CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: MAURICIO HERNANDO SUÁREZ GUERRA Asunto: Deniega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 11180 de 3 de junio de 2016, “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”; 04419 de 14 de marzo de 2017, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 11180 de 3 de junio de 2016” y 16366 de 17 de agosto de 2017, “Por la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional.1 I-.

ANTECEDENTES La demanda 1 En adelante, el Ministerio. 2 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El ciudadano MAURICIO HERNANDO SUÁREZ GUERRA, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las resoluciones núms. 11180 de 3 de junio de 2016 y 04419 de 14 de marzo de 2017, por medio de las cuales la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior del Ministerio denegó la solicitud de convalidación de título profesional elevada por el actor, y resolvió un recurso de reposición; y la Resolución núm. 16366 de 17 de agosto de 2017, en virtud de la cual la Directora de Calidad para la Educación Superior de esa entidad resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 11180 de 3 de junio de 2016, en el sentido de confirmarla.

II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones por medio de las cuales el Ministerio de Educación Nacional denegó la convalidación de su título de “MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA” otorgado el 22 de marzo de 2014 por el 3 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instituto de Estudios Superiores en Medicina de México, por violación de los artículos 13, 23, 29 y 84 de la Constitución Política. Como fundamento de la medida, el actor expuso, en síntesis, los siguientes cargos: - Violación del artículo 29 de la Constitución Política: adujo que los actos administrativos demandados carecen de la debida motivación, por cuanto el Ministerio realizó exigencias sorpresivas para la convalidación que no estaban previstas en la Resolución 21707 de 22 de diciembre de 2014. - Violación del artículo 13 de la Constitución Política: aseguró que las autoridades están obligadas a dar un trato igualitario a las personas, de tal forma que su garantía y realización efectiva obliga a todos los servidores públicos, en ejercicio de sus funciones administrativas o judiciales, a que reconozcan los mismos derechos a quienes se hallen en una misma situación de hecho prevista en la ley.

Sostuvo que el Ministerio le exigió requisitos adicionales a los requeridos para los demás profesionales de la salud, para lo cual aportó la Resolución núm. 3393 de 3 de abril de 2012, por medio de la cual, en un caso similar, se accedió a la convalidación del título solicitado. 4 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que el ejercicio de la profesión médica de forma independiente y especialmente de la cirugía estética depende del buen nombre y honra, lo cual se ha visto afectado con la no convalidación del título. - Violación del artículo 84 de la Constitución Política: señaló que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales para su ejercicio, por lo que la Administración no podía efectuar requerimientos ilegales que contrariaran el principio de legalidad y el debido proceso y, en consecuencia, le impiden gozar de su derecho a la libre escogencia de su profesión, sin encontrar mayores obstáculos que los que impone la ley. - Violación del artículo 23 de la Constitución Política: estimó que el Ministerio ha omitido resolver su situación, pues a pesar de que aportó los documentos solicitados, la demandada no ha dado respuesta, postergando el estado de desinformación e incertidumbre que podría ser superado con el decreto de la medida cautelar.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 5 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Durante el traslado de la solicitud de la medida, la entidad demandada guardó silencio.

IV-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA2 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, 2 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 6 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».3 Esta Corporación4 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos5: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015- 00022-00. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 7 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).6 2. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 6 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 8 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar,: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas 9 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 20207, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.

Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 7 Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez. 10 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Los actos acusados “RESOLUCIÓN NÚMERO 11180 (03 DE JUNIO DE 2016) Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación LA SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere el artículo 29 del Decreto 5012 de 2009 y la Resolución No. 5515 del 16 de mayo de 2013 CONSIDERANDO (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO – Negar la convalidación del título de MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA, otorgado el 28 de marzo de 2014, por el INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES EN MEDICINA, MÉXICO, a MAURICIO HERNANDO SUÁREZ GUERRA, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 98.378.677”. “RESOLUCIÓN NÚMERO 04419 (14 DE MARZO DE 2017) Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 11180 del 03 de junio de 2016 LA SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR en ejercicio de sus atribuciones legales y en especia las que le confiere el Decreto 5012 de 2009 y la Resolución 02422 del 22 de febrero de 2017 CONSIDERANDO 11 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR lo dispuesto en la Resolución 11180 del 03 de junio de 2016, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió “Negar la convalidación del título de MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA, otorgado el 28 de julio de 2009, por la (sic) INSTITUTO DE ESTUDIO SUPERIORES EN MEDICINA, MÉXICO, A MAURICIO HERNANDO SUÁREZ GUERRA ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 98.378.677.

ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior y remitir el expediente CNV-2016-00003621 para el efecto”. “RESOLUCIÓN NÚMERO 16366 (17 DE AGOSTO DE 2017) Por la cual se resuelve un recurso de apelación LA DIRECTORA DE CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR En uso de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas en el Decreto 5012 de 2009, y CONSIDERANDO (…)

RESUELVE

Artículo 1. Confirmar en todas sus partes las Resoluciones No. 11180 del 03 de junio de 2016, así como la Resolución No. 04419 del 14 de marzo de 2017, por medio de las cuales la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior, resolvió negar la convalidación del título de MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA, otorgado el 22 de marzo de 2014 por el INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES EN MEDICINA, MÉXICO, a MAURICIO HERNANDO SUÁREZ GUERRA, ciudadano colombiano identificado con la cédula de ciudadanía No. 98.378.677”. 12 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Normas superiores que fundamentan la solicitud Las normas superiores que el actor estima infringidas son del siguiente tenor: Constitución Política “ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.

“ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. “ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.

Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. “ARTICULO 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades 13 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala Unitaria examinar si deben suspenderse provisionalmente los efectos de las resoluciones núms. 11180 de 3 de junio de 2016, 04419 de 14 de marzo y 16366 de 17 de agosto de 2017, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, por cuanto, a juicio de la parte actora, se evidencia una clara vulneración de sus derechos constitucionales, pues para la convalidación de su título de “MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA” le exigieron requisitos que no están previstos en la Ley y que tampoco le fueron requeridos a otros profesionales en sus mismas condiciones, aunado a que allegó la documentación requerida por la entidad pero no recibió respuesta alguna.

Para resolver el problema jurídico, el Despacho examinará (i) el procedimiento para la convalidación de títulos “propios” de educación superior obtenidos en el exterior; ii) el marco normativo referente a la convalidación del título solicitado en el asunto bajo examen; y (iii) el caso concreto. (i) Del procedimiento para la convalidación de títulos “propios” de educación superior obtenidos en el exterior 14 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con los artículos 268 y 679 de la Constitución Política, el Estado tiene la responsabilidad de inspeccionar y vigilar la educación y el ejercicio de las profesiones. Con el fin de lograr dicho cometido, la Ley 30 de 28 de diciembre de 199210 definió diferentes mecanismos de evaluación de calidad de las instituciones y de los programas de educación superior y conservó la potestad de revisar la equivalencia entre los estudios cursados en instituciones extranjeras de educación superior y sus homólogos nacionales.

De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 30 de 1992, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES tiene la labor de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior, competencia que posteriormente fue trasladada al 8 ARTICULO 26. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad.

Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos.

La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles. 9 ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. 10 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. 15 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Educación Nacional, mediante los Decretos 2230 de 2003, 4675 de 2006, 1306 de 2009 y 5012 de 2009. En virtud de lo anterior, desde el año 2005 el Ministerio de Educación Nacional ha expedido una serie de resoluciones en aras de definir el trámite y requisitos exigibles para la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el extranjero. ii) Marco normativo referente a la convalidación del título solicitado en el asunto bajo examen En el presente caso, el actor solicitó la convalidación de su título en vigencia de la Resolución 21707 de 22 de diciembre de 201411, “por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior”.

Respecto al tema objeto de debate, los artículos 4º, 5º, 11 y 12 de la Resolución 21707 de 2014 establecieron el siguiente trámite y requisitos para la convalidación de títulos como el del actor: 11 Derogada posteriormente por la Resolución No. 06950 del 15 de mayo de 2015, la cual fue derogada a su vez por la Resolución 20797 del 09 de octubre de 2017 y esta finalmente derogada por la Resolución 010687 de 9 de octubre de 2019, “Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 20797 de 2017”. 16 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 4°. Convalidación de títulos no oficiales. Propios o Universitarios. Para efectos del presente artículo, entiéndase como títulos no oficiales, propios o universitarios aquellos que son expedidos por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior, que carecen de los efectos que las disposiciones legales del respectivo país otorgan a los títulos oficiales.

El Ministerio de Educación Nacional adelantará el trámite de convalidación para los títulos definidos en este artículo siempre y cuando se cumplan con alguno de los siguientes requisitos: 1. Que la institución que otorgó el título sometido a convalidación se encuentre acreditada, o cuente con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional. 2.

Que el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuente con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional. El solicitante deberá aportar a la solicitud los documentos pertinentes para verificar la acreditación del programa o de la institución que otorgó el título y el término de la misma.

Presentada la solicitud, y una vez verificado que se cumpla con alguno de los requisitos establecidos en este artículo, se procederá a surtir la evaluación académica ante la Conaces. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida”.

“Artículo 5°. Requisitos para a Convalidación de Títulos de Programas en el Área de la Salud. Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –Conaces– sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.

Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, además de los requisitos señalados en el artículo 2° de esta resolución, se deberá acreditar lo siguiente: 17 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Para títulos de pregrado: la certificación de cumplimiento del internado rotatorio, debidamente legalizado o apostillado. 2. Para títulos de posgrado. Se debe anexar lo siguiente: a) Récord quirúrgico o de consulta expedido por las entidades o instituciones facultadas para desarrollar actividades académicas o asistenciales en el área de la salud, debidamente legalizado o apostillado. b) Documentos que acrediten actividades académicas y asistenciales, debidamente legalizado o apostillado.

Los documentos señalados en los numerales 1 y 2 del presente artículo, que se encuentren escritos en idioma distinto del castellano, deberán ser traducidos por traductor o intérprete oficial, reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en los términos del artículo 260 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 251 de la Ley 1564 de 2012.

El trámite de convalidación se adelantará dentro de un término no mayor a cuatro (4) meses, contados a partir de la radicación en debida forma de la documentación”. “Artículo 11. Traslado concepto académico desfavorable. Si de conformidad con el artículo 3°, numeral 3 de la presente resolución, el título cuya convalidación se solicita requiere de evaluación académica, y con ocasión a la misma se emite concepto desfavorable para el solicitante por parte de la Conaces, el Ministerio de Educación Nacional, dentro de los diez (10) días siguientes de haberse emitido el referido concepto deberá correr traslado del mismo al interesado para que en un plazo no mayor a un (1) mes presente sus argumentos u observaciones.

El término que dure el traslado al interesado interrumpe los términos establecidos para proferir resolución por parte del Ministerio de Educación Nacional”. “Artículo 12. Decisión. Cumplidos los procesos de evaluación legal y académica, el Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución motivada decidirá de fondo la solicitud de convalidación. Contra el acto administrativo que decida el trámite de convalidación procederán los recursos de ley”. 6.

Caso concreto Descendiendo a los cargos propuestos como fundamento de la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las 18 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resoluciones núms. 11180 de 3 de junio de 2016, 04419 de 14 de marzo y 16366 de 17 de agosto de 2017, por medio de las cuales se negó la convalidación del título de “MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA” otorgado el 22 de marzo de 2014 por el Instituto de Estudios Superiores en Medicina de México al actor, el Despacho procede a realizar el análisis de la siguiente manera: - Violación de los artículos 13 y 23 de la Constitución Política: La parte actora, de un lado, alegó que los actos administrativos acusados vulneran su derecho a la igualdad frente a quienes ya convalidaron su título; y del otro, aseguró que también se le está vulnerando su derecho de petición, pues a pesar de que aportó los documentos solicitados a la fecha el Ministerio de Educación Nacional no ha dado respuesta.

En relación con el desconocimiento del derecho a la igualdad, se advierte que, con la demanda, el actor adjuntó copia de la Resolución núm. 3393 de 3 de abril de 2012, por medio de la cual la Directora de Calidad para la Educación Superior resolvió “convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA, otorgado el 22 de marzo de 2010 por el INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES EN MEDICINA, MÉXICO, a GERMÁN GUILLERMO ROJAS DUARTE (…) como equivalente al título de MAGISTER EN 19 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CIRUGÍA ESTÉTICA que otorgan las instituciones de educación superior colombianas, de acuerdo con la Ley 30 de 1992”. Al respecto se advierte que, una vez revisada la citada resolución, no hay identidad fáctica y jurídica con la convalidación del título que es objeto de estudio en este caso, pues no solo estuvo fundamentada en una regulación diferente, esto es, en la Resolución 5547 de 1o. de diciembre de 2005, sino que, además, sí contó con el concepto favorable por parte de CONACES.

En efecto, para la Sala Unitaria resultan disímiles las circunstancias de la convalidación que invoca el actor como análoga, toda vez que en esa oportunidad regía la normativa dispuesta en la Resolución 5547 de 2005, mientras que en el asunto bajo examen aplica la Resolución 21707 de 2014, de ahí que no se pueda predicar una posible vulneración del derecho a la igualdad.

En cuanto a la vulneración del derecho de petición, se debe mencionar que la oportunidad con la que contaba el peticionario para acreditar el cumplimiento de los requisitos para la convalidación del título otorgado en el exterior era dentro de la actuación administrativa. Sobre este punto, es posible leer en la resolución que desató el recurso de apelación lo siguiente: 20 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]Que el convalidante no aportó en el recurso apelación documentos adicionales para sustentar la equivalencia a lo desarrollado en los programas de especialización en cirugía plástica reconstructiva y estética que se ofrecen en Colombia para que de esta manera se subsanara y se complementara con los correspondientes soportes lo señalado en las evaluaciones académicas realizadas en el trámite de la convalidación; por lo tanto, no se amerita un concepto adicional por parte de CONACES o de otro órgano o par evaluador para realizar una nueva valoración académica […]”.

Significa lo anterior que toda petición o documentación allegada con posterioridad a la finalización del procedimiento no puede tenerse como oportuna, así como tampoco derivar de ella una presunta vulneración del derecho de petición, pues lo correspondiente es que el interesado inicie un nuevo trámite administrativo en el que acompañe la documentación requerida. - Violación de los artículos 29 y 84 de la Constitución Política: Alega la parte demandante que el Ministerio de Educación Nacional no puede hacer exigencias fuera de las previstas en la Resolución núm. 21707 de 2014, porque con ello vulnera el derecho al debido proceso, además de desconocer la limitante que tienen las autoridades públicas para exigir requisitos adicionales que no estén debidamente establecidos en el ordenamiento jurídico.

La parte actora sostuvo que el Ministerio le exigió la acreditación de un número determinado de horas de quirófano, para la convalidación del título de “MAESTRO EN CIRUGÍA ESTÉTICA” 21 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgado el 22 de marzo de 2014 por el Instituto de Estudios Superiores en Medicina de México; y que, además, basó su decisión en el concepto emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación -CONACES-, sin que los anteriores sean criterios para la aplicación de convalidación de títulos previstos en el artículo 3° de la Resolución núm. 21707 de 2014.

Para resolver, conviene transcribir el artículo 3° de la Resolución núm. 21707 de 2014, por medio del cual se establece la “Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado”: “ARTÍCULO 3°. CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS OFICIALES DE PREGRADO Y POSGRADO. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable: 1) Programa o institución acreditada, o su equivalente en el país de procedencia. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se solicita convalidar cuente con alguna de las dos siguientes condiciones: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional. 22 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la aplicación del criterio de convalidación por acreditación, la fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación del programa o de la institución que otorgó el título que se pretende convalidar.

Si la solicitud presentada por el interesado se encasilla dentro de este primer criterio, se procederá a convalidar el título. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2) Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el Icfes, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: a) Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación. b) Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. c) Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años.

En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

Una decisión de convalidación realizada por aplicación del criterio de caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. 3) Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior — CONACES—.

Este trámite se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Parágrafo. Para la convalidación de títulos provenientes de países con los cuales el Estado colombiano haya ratificado 23 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convenios de convalidación de títulos, se tendrán en cuenta los criterios definidos en este artículo”. Y en relación con los títulos que se pretende convalidar que hacen parte de un programa del área de la salud, el artículo 5° previó: “[…] Artículo 5.

Requisitos para a convalidación de títulos de programas en el área de la salud. Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la sala del área de ciencias de la salud de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —Conaces— sin perjuicio de que el ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.

Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, además de los requisitos señalados en el artículo 2º de esta resolución, se deberá acreditar lo siguiente: 1) Para títulos de pregrado: la certificación de cumplimiento del internado rotatorio, debidamente legalizado o apostillado. 2) Para títulos de posgrado. Se debe anexar lo siguiente: a) Récord quirúrgico o de consulta expedido por las entidades o instituciones facultadas para desarrollar actividades académicas o asistenciales en el área de la salud, debidamente legalizado o apostillado. b) Documentos que acrediten actividades académicas y asistenciales, debidamente legalizado o apostillado […]”.

(Destacado fuera de texto). Ahora, de la lectura de la Resolución 4419 de 2017, demandada, se extraen los siguientes fundamentos que tuvo en cuenta el Ministerio para denegar la convalidación: 24 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Así las cosas, en el asunto materia de estudio, la valoración académica surtida se hizo con observancia de la documentación efectivamente aportada por el convalidante, en la que se tuvo en cuenta los aspectos académicos y técnicos que determinaron que no había lugar a la procedencia de la convalidación del título, por cuanto no se encuentra demostrado equivalencia y correspondencia con programas académicos ofertados en el país. […] Bajo la premisa mencionada, se tiene que para surtir el análisis sobre el título de idoneidad del convalidante, el Ministerio de Educación Nacional se soportó en el criterio de expertos académicos de la CONACES, que poseen el conocimiento requerido y la amplia experiencia para determinar si el título sometido a convalidación tiene la formación que en Colombia se exige (considerando todos los aspectos como duración, formación previa cuando sea requerido, contenidos curriculares, metodología, orientación de las asignaturas, prácticas y procedimientos desarrollados, entre otros) y así poder establecer si la titulación que ostenta el convalidante es asimilable a las que se ofertan en el país, y en caso de ser así, determinar si con el programa académico cursado se desarrollaron las amplias competencias necesarias para acreditar la idoneidad del título.

En relación a la supuesta exigencia de alguna participación calificada en el record quirúrgico, y profundizando lo esbozado por la Sala de Salud de la Comisión, se aclara que la exigencia de aportar el record al inicio del trámite del procedimiento de convalidación se debe a aspectos eminentemente académicos encaminados a verificar el grado de participación quirúrgica sólo con el fin determinar la curva de aprendizaje, el recurrente no puede pasar por alto que todas las especialidades clínicas ofertadas en Colombia exigen dentro del desarrollo de los programas la efectiva implicación guiada en procedimientos afines al área del conocimiento cursada, por tanto no es ilegal bajo ninguna circunstancia que el Ministerio exija la aportación del record con el propósito de verificar la idoneidad de la formación práctica del título de Cirujano Estético en desarrollo de la evaluación académica, máxime cuando las profesiones médicas son las que representan el mayor riesgo social y ameritan mayor rigurosidad en la contestación de equivalencias. […] En consecuencia, se destaca que la decisión adoptada por este Ministerio referente a la no convalidación del título que ostenta el señor MAURICIO HERNANDO SUÁREZ GUERRA, obedece al mandato constitucional del artículo 26, en tanto que la ley puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, 25 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todo esto acompasado con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y en la Resolución 21707 del 22 de diciembre de 2015. Con el análisis técnico-académico que surtió la CONACES, esta Subdirección descartó la procedencia de la convalidación del título de Maestro en Cirugía Estética, por cuanto no se pudo establecer razonada correspondencia entre lo cursado y los programas académicos ofertados en Colombia […]”.

En ese orden de ideas, encuentra la Sala Unitaria que el Ministerio no exigió requisitos que estuvieran por fuera de los previstos en la Resolución núm. 21707 de 2014, pues, tal como se expuso en líneas anteriores, al tratarse del título de un programa del área de la salud, además de lo establecido en los artículos 2° y 3° de esa norma, debía superar el concepto de evaluación médica llevado a cabo por CONACES, el cual, para el caso del demandante no fue favorable.

Bajo la argumentación expuesta por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior del Ministerio, es posible advertir que el análisis del título de idoneidad del demandante estuvo soportado en el criterio de los expertos académicos de CONACES, quienes determinaron con fundamento en las pruebas allegadas a la actuación que el título sometido a convalidación no poseía la formación que en Colombia se exige para esa especialidad. 26 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00023 00 Actor: Mauricio Hernando Suárez Guerra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, la Sala Unitaria concluye que no se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, razón por la cual se denegará, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la demandante.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera