. Desconocimiento del precedente 70. De acuerdo con la posición de la Sala, por regla general, se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de patrones fácticos, problemas jurídicos y ratio decidendi que fija una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el caso reciente16. 71.
Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos17 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico. Es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o sub-regla de derecho. 72.
En consecuencia, este defecto se configura cuando una autoridad se aparta del precedente establecido por los tribunales de cierre, sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué no va a aplicar aquel. 2.8. Caso concreto 73. Una de las providencias que a juicio del accionante le resultó desconocida, corresponde con la dictada dentro del proceso de tutela con radicado N.° 11001-03-15-000-2020-04444-.
En este punto, recuerda la Sala que la tesis mayoritaria de esta Sección considera que las sentencias de tutela no constituyen un precedente, sino que se enmarcan dentro de los criterios auxiliares de los cuales se pueden, o no, valer los jueces en la toma de sus decisiones18. 74. No obstante lo anterior, en esa decisión se sometió a juicio constitucional la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 12 de febrero de 2020, dentro del proceso de reparación directa con radicado N. ° 76001-33-33-002-2013-00111-00.
Se recuerda que respecto de esta última providencia el actor alegó que pese a resolver un caso similar al suyo, ese fue favorable a los intereses de los accionantes, contrario al suyo, que no lo fue. Así las cosas, la Sala procederá a analizar si se le vulneró el derecho a la igualdad al accionante en lo que atañe a la decisión acá referida. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. No. 11001-03-15-000-2021-01626-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 17 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. No. 11001-03-15-000-2021-00281-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 18 La tesis mayoritaria no es compartida por el magistrado ponente, quien ha aclarado su voto entre otros, en los expedientes con radicado N. ° 76001-23-33-000-2021-04193-00, 11001-03- 15-000-2022-00221-01, 11001-03-15-000-2022-06195-00 y 11001-03-15-000-2021-11171-01.
Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8.1. Análisis de la vulneración al derecho a la igualdad 75. En particular, la parte actora señaló que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia dictada dentro del expediente de reparación directa N. ° 76001-33-33-002-2013-00111-00 proferida por el mismo cuerpo colegiado que la sentencia objeto de reproche. 76.
Así las cosas, la Sala procede a realizar un examen estricto de igualdad, por medio del cual se verifica si la autoridad judicial, bajo idénticos supuestos fácticos y jurídicos decidió el caso de manera diferente. 77. Lo primero que debe ponerse de presente es que el proceso de reparación directa 2013-00111-00, fue promovido por la señora Rosa Elvira Salamanca Barragán y su hija.
En este asunto, se encontró probado que la citada ciudadana se sometió a un procedimiento quirúrgico de implantes mamarios. Al igual que en el sub examine, las prótesis implantadas corresponden con las de marca PIP. No obstante, los implantes de la señora Salamanca fueron retirados el 19 de junio de 2012, ya que tras distintas valoraciones médicas se encontró que presentaban ruptura. 78.
De esta manera, para la colegiatura enjuiciada se encontró probado que el daño antijurídico ocasionado a la señora Salamanca era imputable a las accionadas, especialmente al INVIMA, porque además del respaldo probatorio respecto a la condición médica en la que se encontraba la demandante, de conformidad con el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, le corresponde a esta entidad la vigilancia sanitaria y control de calidad de dichos elementos de uso médico. 79.
La situación fáctica expuesta evidencia que no se trata de casos análogos. Esto, en la medida de que las prótesis PIP de la señora Burbano Burgos no sufrieron ruptura, mientras que las de la señora Salamanca Barragán sí. Se recuerda en este punto que, según el análisis efectuado en la sentencia debatida el riesgo del uso de este tipo de implantes recaía precisamente en que eran más propensos a las rupturas en relación con otras marcas.
De otro lado, del estudio efectuado por el juez ordinario se extrae que las prótesis implantadas a la señora Nubia Felisa no se encontraban dentro del lote defectuoso. 80. Así las cosas, no se concreta la transgresión del derecho a la igualdad en la medida en que se trata de casos diferentes. Por esta razón, no se configura el desconocimiento del precedente horizontal alegado por la parte actora. 81.
En consecuencia, comoquiera que no se trata de fallos que guardan identidad fáctica, las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia para definir los procesos sometidos a su consideración, los cuales deben ser respetados por el juez constitucional. Demandante: Francisco Javier Covaledo Vargas Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05969-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9.
Conclusión 82. Se modificará el fallo de 7 de diciembre de 2022. Por ende, se declarará improcedente el cargo por defecto fáctico por no satisfacer el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional y se negará el yerro de desconocimiento de precedente, de conformidad con lo establecido en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 7 de diciembre de 2020, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela respecto del cargo por defecto fáctico y NEGAR lo demás.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”