REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: EMILIA ESTELLA RAMOS DE MARTÍNEZ Demandado: JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
ENVÍO ENLACE INGRESO AUDIENCIA INICIAL, DE INSTRUCCIÓN Y JUZGAMIENTO. PROCESO EJECUTIVO. Síntesis del caso: la demandante consideró que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, por cuanto nunca se le notificó ni remitió el link para el acceso a la audiencia inicial, de alegaciones y juzgamiento en donde se profirió sentencia de primera instancia. Se confirma la decisión que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 2 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de la tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 2- negrillas y mayúsculas del original).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 18 de marzo de 2025, la señora Emilia Estella Ramos de Martínez, por medio de apoderado judicial, presentó proceso de acción de tutela en contra del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por tanto, se accediera a la siguiente súplica: 2 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo “Su señoría solicito la nulidad de la presente demanda ejecutiva adelantada por el JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA por las acciones antes mencionadas.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 2). 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Presentó demanda ejecutiva en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante, CASUR), la cual fue asignada al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena1. 2) El 8 de abril de 2021, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena libró mandamiento de pago en favor de la ejecutante y en contra de la ejecutada por la suma de $4.328.037,00, por concepto de capital e intereses moratorios, debido al cumplimiento tardío de la sentencia ejecutada, decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. 3) El 22 de mayo de 2022, solicitó información sobre el mencionado recurso, pero no obtuvo respuesta. 4) Mediante auto del 13 de febrero de 2023, el juzgado no repuso la decisión, proveído que fue notificado por estado electrónico no. 14 del 14 de febrero del mismo año. 5) El 8 de febrero de 2024 se convocó a las partes y al Ministerio Público a la audiencia inicial programada para el 28 de febrero de 2024, de manera virtual, disposición que fue comunicada a los sujetos procesales mediante estado electrónico del 9 de febrero del 2024. 6) El enlace electrónico para la audiencia inicial fue remitido a los sujetos procesales el 26 de febrero de 2024 y reenviado a los dos días al apoderado de la parte ejecutante. 1 Proceso con radicación no. 13001-33-33-012-2019-00273-00. 3 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo 7) El 7 de febrero de 2024, el apoderado de la parte ejecutante solicitó el envío del enlace electrónico para una audiencia que se celebraría en otro proceso con radicación no. 13001-33-33-012-2003-00124-00. 8) El 28 de febrero de 2024 se celebró la audiencia inicial, de instrucción y juzgamiento, en la cual se profirió sentencia y se declaró probada la excepción de pago propuesta por la parte ejecutada, decisión que se notificó en estrados, sin que las partes presentaran recursos. 3.
El fundamento de la vulneración La parte demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, por cuanto nunca se le notificó ni se le remitió el enlace para el acceso a la audiencia inicial y de instrucción y juzgamiento celebrada el 28 de febrero de 2024, en la cual se profirió la sentencia de primera instancia. Si bien el 7 de febrero de 2024, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena le remitió la providencia donde convocó a la audiencia de alegatos y juzgamiento para el 28 de febrero del mismo año, no se le permitió el ingreso a la diligencia debido a que la secretaria del despacho judicial -se transcribe- “me dio la orden de salir de la misma por qué (sic) no era mi demanda orden que acate (sic) sin reparo dado que me dijeron que se habían equivocado, cabe resaltar que solicité al despacho el link para el ingreso de la audiencia como se evidencia en correo enviado el mismo día por este togado”.
En el mes de septiembre de 2024 solicitó información al Juzgado Trece Administrativo de Cartagena sobre la demanda ejecutiva, frente a lo cual le informaron “que esa demanda ya se dio sentencia y que ellos no eran los titulares de dicha demanda por tal razón se solicitó copia del expediente a ambos despachos los cuales no respondieron y tuve que interponer acción de tutela para que pudieran entregar la información requerida y percatarme que el JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA ejecuto (sic) la demanda violando los derechos de mi apadrinada”. 4.
Actuación de primer grado Mediante providencia de 25 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Bolívar inadmitió la demanda para que se determinara cuál era la acción u omisión que vulneraba 4 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo o amenazaba los derechos fundamentales, individualizara el actuar de las dos autoridades judiciales involucradas en el texto de la tutela y precisara cuál era el reproche desde la óptica iusfundamental en cuanto al contenido del recurso de reposición. Una vez subsanada la demanda, por auto del 28 de marzo de 2025, el tribunal admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena y a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos del Cartagena, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 2 de abril de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. En cuanto al requisito de inmediatez, afirmó que ha transcurrido más de un año desde que se celebró la audiencia inicial objeto de controversia -28 de febrero de 2024-; además, que no se acreditó que luego de esa diligencia se hubiere presentado alguna solicitud en el proceso judicial que permitiera al juez ordinario advertir la presunta irregularidad alegada por la parte actora en la acción constitucional.
A su vez, manifestó que tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida que la demandante no hizo uso del mecanismo judicial idóneo para ventilar la presunta nulidad por la no remisión del envió del enlace de acceso a la audiencia inicial. 6. Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto del 30 de abril de 2025.
Reiteró que el juzgado impidió que el apoderado de la parte ejecutante ingresara a las audiencias respectivas para velar por las garantías constitucionales de su representada, quien es una mujer viuda de la tercera edad. 5 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo El despacho nunca emitió correo en físico, llamada telefónica, WhatsApp u otros medios de notificación, consagrados en la Ley 2213 de 2022, que le permitieran tener acceso a la audiencia y participar en ella.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y al Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados, por cuanto no le notificó ni se le remitió el enlace para el acceso a la audiencia inicia, de instrucción y juzgamiento en donde se profirió la sentencia de primera instancia. 6 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo En la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En el escrito de impugnación la parte demandante reiteró que el juzgado impidió que el apoderado de la parte ejecutante ingresara a las audiencias respectivas para velar por las garantías constitucionales de su representada en el proceso ejecutivo, quien es una mujer viuda de la tercera edad. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala confirmará la decisión que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por las razones que procederán a exponerse: 2.1.
El presupuesto general de la inmediatez en las acciones de tutela El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales. Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces de manera inmediata a ventilar las situaciones que vulneran o amenazan sus garantías constitucionales en aras de que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos.
En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata2” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela. 2 En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política que consagró la acción de tutela establece: “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”.
(negrillas adicionales). 7 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3”.
En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la “urgencia” en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza. Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.
De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las decisiones con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo que desde luego desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordinarias, 3 Corte Constitucional, sentencia SU-184 de 2019. 8 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la primera herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales en ocasiones aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa.
Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la demanda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber: (i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición4.
En suma y con la claridad de que tales eventos “no son taxativos”, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente. 2.1.1 Verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 1) El demandante sostuvo que no se le notificó ni se le remitió el enlace para el acceso a la audiencia inicial, de instrucción y juzgamiento celebrada el 28 de febrero de 2024, en 4 Corte Constitucional, sentencia T-189 de 2009. 9 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo la cual se profirió la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de pago propuesta por la parte ejecutada. 2) Sin embargo, la Sala advierte que en este caso no se cumplió el requisito de inmediatez, en los términos analizados en precedencia, si se tiene en cuenta que la demanda de tutela fue presentada el 18 de marzo de 2025, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción había transcurrido más de un año desde la celebración de la audiencia y la notificación de la sentencia5. 3) Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa, es por ello que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. 4) Por consiguiente, para la Sala resulta claro que la acción no fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada. 5) En consecuencia, la Sala considera que está objetivamente acreditado que no se cumplió el requisito de la inmediatez, por un lado, porque transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la sentencia proferida en la audiencia inicial, de instrucción y juzgamiento y, por otro, porque la parte demandante en la demanda no demostró las razones que justificaran la tardanza en la presentación del mecanismo constitucional. 6) En todo caso, aún si se tuviera por superada la inmediatez, tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte demandante no hizo uso de la solicitud de nulidad que constituye el mecanismo de defensa idóneo y eficaz para ventilar la inconformidad que ahora expone6, por lo cual resulta acertado declarar la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 5 Notificación que se surtió en estrados. 6 De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, que establece que: “cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.”. 10 Expediente: 13001-23-33-000-2025-00101-01 Demandante: Emilia Estella Ramos de Martínez Acción de tutela – Impugnación fallo 7) Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria nos llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 8) En ese orden de ideas, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.