Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06003-01 Demandante: WILFER MORENO DUARTE Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN N.º 5 Y JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Wilfer Moreno Duarte contra de la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida en primera instancia por la Sección Cuarta de esta Corporación. En esta providencia se negó la solicitud de amparo solicitada por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Wilfer Moreno Duarte, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sala de Decisión N.º 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena1. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y al derecho de defensa. 2.
La anterior trasgresión constitucional se la adjudicó a las sentencias dictadas el 26 de junio de 2015 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena y el 11 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en primera y segunda instancia, respectivamente, y dentro del medio de control de controversias contractuales con radicado N.° 13001-33-31-004-2013-00187-002.
En esta última providencia se confirmó la decisión de primer grado que negó las pretensiones de la demanda. 1 El escrito se envió el 11 de noviembre de 2022 al correo electrónico de Secretaría General del Consejo de Estado. 2 Interpuesto por el accionante contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER). Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensión constitucional 3. La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales referidos y, en consecuencia, que se ordene lo siguiente: Teniendo en cuenta que con su actuar arbitrario del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No.5, quien vulnero mis derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO, DEFENSA, y el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, del suscrito, solicito con todo respeto al Honorable Magistrado ordenar a los citados Despachos, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas proceda, a dejar sin efecto Sentencia del 26 de junio de 2015 y la Sentencia No.009/2022, y las providencias consecuencia del mismo, y se tomen las medidas que correspondan para corregir la irregularidad aludida.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos de la tutela de la siguiente manera: 5. El señor Wilfer Moreno Duarte suscribió contrato de prestación de servicios con la directora territorial Bolívar del INCODER el 10 de septiembre de 2012, con el objeto de realizar levantamientos topográficos planimétricos y materialización de los puntos de apoyo cercanos a los predios asignados en desarrollo de la Convocatoria Pública INCODER SIT-01-2011. 6.
El término ejecución del referido contrato era de 2 meses contados a partir de la fecha del acta de inicio, previa aprobación de la garantía única o hasta agotar el presupuesto, según lo que ocurriera primero. 7. Indicó que las obras contratadas según programación fueron en total 323.68 hectáreas, equivalentes a la suma de $32.886.244 así: a) 13,20h predio “La Sonrisa” (…); b) 275.00h predio “La Tina – Majayura” (…) y; c) 35,48h predio “Santa Marta” (…). 8.
Señaló que el 17 de septiembre de 2012 se suscribió el acta de inicio del contrato, por lo que el acuerdo de voluntandes terminó el 17 de noviembre de 2012. 9. Refirió que el 19 de noviembre de 2012 solicitó el primer pago por concepto de la ejecución del contrato, equivalente al 40%, tras haber entregado al supervisor del contrato, los productos del primer levantamiento. 10.
Indicó que el 28 de diciembre de 2012, una vez concluido el objeto contractual, presentó ante el INCODER las respectivas cuentas de cobro, que correspondían a la labor adelantada respecto al predio “La Tina - Majayura”. No obstante, refirió que mediante oficio del 28 de diciembre de 2012 la entidad negó el pago con el argumento de que el contratista no había sido autorizado para llevar a cabo el levantamiento topográfico del referido predio.
Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Ante la negativa del INCODER de cancelar los presuntos valores adeudados, el accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, solicitando la anulación de la comunicación 31122105819 de fecha 28 de diciembre de 2012 mediante la cual la directora territorial Bolívar del INCODER indicó que el predio “Majayura”, no se le podía liquidar dentro de sus honorarios contractuales.
Como consecuencia de ello, pidió el pago de las sumas adeudas por las actividades desarrolladas en dicho inmueble y la declaratoria de incumplimiento contractual de la entidad demandada. 12. En sentencia del 26 de junio de 2015, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, el demandante no probó el cumplimiento de sus obligaciones contractuales respecto al predio Majayura, ni la mora del INCODER en el pago de la ejecución del referido contrato. 13.
Aunado a ello, consideró que las fotos y copias de los correos electrónicos aportados por el demandante no daban cuenta del producto que debía entregar como consecuencia del levantamiento topográfico que alega haber efectuado. 14. Dicha decisión fue recurrida por el accionante y mediante sentencia del 11 de marzo de 2022 la Sala de Decisión N.º 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la sentencia de primera instancia. Para arribar a tal conclusión, señaló que, aunque el actor había probado la entrega del estudio topográfico realizado en el predio Majayura, el mismo fue entregado por fuera del término de ejecución del contrato y en todo caso, no había prueba que demostrara que el supervisor del contrato le entregó el bien inmueble Majayura para que se procediera con el estudio respectivo -de conformidad con el numeral 11 de la cláusula quinta del contrato-. 1.4.
Sustento de la vulneración 15. A juicio del accionante, las decisiones reprochadas adolecen del defecto fáctico violación, directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial. Esto, por las siguientes razones. 16. En lo que respecta al Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, consideró que se desconocieron las pruebas aportadas al proceso en las que se demostraba que efectivamente había elaborado y aportado copia del levantamiento topográfico que realizó en el predio La Majayura. 17.
Por otro lado, en lo que concierne al Tribunal Administrativo de Bolívar, sostuvo que se desconoció el cronograma denominado “inicio levantamientos topográficos Bolívar” del 12 de septiembre de 2012. Este fue remitido por el supervisor Luis Fernando Cárdenas Santos vía correo electrónico, esto es, 2 días después de haberse firmado el contrato, y en el cual se describían tres predios Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incluyendo el denominado “La Tina- Majayura”.
Por ende, consideró que no podía hablarse de la inviabilidad de llevar a cabo el trabajo en ese predio, pues de lo contrario se lo hubieran notificado. 18. De igual manera, señaló que se desconocieron las siguientes pruebas: - Concepto de viabilidad del contrato de prestación de servicios N.°171300133012: mediante el cual se definió la necesidad del servicio, confirme los estudios previos realizados. - La omisión de comunicación del INCODER de la declaratoria de inviabilidad del predio para los trabajos a realizar. - Correo electrónico de fecha 12 de septiembre de 2012, enviado por el Supervisor Luis Fernando Cárdenas Santos, por medio del cual se remitió el CRONOGRAMA INICIO LEVANTAMIENTOS TOPOGRAFICOS BOLIVAR. - Correo electrónico de fecha 26 de septiembre de 2012, en el que el demandante remitió el informe 001 predios Municipio del Carmen, Departamento de Bolívar, indicando, entre otras cosas, que el predio la TINA y MAJAYURA, se visitaran finalizando dicha semana. - Correo electrónico de fecha 09 de octubre de 2012 enviado por el demandante al supervisor de la obra del contrato, preguntándole al demandante por el predio Majayura (fl. 43). - Correo electrónico de fecha 02 de noviembre de 2012, enviado por el demandante al supervisor del contrato, en donde le manifiesta que se realizó la georreferenciación en el predio Majayura (fl. 78). - Correo electrónico de fecha 14 de noviembre de 2012, enviado por el supervisor del Contrato Luis Fernando Cárdenas y en el que señala: estoy a la espera de sus observaciones respecto al trámite de la cuenta y de algunos cambios en la presentación de informes.
Le recuerdo que estos cambios deben ir de la mano de las especificaciones técnicas, que rigen el contrato firmado por INCODER. Nada de lo que este por fuera de esta especificación se corregirá, por lo tanto, cuando realice algún tipo de observación, señalar en que parte de los términos se debe describe esta observación. Desde hace más de 2 semanas usted me viene diciendo que me va a enviar por mail algunas observaciones.
Esta es la hora y no ha enviado nada, incluso el día de ayer en horas de la noche usted me dijo que me enviaría a más tardar antes de la media noche este correo y no ha llegado nada. (Sic a toda la cita) 19. Adujo que, no se tuvo en cuenta que la póliza N.°2101971, donde registra como tomador (a) WILFER MORENO DUARTE, a la fecha no evidencia solicitudes de indemnización con cargo a la misma, lo cual permite demostrar que Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si efectivamente no hubiese cumplido con las obligaciones del Contrato con “INCODER” la entidad le hubiese hecho efectiva dicha póliza. 1.5.
Trámite de la acción 20. Mediante auto de 17 de noviembre de 2022 se admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar como accionados al Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.º 5 y al Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena. Del mismo modo, se dispuso a vincular como tercero con interés al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, quien fue demandado en el proceso de controversias contractuales N.°13001-33-33-004-2013-00181-01. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Patrimonio Autónomo de Remanentes INCODER en liquidación 21. Precisó que, si bien el proceso de controversias contractuales fue adelantado en contra del INCODER, a PAR INCODER en liquidación no le fue entregado el proceso para su representación, ni le fueron notificadas actuaciones relacionadas con el mismo. 22.
Expuso que en la medida que PAR INCODER no hace parte del proceso de controversias contractuales, se colige que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. 23. Por último, solicitó su desvinculación en el trámite de la acción constitucional. 1.6.2. Agencia Nacional de Tierras3 24. Manifestó no tener la facultad para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del escrito de tutela, ya que principalmente se reprochaban funciones netamente judiciales y se pretendía dejar sin efectos dos fallos que resolvieron una acción de controversia contractual que era ajena a la entidad. 25.
Señaló que en el caso era evidente que la acción de tutela del demandante pretendía servir de “recurso” al proceso ordinario que ya había sido resuelta por los jueces naturales y en aplicación a normas administrativas, intentando 3 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto 1850 de 2015, la ANT asumió la representación judicial de los procesos a cargo del INCODER en liquidación: «ARTÍCULO 16.
Representación judicial. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER- en Liquidación continuará ejerciendo la representación judicial en los procesos en que sea parte el INCORA, el INA T, el DRI, el INPA y el INCODER, hasta la culminación de la transferencia de los mismos a las entidades correspondientes antes del cierre de la liquidación. El INCODER en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial.» Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevamente reprochar elementos meramente sustanciales y no procesales al no estar conforme con la sentencia que le fue desfavorable y que, tampoco se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que permitiera la pretermisión del requisito de subsidiariedad. 1.6.4.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.º 5 y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda4. No obstante, guardaron silencio. 1.7. Fallo impugnado 26. En sentencia del 19 de enero de 2023 la Sección Cuarta del Consejo de Estado efectuó el estudio del caso respecto a la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.°5, tras considerar que, frente a la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, tuvo a su disposición el recurso de apelación, como en efecto ocurrió. 27.
En seguida, consideró que el asunto superaba los requisitos de procedibilidad. Particularmente en lo que atañe al requisito de relevancia constitucional, indicó que los fundamentos que tuvo el a-quo para negar las pretensiones en el proceso ordinario, diferían de aquellos tenidos en cuenta por el ad-quem para resolver, situación que impide entender como reiterados los argumentos que se presentan ahora en sede constitucional. 28.
En ese orden de ideas, resolvió de fondo los reproches sobre la sentencia enjuiciada, entendiendo que los mismos refieren en realidad a un defecto factico, pues se discute vicios en la práctica o valoración de pruebas exclusivamente. 29. Señaló que la decisión se ajustaba a lo probado en el proceso ordinario, y que el Tribunal analizó bajo las reglas de la sana crítica todas las pruebas aportadas y debidamente practicadas, de manera particular.
Precisó que el hecho de que el operador judicial no mencionara todos los correos o todas las pruebas señaladas por el actor en la solicitud de amparo no implica per se un desconocimiento de estas, o una decisión sin apoyo probatorio. 30. Finalmente, y en lo que respecta a la afectación de la póliza de cumplimento, se consideró que era un argumento disonante con la decisión del tribunal encaminado a atacar los argumentos del juez natural de primera instancia. 1.8.
Impugnación 31. Mediante memoriales enviados al correo electrónico de Secretaría General de esta corporación el 27 de enero de 20235, el señor Wilfer Moreno 4 Cfr. Índice SAMAI N.°8 5 Cfr. Índice SAMAI N.°21 Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Duarte impugnó la providencia del 19 de enero de 2023. 32.
Señaló que el argumento del a-quo relativo a que, los reproches sobre la afectación la póliza de cumplimiento tomada con ocasión al contrato de prestación de servicios resultaba disonante con la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar. Lo anterior, comoquiera que de la lectura del fallo proferido por dicha autoridad judicial se podía determinar que ese tema fue un argumento propio y no de la primera instancia. 33.
Para sustentar tal afirmación, expuso que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión de primera instancia, entre otras razones, porque encontró que, aunque la entidad contratante reconocía que adeudaba el pago de unos valores por concepto del estudio topográfico realizado en los predios La Sonrisa y Santa Marta, lo cierto es que le solicitó la corrección de unos informes al actor y este no probó que los hubiese presentado. 34.
De forma paralela, señaló que el juez constitucional debía preguntarse que si ese fue un argumento del ad-quem: ¿Por qué no afectó entonces la póliza? Para concluir que dicha autoridad ignoró la certificación del 28 de septiembre de 2022 expedida por LIBERTY SEGUROS S.A., que da cuenta la inexistencia de solicitudes de indemnización con cargo a la misma, lo que permitía corroborar en todo caso, que si efectivamente hubiese incumplido la entidad hubiese hecho efectiva. 35.
Reiteró que el proyecto del predio La Tina- Majayura sí estaba autorizado por la dirección territorial como lo soportan las mismas pruebas allegadas por el INCODER. Ese concepto de viabilidad se tiene del documento de estudios previos, en el cual se definió la necesidad y condiciones para la celebración del contrato de prestación de servicios.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 36. Esta sala es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Wilfer Moreno Duarte contra la sentencia proferida por Sección Cuarta del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y en el artículo 2º del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión Previa 37. Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala observa que Fiduagraria S.A; sociedad fiduciaria que actúa como Vocera y Administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes “INCODER en liquidación” (en adelante PAR INCODER), solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasiva.
Afirmó que no es la llamada a responder al no ser la sucesora procesal del INCODER. 38. Sobre el particular, basta recordar que la vinculación de este sujeto procesales se hizo en calidad de tercero con interés, no por ser la accionada en este medio constitucional. Aunado a ello, en virtud del contrato de fiducia mercantil N.°072 de 2016, suscrito entre la sociedad fiudiciaria y el INCODER en liquidación, el patrimonio autónomo está en la obligación de efectuar los pagos de sentencias, acreencias y demás pagos que se requieran, así que era necesario que pudiera ejercer su derecho de defensa y exponer los argumentos que considerara pertinente. 2.3 Legitimación en la causa 39.
El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 40. Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 41.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 42. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Wilfer Moreno Duarte conformó el extremo accionante del proceso de - controversias contractuales con radicado N. ° 13001-33-33-004-2013-00181-01.
Por tanto, es titular de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la defensa. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. 43. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.º 5 y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena se encuentran legitimados en la causa por pasiva.
Lo anterior, por ser las autoridades judiciales que dictaron la providencias que se reprocha por esta vía. 2.4. Problemas jurídicos 44. Corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la providencia del 19 de enero de 2023, dictada por Sección Cuarta Consejo de Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la parte actora con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia. 45.
Para esos efectos, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 46. De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.°5 y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la defensa al señor Moreno Duarte, al proferir la sentencia de 11 de marzo de 2022, por incurrir en defecto fáctico? 47.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 48.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20126. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema7. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales8. 49.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20149. En esta sentencia se 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos generales de procedencia10 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial11. 50.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala establecerá si se superan los siguientes requisitos: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 51.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 10 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 11 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 53.
Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional12. 54.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esta oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 55.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 57.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 58. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7.
Caso concreto 59. Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora afirma que la sentencia de 11 de marzo de 2022 está viciada del defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. A su juicio, en las providencias censuradas se omitió las pruebas que permitían llegar a la conclusión de que el supervisor del contrato le hizo entrega del bien inmueble Majayura para que procediera con el estudio objeto del contrato de prestación de servicios. 60.
En ese sentido, refirió que se desconoció el correo electrónico del 12 de septiembre de 2012, remitido por el supervisor Luis Fernando Cárdenas Santos, en el que adjuntó el cronograma de inicio de levantamientos topográficos en Bolívar 2 días después de la suscripción del contrato. 61. Agregó que, en el referido correo el supervisor ordenó el inicio de los trabajos, describiendo los predios a medir por cada uno de los contratistas e indicando el valor total del contrato, lo que demostraba que desde el inicio de la relación contractual se tenía contemplado el referido inmueble. 62.
Precisó que no le asistía razón a la autoridad judicial, ni a la entidad demandada, al señar que se planeó y ejecutó el levantamiento topográfico del predio Majayura sin el consentimiento del supervisor, pues si se tiene en cuenta además del concepto de viabilidad los correos electrónicos del 26 de septiembre, Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de octubre, 2 de noviembre, y 14 de noviembre de 2012, se tendría por probada la anuencia de la entidad en la ejecución del contrato respecto a dicho inmueble. 63.
Escenario similar que refirió respecto a la falta de valoración de póliza de cumplimiento tomada con ocasión al contrato de prestación de servicios, pues señaló que daba cuenta la inexistencia de solicitudes de indemnización con cargo a la misma, lo que permitía corroborar en todo caso, el cumplimiento de sus obligaciones. 64. De las anteriores alusiones la Sala considera que le asiste razón al a-quo al determinar que el reproche presentado por el accionante corresponde de manera exclusiva a un defecto fáctico.
Si bien el accionante indicó que la providencia enjuiciada incurría también en violación directa de la Constitución y desconocimiento de precedente, lo cierto es que todo el reproche se dirigió a cuestionar la valoración probatoria efectuada por los jueces naturales, y no desarrolló los otros defectos. 65. No obstante lo anterior, la Sala difiere de la decisión adoptada en sede de primera instancia por el juez constitucional, al determinar que el asunto objeto de la presente controversia pretende reabrir el debate legal efectuado por la demandada, el cual se relaciona exclusivamente con la acreditación de la ejecución de un contrato, lo que torna en improcedente el estudio de la presente acción constitucional. 66.
En ese orden de ideas, la Sala se aparta de las consideraciones efectuadas por la Sección Cuarta de esta Corporación, en orden a señalar que, como las razones del Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar para negar las pretensiones de la demanda eran distintas, no se podía indicar que el accionante estaba reiterando los argumentos en sede constitucional. 67.
Sobre el particular, se recuerda que solo ante pronunciamientos que sean contrarios de manera grave y manifiesta al ordenamiento constitucional, es factible que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que competen a otra autoridad. De suerte que, a priori lo que se vislumbra es que el Tribunal Administrativo de Bolívar luego de analizar las pruebas, determinó que no eran de recibo los argumentos del apelante, relativos a que el supervisor le había autorizado el estudio de los tres inmuebles, pues de conformidad con la cláusula quinta del contrato, la realización el estudio topográfico dependía de la entrega del predio. 68.
Incluso, el operador judicial tuvo en consideración que en correo electrónico del 26 de septiembre de 2016 el supervisor del contrato le indicó al accionante expresamente que debía esperar viabilidad para realizar el respectivo estudio topográfico respecto del predio La Tina-Majayura, por lo que el Tribunal no podía dar por entendido que la sola autorización bastaba para la ejecución del objeto contractual.
Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. En esa medida, se encuentra que no es procedente vía acción de tutela, cuestionar asuntos que competen al juez natural de la controversia como lo pretende el actor, al indicar que ejecutó el contrato celebrado con el INCODER en los términos y de conformidad con las cláusulas dispuestas por las partes, para exigirle al operador judicial la valoración de todos los elementos de juicio a su favor, tal y como pretende hacer respecto a la póliza de cumplimiento. 70.
Se vislumbra que el accionante procura que el juez constitucional se inmiscuya en la valoración probatoria efectuada por el juez ordinario y surta como una tercera instancia a efectos de declarar el peso que debe ser asignado a cada uno de los elementos de juicio obrantes en el expediente. 71. En esos términos, para esta Sala los argumentos esbozados en el escrito de tutela carecen de relevancia constitucional.
Esto, en tanto que el accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia en la que se analicen nuevamente los elementos de juicio para arribar a una conclusión favorable a sus intereses. No obstante, tal estudio excede la órbita del juez constitucional, pues tal debate ya fue resuelto en dos instancias por los jueces naturales de la causa y conforme a la tesis vigente, reiterada y definida por el órgano de cierre, al cual están sujetos los jueces y tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.8.
Conclusión 72. Se revocará el fallo del 19 de enero de 2023 en el que la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Wilfer Moreno Duarte. En su lugar, se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no superó el examen del requisito general de la relevancia constitucional.
Lo anterior, porque se encontró que lo que persigue la parte actora es hacer de este medio de defensa judicial una tercera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de FIDUAGRARIA S.A como vocera y administradora de PARINCODER, por los motivos señalados.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 19 de enero de 2013 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se negó el amparo solicitado por el señor Wilfer Moreno Duarte. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Demandante: Wilfer Moreno Duarte Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06003-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”