Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: ANDRÉS FELIPE VILLALOBOS ERAZO Demandado: PAULINO RIASCOS RIASCOS – SENADOR DE LA REPÚBLICA 2022-2026 Temas: Doble militancia en la modalidad de apoyo a candidato de partido político diferente.
Conceptos de precandidato y candidato. Apoyo a precandidato en consulta popular interpartidista. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad electoral de la referencia, promovido contra el acto que declaró la elección del senador Paulino Riascos Riascos. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El ciudadano Andrés Felipe Villalobos Erazo instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 20111, tendiente a obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Paulino Riascos Riascos como senador de la República, periodo 2022-2026, por la coalición Pacto Histórico, contenido en el formulario E-26 SEN y la Resolución E-3332 del 19 de julio de 2022 del Consejo Nacional Electoral. 1.1.
Pretensiones Fueron formuladas en los siguientes términos: 1 El demandante actuó inicialmente en nombre propio. Más adelante, mediante memorial del 22 de noviembre de 2022, otorgó poder a abogado. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “Que se declare la nulidad de la Resolución No E-3332 DE 2022 por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral se (sic) declara la elección del Senado de la Republica (sic) de fecha de julio 19 de 2022 y en consecuencia se cancele la respectiva credencial otorgada como resultado de los comicios electorales llevados a cabo el día 13 de marzo de 2022 y todos los actos que sustenten la elección de PAULINO RIASCOS RIASCOS CC: 4,700,948 quien obtuvo una curul en el SENADO DE LA REPUBLICA (sic) durante el periodo constitucional 2022-2026.
Que como consecuencia se declare la nulidad de la elección de PAULINO RISACOS RIASCOS CC: 4,700,948 quien obtuvo una curul en el SENADO DE LA REPUBLICA (sic) durante el periodo constitucional 2022-2026 por configurarse y haber incurrido en DOBLE MILITANCIA”. 1.2. Hechos El demandante relata que la coalición denominada “Pacto Histórico – Colombia Puede” fue conformada por los partidos y movimientos políticos Polo Democrático Alternativo, Alianza Democrática Amplia (ADA), Colombia Humana, Unión Patriótica, Movimiento Alternativo, Indígena y Social (MAIS) y el Partido Comunista Colombiano, con el fin de inscribir lista al Senado la República para las elecciones de 13 de marzo de 2022.
Precisa que cada partido estuvo representado en la coalición por candidatos propios y, en particular, el señor Paulino Riascos Riascos contó con el aval del Movimiento Alianza Democrática Amplia, ADA. Explica que en la misma fecha se llevaron a cabo las consultas para la Presidencia de la República y que en ellas participaron varias de las organizaciones políticas que integraron la mencionada coalición. Destaca que el señor Alfredo Saade fue inscrito por el partido ADA para este procedimiento democrático, lo que obligaba al demandado a apoyarlo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.
Asegura que el senador Riascos Riascos incumplió ese deber legal y la directriz partidista que le correspondía acatar, debido a que manifestó públicamente su respaldo al entonces precandidato presidencial del partido Colombia Humana para dicha consulta, Gustavo Petro Urrego. Como sustento de sus afirmaciones, aporta capturas de pantalla de redes sociales y un video donde el demandado aparecería invitando a votar por quien es hoy el presidente de la República. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación La parte actora invoca la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 8 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011. En tal sentido, atribuye conductas de doble militancia al senador Paulino Riascos Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Riascos, en una de las cinco modalidades identificadas por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por cuenta del apoyo que brindó a la precandidatura presidencial del señor Gustavo Petro Urrego, durante la campaña para las consultas populares realizadas el 13 de marzo de 2022.
Por lo tanto, subraya que el demandado, mientras fue candidato al Senado por Alianza Democrática Amplia (ADA), dentro de la coalición Pacto Histórico, tenía un “deber de fidelidad” respecto del señor Alfredo Saade, con quien participó su partido para la consulta presidencial. Así las cosas, considera que el respaldo proselitista que brindó al precandidato de Colombia Humana, Gustavo Petro, indujo a los electores a votar por una persona ajena a su propia colectividad.
Añade que los candidatos inscritos en coalición no están exentos de incurrir en doble militancia, de acuerdo con los precedentes de la Sala Electoral del Consejo de Estado2. Además, aduce que dicha prohibición busca proteger al elector, asegurar la disciplina partidista y garantizar la vigencia del sistema democrático. 2. Admisión de la demanda Esta actuación fue dispuesta por el magistrado ponente, mediante auto de 20 de septiembre de 2022.
Allí se verificó el ejercicio oportuno del medio de control, el cumplimiento de los requisitos formales de la demanda y se ordenaron las notificaciones y traslados de rigor. 3. Contestaciones de la demanda Dentro del término concedido, fueron recibidos los memoriales de intervención que se reseñan a continuación: 3.1. La apoderada del senador Paulino Riascos Riascos estructuró la defensa del acto de elección en que la prohibición de doble militancia no contempla el apoyo a precandidatos de consultas interpartidistas.
En tal sentido, destacó que el señor Alfredo Saade, inscrito por el partido ADA para las consultas presidenciales del 13 de marzo de 2022, y quien es identificado en la demanda como quien debió ser el destinatario del apoyo del senador Riascos en época de campaña, no tuvo la calidad de candidato, sino de precandidato, pues justamente sometió su nombre a consideración del electorado para llegar a serlo y en tal condición fue inscrito en el formulario E-6 CPI, que anexa con su memorial. 2 Sobre el punto, hizo referencia a la sentencia de 28 de enero de 2021, Rad. 68001-23-33-000- 2020-00015-01 (Acum. 2019-00920), MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia de 24 de septiembre de 2020, Rad. 11001-03-28-000-2019-00074-00 (Acum. 2019-00075), MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 68001-23-33-000-2019- 000867-02, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De ahí interpreta que la causal de nulidad electoral invocada no es aplicable al caso concreto, atendiendo a su carácter taxativo e interpretación restrictiva, que no admite analogías, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado3 y de la Corte Constitucional4.
A partir de lo discurrido, propuso la excepción de mérito denominada “No se configura la doble militancia en tratándose de apoyo a precandidatos”. Por otra parte, explicó que el acuerdo de coalición suscrito para inscribir lista al Senado por los partidos Polo Democrático Alternativo, Alianza Democrática Amplia, Colombia Humana, Unión Patriótica, Movimiento Alternativo, Indígena y Social y Comunista Colombiano no hizo referencia entre sus fundamentos jurídicos al artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, que desarrolla las modalidades de doble militancia. Informa que la finalidad de esta omisión deliberada fue dejar en libertad a los afiliados de las diferentes organizaciones políticas que participaron en la consulta de apoyar al candidato de su preferencia, con el único compromiso de respaldar a quien resultara seleccionado en ese mecanismo democrático, de conformidad con el artículo 7º de la citada ley.
También formuló la excepción de mérito rotulada “Doble militancia no supera el control de convencionalidad”, porque la norma que la consagra describe una hipótesis que no responde a ninguno de los criterios que pueden limitar el ejercicio de los derechos políticos, según el numeral 2 del artículo 23 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, a saber, edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, condena penal por juez competente.
En refuerzo de este argumento, remitió al caso Petro Urrego contra Colombia, conocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, relacionado con la posibilidad de restringir los derechos políticos de los servidores públicos elegidos popularmente. Sumado a lo anterior, también por vía de excepción de mérito alegó una “Posible vulneración al principio de confianza legítima”, en el evento de proferirse un fallo estimatorio de las pretensiones.
Sobre este punto, adujo que el senador actuó de buena fe al apoyar al entonces precandidato a la Presidencia de la República, Gustavo Petro Urrego, con la convicción de que no existía precedente judicial que admitiera la doble militancia frente a quienes participen en una consulta interpartidista. En esa medida, advirtió que una nueva postura tendría que plantearse a manera de jurisprudencia anunciada, como lo ha hecho esta Sección en otros casos, porque concedería a la norma unos efectos no previstos por esta. 3 Al respecto, cita la providencia de la Sala Plena, proferida el 8 de febrero de 2011, Rad. 11001- 03-15-000-2010-00990-00 (PI). 4 Remite a la Sentencia C-121 de 2012 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3.2. La apoderada del CNE contestó la demanda. Frente a los hechos, manifestó que la imagen aportada por la parte actora como prueba del apoyo político que se atribuye al demandado no da cuenta del autor ni del lugar donde fue publicada, como tampoco es conclusiva para establecerlo.
Luego expuso los presupuestos que configuran la doble militancia, con énfasis en las reglas sustantivas y de carácter probatorio para la modalidad de apoyo, a partir de los artículos 107 de la Constitución Política, 2º de la Ley 1475 de 2011 y 275, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, junto con los parámetros identificados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6.
De esta forma, identificó 6 tipos de casos entre los precedentes de esta Sección, referidos a la doble militancia cuando han estado involucrados candidatos de coalición7, para concluir que estos acuerdos políticos “no pueden desconocer el mandato superior de protección de los derechos constitucionales del elector”, razón por la cual se atenía a lo probado en el proceso. 4.
Trámite de sentencia anticipada En proveído del 18 de noviembre de 2022, el magistrado ponente de este asunto resolvió dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, conforme a las causales previstas en los literales b) y d) del numeral 1 del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
Igualmente, conforme a la citada disposición, en el auto en referencia se fijó el litigio. También se dispuso tener como pruebas los documentos allegados por las partes y negar las solicitadas por la parte actora. Así mismo, se ordenó correr traslado para alegar y con el fin de recibir el concepto del Ministerio Público. 5. Alegatos de conclusión 3.1.
El demandante, a través de apoderado judicial, refuta el argumento de la defensa del senador Riascos, relacionado con la inexistencia de precedente 5 Citó la Sentencia C-342 de 2006 de esa corporación. 6 Invocó las sentencias de 28 de septiembre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00057-00 (Acum. 2014-00083), 6 de octubre de 2016, Rad. 50001-23-33-000-2016-00077-01 y 29 de septiembre de 2016, Rad. 63001-23-33-000-2015-00375-01. 7 Hizo referencia, entre otras, a las siguientes providencias: Sentencia de 12 de septiembre de 2013, Rad. 25000-23-31-000-2011-00775-02, MP.
Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 28 de marzo de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00077-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 25 de abril de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00074-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 10 de diciembre de 2020, Rad. 52001-23-33-000-2020-00015-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 10 de diciembre de 2020, Rad. 19001-23-33-000- 2019-00368-01, MP.
Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 11001-03- 28-000-2020-00018-00, MP. Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 judicial respecto de la doble militancia por apoyo a precandidatos que participen en una consulta interpartidista, en la que sustenta, a su vez, su actuación de buena fe.
Al respecto, repara en que dicha prohibición se aplica a todos los candidatos a cargos de elección popular, incluidos aquellos inscritos en coalición, según la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Por lo tanto, subraya que los candidatos al Senado por la coalición Pacto Histórico tenían la obligación de apoyar al candidato de su respectivo partido en la consulta realizada el 13 de marzo de 2022 –para el caso, el partido ADA–, pues lo contrario introduce una excepción que no contemplan los artículos 107 de la Constitución y 2º de la Ley 1475 de 2011. 3.2.
La apoderada del senador Paulino Riascos Riascos destaca que uno de los elementos para que se configure la prohibición de doble militancia, en la modalidad invocada en este caso, es un sujeto pasivo calificado, representado en el candidato que recibe el apoyo por parte de otro inscrito por un partido distinto. Con tal precisión, señala que los señores Alfredo Saade y Gustavo Petro eran precandidatos para el momento de la consulta popular interpartidista celebrada el 13 de marzo de 2022, según el formulario de inscripción E-6 CPI.
Sobre el punto, hace referencia a los artículos 6º y 7º de la Ley 1475 de 2011, que acude al concepto de precandidato al regular las consultas para seleccionar candidatos. Por lo tanto, interpreta que “la distinción entre candidato y precandidato no tiene una connotación únicamente gramatical, sino que además fue desarrollada por el legislador”.
Siguiendo esta línea argumentativa, concluye que el legislador dispuso que la doble militancia se predicara de candidatos y no así frente a precandidatos, lo cual debe respetarse, sobre todo tratándose de conductas que pueden afectar el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. Finalmente, reitera lo dicho en la contestación de la demanda en cuanto a la necesidad de aplicar la figura de jurisprudencia anunciada, en el evento en que la Sala resuelva hacer una interpretación extensiva de las normas que regulan la doble militancia. 3.3.
El Consejo Nacional Electoral intervino a través de su apoderada, quien replicó las razones suministradas al momento de contestar la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones. 6. Concepto del Ministerio Público La señora procuradora séptima delegada ante esta Corporación solicitó en su concepto negar la nulidad del acto acusado, postura que respalda en que el apoyo Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 brindado por el senador demandado recayó sobre un precandidato en una consulta interpartidista, en el escenario descrito en el artículo 7 de la Ley 1475 de 2011, mas no a favor de un candidato como tal, que corresponde al concepto referido en el artículo 2º ibidem y que debe interpretarse de forma restrictiva.
Congruente con lo anterior, destacó que el respaldo proselitista censurado por el demandante no está prohibido por ninguna norma y que no existe jurisprudencia que establezca una regla frente a la actuación de candidatos en coalición y precandidatos, que considere que “los procesos de coalición relativizan ese carácter impositivo de apoyo colectivo a una determinada agrupación política”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la demanda del caso concreto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el reglamento interno de la corporación. 2.
Problema jurídico De acuerdo con la fijación del litigio, el debate en este asunto consiste en determinar si debe anularse el acto que declaró la elección del senador Paulino Riascos Riascos, para el periodo 2022-2026, por cuenta de la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 8 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, es decir, la doble militancia política.
Para el efecto, deberá establecerse (i) si se encuentra probado que el senador Riascos Riascos, inscrito al Senado por el partido Alianza Democrática Amplia, ADA, dentro de la coalición Pacto Histórico, apoyó la aspiración del entonces precandidato del movimiento Político Colombia Humana, Gustavo Petro Urrego, en las consultas interpartidistas para la Presidencia de la República, realizadas el 13 de marzo de 2022 y (ii) si se configura la doble militancia política en la modalidad de apoyo cuando el aspirante a un cargo o una curul de elección popular respalda a un precandidato inscrito para las consultas populares, internas o interpartidistas que se realizan para seleccionar candidatos.
Resolver el problema jurídico planteado supone recordar las reglas previstas en la Constitución y la ley en torno a la doble militancia política y los elementos que ha decantado la jurisprudencia para su configuración en la modalidad de apoyo. A partir de estos conceptos, se decidirá el caso concreto. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.
Doble militancia por apoyo a candidato de un partido distinto Una de las preocupaciones que ha motivado las reformas políticas adoptadas en las últimas dos décadas tiene que ver con el fortalecimiento de la disciplina partidista, que persigue, a su vez, contribuir al funcionamiento de colectividades y bancadas sólidas, consistentes y con vocación de permanencia. Así lo demuestran los actos legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, por medio de los cuales se introdujo y reguló, entre otros asuntos, la prohibición de doble militancia. En tal sentido, de conformidad con el artículo 107 de la Constitución Política, ningún ciudadano podrá pertenecer simultáneamente a más de un partido político con personería jurídica.
En consonancia, la misma norma dispone que los miembros de corporaciones públicas que decidan cambiar de partido para aspirar a una próxima elección están compelidos a renunciar a la curul por lo menos 12 meses antes de la fecha en que inician las inscripciones de candidatos de los comicios respectivos. Estas dos hipótesis constituyen la antesala de la restricción en comento, desarrollada por la Ley 1475 de 2011 (artículo 2º) e instituida como causal de nulidad electoral por la Ley 1437 del mismo año (artículo 275, numeral 8).
A partir del marco normativo que la regula, la jurisprudencia de esta Sección ha esquematizado de forma reiterada y pacífica las modalidades en las que se manifiesta la doble militancia política, entre las que se encuentra el apoyo que se brinda a un candidato inscrito por un partido distinto al de la propia afiliación8. En este contexto, se han identificado los siguientes elementos para su configuración9: a) Un sujeto activo: los directivos de los partidos y los candidatos a cargos o curules en corporaciones de elección popular. b) Una conducta prohibida: la ayuda, asistencia, respaldo o acompañamiento, a través de uno o varios actos positivos y concretos, a favor de un candidato inscrito por una colectividad distinta a aquel al que se pertenece, salvo los 8 Sobre las modalidades de doble militancia, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00075-01, MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2019-00807-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019- 02946-01(Acum), MP. Rocío Araújo. Oñate. Sentencia de 19 de agosto de 2021, Rad. 47001-23- 33-000-2019-00808-02. 9 Con relación a los presupuestos de la doble militancia por apoyo a candidato inscrito por un partido distinto, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-02946-01(Acum.), MP.
Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00075-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 6 de octubre de 2016, Rad. 50001-23-33-000-2016-00077-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 casos en que el partido no tenga aspirante para el mismo cargo o curul o cuando el apoyo al candidato de otra organización política obedezca a una instrucción del propio partido.
Así mismo, se ha precisado que la conducta prohibida se estructura sobre el apoyo ofrecido, pero no se extiende al que recibe el candidato cuestionado. c) Un elemento temporal: durante la campaña política, que parte del momento de la inscripción hasta el día de la elección. Así mismo, tanto la Corte Constitucional10 como esta Sala11 han perfilado la doble militancia, tratándose de candidatos inscritos en coalición. En este ámbito, teniendo en cuenta que cada partido coaligado otorga avales individuales a sus candidatos, se ha considerado, de acuerdo con la finalidad de la prohibición, que deben favorecer, en primer término, a los que pertenecen a su misma colectividad y solo a falta de estos, es posible respaldar a alguno de los inscritos por las demás organizaciones que suscriben el acuerdo, siempre que se les haya dejado en libertad para hacerlo.
En suma, la nulidad de una elección por cuenta de la causal de doble militancia por apoyo a un candidato está condicionada a los presupuestos consagrados en la norma e interpretados en sede judicial, atendiendo al propósito del legislador, al efecto útil de la disposición que consagra la prohibición e integrando el principio de capacidad electoral, que debe orientar al operador jurídico al resolver las controversias de esta naturaleza. 4.
Caso concreto La parte actora sustenta la pretensión de nulidad del acto de elección del senador Paulino Riascos Riascos en la causal de doble militancia, prevista en el numeral 8 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. Específicamente, invoca la modalidad de apoyo, conforme a la hipótesis regulada en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.
En tal sentido, aduce que el demandado fue inscrito como candidato a la curul que actualmente ocupa por la coalición Pacto Histórico, dentro de la cual recibió aval del partido Alianza Democrática Amplia, ADA. Así mismo, se informa que en la consulta popular interpartidista para escoger candidatos a la Presidencia de la República, celebrada el 13 de marzo de 2022, 10 Corte Constitucional, sentencias SU-213 de 2022 y T-263 de 2022. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1º de julio de 2021, Rad. 11001-03-28-000- 2020-00018-00, MP.
Rocío Araújo Oñate. Auto de 27 de octubre de 2022, Rad. 11001-03-28-000- 2022-00271-00, MP. Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el partido ADA inscribió al señor Alfredo Saade.
Con tal precisión, reprochan que, pese a que su colectividad contaba con candidato propio para este mecanismo de selección, el senador Riascos respaldó al señor Gustavo Petro Urrego, del partido Colombia Humana. Frente a estas afirmaciones, al proceso fueron allegados los siguientes medios de prueba: a) Capturas de pantalla del perfil de la red social Facebook del senador Paulino Riascos Riascos, con el siguiente contenido: b) Video de duración de 2 minutos con 12 segundos, en el cual el senador invita a los ciudadanos a votar por su candidatura al Senado de la Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 República y además, en tarima con el señor Gustavo Petro, manifiesta “y no olviden, Petro presidente;
Senado, Pacto; Cámara, Pacto, porque solo así logramos el Cambio”. c) Formulario E-6 CPI, titulado “Solicitud para la inscripción de precandidatos y constancia de aceptación para la escogencia de candidato(a) único(a) a la Presidencia de la República”, correspondiente a la “consulta popular interpartidista” de Pacto Histórico, a celebrarse el 13 de marzo de 2022, donde consta la inscripción del señor Gustavo Francisco Petro Urrego como “precandidato” del Movimiento Político Colombia Humana. d) Formulario E-6 CPI, titulado “Solicitud para la inscripción de precandidatos y constancia de aceptación para la escogencia de candidato(a) único(a) a la Presidencia de la República”, correspondiente a la “consulta popular interpartidista” de Pacto Histórico, a celebrarse el 13 de marzo de 2022, donde consta la inscripción del señor Alfredo Rafael Saade Vergel como “precandidato” del Movimiento Alianza Democrática Amplia, ADA. e) Acuerdo de coalición programática y política denominado Pacto Histórico para inscribir lista de candidatos al Senado de la República a las elecciones de 13 de marzo de 2022, dentro del cual se relaciona al señor Paulino Riascos Riascos con aval del Movimiento Alianza Democrática Amplia, ADA.
Conforme a lo expuesto, en primer término es importante recordar que esta Sección ha admitido las capturas de pantalla de contenidos originados en redes sociales como pruebas documentales válidas para acreditar, entre otros, hechos relacionados con actividades acontecidas en el contexto de campañas electorales12. Precisado aquello, considera la Sala que le asiste razón al demandante en cuanto a que (i) el senador Riascos fue avalado como candidato al Senado de la República por el partido ADA, dentro de la coalición Pacto Histórico, (ii) el partido ADA participó en la consulta popular interpartidista del 13 de marzo de 2022, convocada por la referida coalición, con el precandidato Alfredo Saade, (iii) dentro de esta misma consulta, el partido Colombia Humana inscribió al actual presidente de la República, señor Gustavo Petro Urrego y (iv) durante su campaña al Senado, el demandado manifestó públicamente su apoyo al entonces precandidato Petro Urrego e invitó a votar por él en la referida consulta, hecho este último que el propio senador reconoció en sus intervenciones en el proceso. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33- 000-2019-02946-01(Acum.), MP.
Rocío Araújo Oñate y de 1º de julio de 2021, Rad. 05001-23-33- 000-2020-00006-01, MP. Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Establecido dicho apoyo, es necesario dilucidar, como se anunció en la fijación del litigio, si la doble militancia en esta modalidad se configura cuando el destinatario del respaldo proselitista es un ciudadano que tiene la condición de precandidato.
Con tal propósito, debe acudirse, en primer lugar, a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, que proscribe la siguiente conducta: “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados” (negrillas adicionales).
En segundo lugar, en el contexto de las consultas, como mecanismo de democracia interna de las organizaciones políticas para seleccionar candidatos, los artículos 6º y 7º de la ley en cita disponen lo siguiente: “ARTÍCULO 6o. NORMAS APLICABLES A LAS CONSULTAS. En las consultas populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen.
La organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización del escrutinio. En el caso de las consultas populares interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre sus precandidatos.
La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ellas”. “ARTÍCULO 7o. OBLIGATORIEDAD DE LOS RESULTADOS. El resultado de las consultas será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que hubieren participado en ellas.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos que las convocan.
Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado.
La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción. En caso de incumplimiento de los resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Estas sumas podrán ser descontadas de la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos” (se destaca). En tercer lugar, la ley en referencia regula lo siguiente en los artículos 28 y 30: “ARTÍCULO
28. INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad.
Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta -exceptuando su resultado- deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros. (…)”. “ARTÍCULO
30. PERIODOS DE INSCRIPCIÓN. El periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los candidatos a la Presidencia de la República sean seleccionados mediante consulta que coincida con las elecciones de Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la declaratoria de resultados de la consulta” (negrillas adicionales).
Se observa del tenor literal de los preceptos transcritos que el legislador se vale de dos conceptos diferentes para referirse, de una parte, a los ciudadanos que someten a consideración su nombre para ser escogidos en consulta y de otra, a aquellos que son seleccionados mediante este u otro mecanismo de democracia Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 interna y obtienen el respectivo aval de una organización política para ser oficialmente inscritos para una elección popular.
En el primer caso, se les denomina precandidatos, lo cual es consecuente con el escenario en el que participan, pues para el momento de la consulta justamente se trata de definir en un certamen democrático quiénes serán avalados e inscritos para determinados comicios. En el segundo caso, se les llama propiamente candidatos, condición con la que ingresan a la contienda en busca del favorecimiento ciudadano para conquistar el cargo o curul de su interés, patrocinados por el partido o grupo significativo que los inscribe ante la autoridad electoral competente.
Trasladadas estas nociones al caso concreto, se tiene que el senador Paulino Riascos Riascos, inscrito por el partido ADA, durante su campaña invitó a votar por el entonces precandidato Gustavo Petro Urrego, en el marco de la consulta del 13 de marzo de 2022, realizada para definir el candidato de la coalición Pacto Histórico a la Presidencia de la República, a pesar de que la colectividad que lo avaló contaba con otro precandidato en el mismo certamen.
Sin embargo, el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, según el texto antes transcrito, estructura la doble militancia, en la categoría que interesa a este asunto, cuando el apoyo proselitista se brinda a un candidato que fue inscrito por una colectividad diferente a la propia. Más allá de esto, la norma no contempla el respaldo a precandidatos ni hace referencia a las campañas que se adelantan en las consultas internas o populares.
Adicionalmente, el artículo 7º ibídem establece una modalidad de doble militancia, cuando consagra el carácter vinculante de los resultados de dichas consultas, en virtud del cual queda prohibido al interior de los partidos “apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo”. Por lo tanto, este deber legal se dirige a asegurar el apoyo al ciudadano ganador en la consulta y que adquiere formalmente la condición de candidato, sin que pueda ser sustituido por otro.
Ante la clara distinción de una y otra calidad –es decir, de candidato y precandidato–, sumada a los parámetros que expresamente establece la Ley 1475 de 2011 en materia de apoyo político, no es posible extender el alcance del artículo 2º de ese mismo cuerpo normativo a una situación ajena a la que allí se regula. Interpretar lo contrario desconocería el principio de capacidad electoral, consagrado en el numeral 4 del artículo 1º del Decreto 2241 de 1986, que constituye la máxima orientadora del juez electoral, tratándose de restricciones al ejercicio del derecho a ser elegido.
En tal sentido, la norma establece que “Todo Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ciudadano puede elegir y ser elegido mientras no exista norma expresa que le limite su derecho.
En consecuencia, las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida”. Acerca de este criterio de interpretación en el ámbito electoral, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance de las restricciones al derecho a ser elegido, en el siguiente sentido: “[E]s claro que en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones posibles de una norma que regula una prohibición, se debe preferir aquella que limita en menor grado el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos. 43.
Esta Corte ha fijado que el intérprete debe acudir primero a la disposición que establece la prohibición. Solo en la medida en que esta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso, puede acudir a su concretización. Para ello, en la solución del problema, el operador jurídico se encuentra obligado a incluir tanto los elementos que le proporciona la disposición normativa restrictiva como las directrices que la Constitución contiene.
Por tales razones, la aplicación de las prohibiciones y, en general, de cualquier limitación al ejercicio de un derecho fundamental no admite analogías ni aplicaciones extensivas. Por el contrario, se deben aplicar de manera taxativa y restringida”13 (subrayado adicional – negrillas del original). En línea con lo anterior, la Sala ha reiterado que “la interpretación restringida de estas causales de inhabilidad impide al operador jurídico ir más allá de los presupuestos que contiene la norma que prevé la causal”14.
Aunado a lo anterior, visto el asunto con un enfoque de finalidad, considera esta Sección que el objetivo constitucional de la prohibición de doble militancia, que apunta a auspiciar una disciplina partidista, se puede asegurar en los términos en que han sido previstas en la ley las diferentes modalidades de la conducta que se estudia, sobre todo en el contexto de las consultas.
Ciertamente, en el escenario indicado, la participación de los precandidatos que allí se inscriben ocurre en un momento anterior a las campañas políticas propiamente dichas, con el propósito de facilitar una selección democrática y legitimada por el respaldo popular, para avanzar hacia las demás fases del procedimiento electoral. Ahora bien, las hipótesis descritas por el legislador podrían coexistir válidamente con pautas adicionales de conducta establecidas a través de cláusulas estatutarias o decisiones internas mediante las cuales los partidos resuelvan, en ejercicio de su autonomía, exigir a sus militantes y candidatos apoyar a sus 13 Corte Constitucional, sentencia SU-207 de 2022. 14 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 11 de marzo de 2021, Rad. 05001- 23-33-000-2019-03154-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 propios precandidatos en consultas u otros mecanismos de selección de aspirantes a cargos de elección popular.
Finalmente, el hecho de que la doble militancia tenga la posibilidad de afectar la elección de candidatos inscritos en coalición, como lo ha dicho la jurisprudencia, no impacta la conclusión por la que se define el asunto bajo análisis, toda vez que existe en esta oportunidad un ingrediente diferenciador frente a los casos estudiados, marcado por la condición de precandidato del ciudadano que recibió el apoyo.
Con base en lo discurrido, llega la Sala a la convicción de que no se configura en el caso concreto la causal de nulidad alegada, lo que conduce a negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la nulidad del acto que declaró la elección del senador Paulino Riascos Riascos, para el periodo 2022-2026, contenido en el formulario E-26 SEN y la Resolución E-3332 de 19 de julio de 2022 del Consejo Nacional Electoral.
SEGUNDO: Reconocer personería como apoderado del demandante al abogado José Manuel Abuchaibe Escolar, identificado con la cédula de ciudadanía No. 8.667.142 y tarjeta profesional No. 23.429, para los efectos del poder que le fue conferido.
TERCERO: En firme este proveído, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Radicado: 11001-03-28-000-2022-00196-00 Demandante: Andrés Felipe Villalobos Erazo Demandado: Paulino Riascos Riascos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”