Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) Demandante: Milton Ricardo Medina Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial.

MODIFICA y ADICIONA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Procede la Sala1 a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 2. El señor Milton Ricardo Medina Sánchez interpuso demanda en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 3.

Que se declare la nulidad del Oficio DESTJ16-86 del 21 de enero de 2016 a través del cual, la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, del acto ficto producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió la entidad frente al recurso de apelación interpuesto en contra del acto anterior. 4.

Que se inapliquen por inconstitucionales los Decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, y 1257 de 2015. 1 Cabe precisar que, si bien el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves se declaraba impedido respecto de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por tener un proceso activo en el que se debatía un asunto similar, el mismo fue definido mediante sentencia del 16 de septiembre de 2025, decisión que se encuentra ejecutoriada, por lo que no existe pleito pendiente entre las partes o interés actual al respecto.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) 5. Que se condene a la demandada a pagar el 30% del salario mensual que ha sido descontado de forma ilegal a título de prima especial de servicios, y, a reliquidar las prestaciones sociales teniendo en cuenta el referido porcentaje, desde el 9 de febrero de 2009 hasta la fecha. 6.

Que se cancele la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, se reajusten las sumas ordenadas conforme al IPC, se condene en costas y agencias en derecho, y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.

HECHOS 7. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 8. Que ha prestado sus servicios en la Rama Judicial, en calidad de juez Promiscuo Municipal desde el 9 de febrero de 2009. 9. Que el 16 de diciembre de 2015, solicitó reliquidar y pagar las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, teniendo en cuenta la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y las disposiciones contenidas en la sentencia del 29 de abril de 2014 expedida por el Consejo de Estado.

Petición que se negó a través de los actos demandados. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 10. Como normas violadas se citaron los artículos 2, 4, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 127,128 y 132 del CST. 11. Que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de la Constitución, la ley y el precedente desarrollado sobre la prima por el Consejo de Estado porque la entidad interpretó de forma errónea los decretos anuales, a través de los cuales se reguló el reconocimiento de la prima especial correspondiente al 30% del salario, pues la tuvo en cuenta como parte integrante de este y no como un aumento, con lo que generó una disminución en la asignación básica y las prestaciones sociales de sus beneficiarios.

Para el efecto, citó, entre otras, la decisión del 29 de abril de 20142. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 12. La demanda fue admitida el 21 de marzo de 2018, la entidad3 se opuso a las pretensiones bajo el argumento de que no tiene competencia para inaplicar las normas salariales ni interpretarlas, pues su función se limita a cumplirlas.

Que, 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 29 de abril de 2014. Expediente: 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-2007). C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 3 Folios 44 a 53 del archivo denominado «8ED_Cuadernoprincipalpdf (pdf) NroActua 33» índice 33 de SAMAI del tribunal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) conforme lo prevé el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, es decir, que no constituye factor para la liquidación de las prestaciones sociales, salvo para efectos de pensión. Agregó que dicha disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-279 de 1996. 13.

Que, en todo caso, en el presente asunto operó el fenómeno de la prescripción sobre las sumas causadas con anterioridad al 15 de diciembre de 2012. Propuso las excepciones de: cobro de lo no debido, prescripción e innominada. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 14. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces4, mediante sentencia del 20 de enero de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones al considerar que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella.

De ahí que, concluyó que el demandante tiene derecho a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica y la prima especial, sin carácter salarial, como un valor adicional a esta, desde el 16 de diciembre de 2012 y hasta que ocupe el cargo de juez de la República. 15. Declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2012, debido a que la reclamación administrativa se radicó el 16 de diciembre de 2015, con excepción de los aportes a pensión, cuya cotización debe efectuarse desde el 25 de octubre de 2007 y en adelante, con destino al fondo de pensiones al que se encuentre afiliado.

Negó las demás pretensiones y no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN 16. La parte demandada5 interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que acceder a las pretensiones implicaría modificar un régimen salarial establecido por ley, competencia que no le corresponde a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y, además, se excedería el tope máximo de ingresos fijado para los jueces de la República, en relación con la remuneración de los magistrados de las altas cortes. 17.

Que se vulneró el principio de congruencia y el derecho al debido proceso al ordenar la reliquidación y pago de aportes pensionales sobre el 30 % del salario, pese a que esto no fue objeto de debate dentro del proceso. Indicó que el juez omitió pronunciarse sobre el 25 % de los aportes que debía asumir la parte demandante. Además, arguyó que la decisión se aparta de los criterios establecidos en la 4 Índice 51 de SAMAI del tribunal. 5 Índice 57 de SAMAI del tribunal.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) sentencia del 2 de septiembre de 2019, la cual no contempla el reconocimiento de las referidas cotizaciones. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 18. El 21 de marzo de 2025 se admitió el recurso de alzada, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.   19.

Las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES 20. La parte demandada6 interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que acceder a las pretensiones implicaría modificar un régimen salarial establecido por ley, competencia que no le corresponde a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y, además, se excedería el tope máximo de ingresos fijado para los jueces de la República, en relación con la remuneración de los magistrados de las altas cortes. 21.

Que se vulneró el principio de congruencia y el derecho al debido proceso al ordenar la reliquidación y pago de aportes pensionales sobre el 30 % del salario, pese a que esto no fue objeto de debate dentro del proceso. Indicó que el juez omitió pronunciarse sobre el 25 % de los aportes que debía asumir la parte demandante. Además, arguyó que la decisión se aparta de los criterios establecidos en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, la cual no contempla el reconocimiento de las referidas cotizaciones.

Asunto a resolver 22. Los problemas jurídicos según el recurso de apelación interpuesto se contraen a determinar si fueron vulnerados los principios de congruencia y el derecho al debido proceso al condenar a la entidad a efectuar los aportes a pensión, si el juez omitió pronunciarse sobre la proporción que le corresponde asumir al empleado, de acuerdo con los porcentajes de ley, y si con la eventual reliquidación se superan los topes previstos por el legislador.

Del principio de congruencia 23. El artículo 281 del CGP, respecto de la congruencia de la sentencia, prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en 6 Índice 57 de SAMAI del tribunal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]» 24.

Al respecto, esta corporación en diferentes decisiones, entre otras, las emitidas el 25 de enero de 20187, 4 de marzo de 20218 y 22 de noviembre de la misma anualidad9, ha sostenido que el principio de congruencia constituye un límite al contenido de las decisiones judiciales, de manera que lo resuelto guarde identidad jurídica con las peticiones y excepciones propuestas por las partes en el marco del litigio, salvo que la ley otorgue facultades oficiosas al juez.

Dicho de otro modo, este principio es entendido como la correspondencia entre lo que se decide por el juez y lo que constituye la materia del litigio, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita10, como regla general. 25. Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, i) externa: cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes y ii) interna: cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia11. 26.

En la demanda se pidió expresamente: «6a- Que se condene a las demandadas a que reliquiden y paguen todas las prestaciones sociales y cesantías del actor, causadas desde el 09 de febrero de 2009 hasta la fecha (y lo que por el mismo concepto hacia el futuro le sigan descontando), teniendo en cuenta como factor salarial la prima especial de servicios que se le ha pagado con la porción del 30% del salario básico que mensualmente era menguado o sustraído […]» (Se resalta) 7 Consejo de Estado, Sección Primera.

Radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001- 03-25-000-2013-01223-00 (3095-13), MP. César Palomino Cortes. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001- 03-26-000-2019-00001-00 (63.104), M.P. María Adriana Marín. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) 27.

De acuerdo con el apartado transcrito, se advierte que no le asiste razón a la entidad recurrente, pues el demandante sí solicitó el reconocimiento y pago de las demás prestaciones sociales que se podían ver afectadas por el ajuste invocado, dentro de las que se infiere, de manera razonable, están los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues al ordenarse el reajuste de su salario en un 100%, respecto de la prima especial de servicios, es una consecuencia que se deriva del mismo, que se ordene efectuar las correspondientes cotizaciones para efectos pensionales.

Máxime cuando es una obligación legal del empleador realizar los respectivos aportes frente a la totalidad del salario y aquellas prestaciones que hagan parte del ingreso base para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, conforme lo dispone el artículo 17 de la Ley 100 de 199312. 28. Sobre el punto, se destaca que esta corporación en distintas decisiones, entre ellas, las sentencias del 2 de septiembre de 2019, 11 de julio de 202313, 5 de septiembre de 202314, 5 de diciembre de 202315, 6 de agosto de 202416 y 18 de diciembre de 202417, ha sostenido que la prima especial no tiene carácter salarial, salvo para efectos de pensión. Lo cual guarda armonía con lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996. 29.

En consecuencia, el actor sí tiene derecho al reconocimiento y pago de los aportes a pensión por las diferencias reconocidas en el presente asunto y que no realizó la entidad demandada, tal como se precisó en la providencia apelada, motivo por el cual no se advierte la vulneración del principio de congruencia ni del derecho al debido proceso alegados por la entidad. 30.

No obstante, se modificará la decisión que se dio sobre este rubro en el sentido de precisar que se tendrán que efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador, de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas. 31.

Finalmente, se adicionará la decisión para precisar que, una vez realizada la liquidación, la entidad deberá atender al límite porcentual previsto en los decretos salariales anuales. 12 ARTÍCULO 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.

Sentencia del 11 de julio de 2023. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04777-02 (6109-2019). CP: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 5 de septiembre 2023. Radicación: 73001-23-31-000-2011-00775-02 (4667-2019) CP: Hugo Alberto Marín Hernández 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.

Sentencia del 5 de diciembre de 2023. Radicación: 250002342000201703771 02 (0232-2021). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de agosto de 2024. Radicación: 250002342000201402796 02 (5358-2022). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.

Sentencia del 3 de diciembre 2024. Radicación: 25000-2342-000-2019-01001-02 (4400-2021). CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) 32. Finalmente, debe precisarse que la legalidad de los decretos que incorporaron la prima especial del treinta por ciento (30 %) como parte de la remuneración fue definida por la corporación mediante las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, en las cuales se declaró la nulidad de tales disposiciones reglamentarias; por lo tanto, en consideración a que el juez no se pronunció sobre este aspecto, la sala adicionará la decisión, para disponer estarse a lo resuelto en la providencia del 9 de abril de 2024, en la cual se precisó que la prima especial constituye una adición al salario.

De la condena en costas en segunda instancia. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que ninguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: ADICIONAR la sentencia del 20 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, para Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado: Sección Segunda, Sala de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00982-02 (0658-2025) Conjueces, del 9 de abril de 2024, radicado: 1100103250002019006000 (4735- 2019), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: MODIFICAR el numeral cuarto, literal c), de la sentencia del 20 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, en el sentido de disponer: «c) Efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas desde el 25 de octubre de 2007 y en adelante, las cuales deberán consignársele al fondo de pensiones donde se encuentre afiliado» Tercero: ADICIONAR la sentencia del 20 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, en el sentido de precisar: «La entidad demandada deberá verificar que, una vez efectuada la liquidación de las prestaciones de la parte demandante conforme a lo ordenado en esta sentencia, el monto no exceda los topes establecidos en la ley» Cuarto: CONFIRMAR en lo demás, la sentencia del 20 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, Quinto: Sin condena en costas en esta instancia. Sexto: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente