CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-04892-01 Demandante: JORGE WILLIAM JURADO TORRES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide 1 la impugnación interpuesta por el señor Jorge William Jurado Torres contra la sentencia del 15 de octubre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 27 de julio de 2021, el señor Jorge William Jurado Torres interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2, con ocasión de la decisión proferida el 25 de febrero de 2021 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-24-000- 2011-00799-01.
Formuló las siguientes pretensiones: 1. Solicito a la Honorable Corporación tutele mis derechos al debido proceso, a la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, a un debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad […] 2. Por lo anterior, se ordene dejar sin efectos la providencia del 25 de febrero de 2021 y notificada mediante edicto el 9 de abril de 2021. 1 La Sala advierte que, el 10 de diciembre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 La parte demandante también alega la violación del «principio de igualdad».
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 2 3. Y en tal orden de ideas se ordene a la tutelada que resuelva de fondo el recurso de apelación presentado por mi apoderado al interior del proceso con radicado 25000-23-24-000-2011-00799-01 en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 14 de abril de 2015. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Jorge William Jurado Torres, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Instituto Nacional de Concesiones –INCO– hoy Agencia Nacional de Infraestructura –ANI–, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones 476 del 11 de febrero de 2011 y 550 del 27 de abril de 2011, mediante las cuales el INCO ordenó, por motivos de utilidad pública e interés social, que se iniciara el trámite judicial de expropiación de un bien inmueble ubicado en el municipio de Lebrija (Santander); también se pretendía en la demanda que se condenara a la entidad al pago de una indemnización por daño emergente y lucro cesante.
La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, el que, mediante providencia del 3 de junio de 2015, negó las pretensiones. Dicha decisión fue apelada y, una vez surtido el trámite de segunda instancia, en sentencia proferida el 25 de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró de oficio su falta de competencia funcional, se inhibió de pronunciarse de fondo sobre la apelación y dejó sin efectos las actuaciones de segunda instancia con fundamento en que el proceso era de única instancia ante los tribunales administrativos. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto procedimental absoluto, toda vez que el Decreto 01 de 1984 –vigente al momento de presentarse la demanda– no prevé que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo derivado del Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 3 proceso de expropiación por vía judicial sobre infraestructura de transporte sea de conocimiento de los tribunales administrativos en única instancia. Adujo que las normas que sirvieron de fundamento a la decisión de la accionada se refieren a la Ley de Reforma Urbana y que, al aplicarlas al proceso objeto de debate, se omitió considerar que el asunto no se refería a temas de reforma urbana sino de infraestructura de transporte. 1.3.2.
Defecto sustantivo, por indebida aplicación del artículo 22 de la Ley 9 de 1989, que regula la expropiación urbana. Reiteró que se trataba de un asunto de infraestructura de transporte y, por ende, no se regía por la norma mencionada. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 30 de julio de 2021, el despacho sustanciador de la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Primera, en calidad de parte demandada, y al director de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, al representante legal de la Sociedad Autopistas de Santander S.A y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés. 2.2.
La Agencia Nacional de Infraestructura se opuso a las pretensiones de la tutela, para lo cual alegó inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales imputables a dicha entidad, por cuanto el reproche recaía sobre una decisión judicial. Adujo, además, que la solicitud de amparo no cumplía los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, debido a que los argumentos del actor tenían origen en un simple desacuerdo con la decisión cuestionada y tampoco se evidenciaba un perjuicio irremediable que ameritara la intervención del juez constitucional. 2.3.
La Sección Primera del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, pidió que se negaran las pretensiones porque no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, ni se incurrió en ninguno de los defectos alegados. Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 4 Sostuvo que la Ley 9 de 1989, sobre Reforma Urbana, definió dentro de los motivos de utilidad pública o interés social la adquisición de bienes para destinarlos a construcción de sistemas de transporte masivo, mientras que la Ley 388 de 1997 incluyó dentro de esos fines la ejecución de proyectos de infraestructura vial.
Alegó que en la providencia se explicó que la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el actor era del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en única instancia, de acuerdo con la norma especial prevista en el artículo 22 de la Ley 9 de 1989, en concordancia con el numeral 9 del artículo 131 del CCA, sin que fuera aplicable la regla general prevista en el numeral 3 del artículo 132 ejusdem.
En suma, destacó que la sentencia enjuiciada analizó las normas aplicables al caso concreto y de su lectura determinó que se trataba de un proceso de única instancia de conocimiento de los Tribunales Administrativos, según la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.3. Autopistas de Santander S.A. solicitó la desvinculación del trámite de tutela, con fundamento en que el 18 de febrero de 2016 terminó por mutuo acuerdo el contrato 02 de 2006 con el INCO (hoy ANI). 2.4 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 3.
Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la acción de tutela. Concretamente, el a quo sostuvo que la Sección Primera de esta Corporación no incurrió en los defectos alegados, dado que en su decisión argumentó que, por tratarse de una acción de nulidad contra actos de expropiación de los referidos en la Ley de Reforma Urbana, debía aplicarse la norma especial que asigna el trámite judicial a los tribunales administrativos en única instancia. Precisó que de las disposiciones normativas citadas en la sentencia cuestionada se desprendía que una de las expropiaciones que desarrolla la Ley 9 de 1989 por Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 5 motivos de utilidad pública o interés social alude a los proyectos de infraestructura vial y sistemas de transporte. 4.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión, por considerar (i) que no se ajustó a los antecedentes que motivaron la tutela y (ii) que se ignoraron los hechos alegados como violatorios de sus derechos fundamentales. Acusó a la sentencia impugnada de incurrir en el mismo supuesto error de la proferida por la Sección Primera, pues, en su criterio, omitió aplicar las normas sobre la competencia para el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de expropiación por vía judicial consagrado en los artículos 131 y 132 del Decreto 01 de 1984, los cuales no consagran que este sea un proceso de conocimiento de los tribunales administrativos en única instancia. Insistió en que no era posible afirmar que se trata de una norma especial, por cuanto la Ley 9 de 1989 regula lo referente a la reforma urbana y no a obras de infraestructura.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 6 En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20123, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando 3 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 7 con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 8 Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos4, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el cual se negó el amparo solicitado.
En los términos de la impugnación presentada, se examinará si el a quo erró en su razonamiento al desestimar los defectos alegados por el accionante y si, como consecuencia de ello, se deben amparar los derechos fundamentales reclamados en la tutela con ocasión de los autos cuestionados. 3. Análisis de la Sala Esta Sala comparte los argumentos del a quo, en el sentido de que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial5, razón por la cual procederá al estudio de fondo de los cargos presentados. 4 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 5 La providencia cuestionada se profirió el 25 de febrero de 2021 y se notificó el 9 de abril siguiente, mientras que la demanda de tutela se presentó el 27 de julio de ese mismo año, esto es, dentro del Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 9 En resumen, el señor Jurado Torres cuestionó que la Sección Primera de esta Corporación se abstuviera de emitir pronunciamiento de fondo frente al recurso de apelación que interpuso contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, en su criterio, el asunto es de doble instancia, de conformidad con los artículos 131 y 132 del Decreto 01 de 1984.
Ahora bien, la Sala hará un análisis conjunto de los defectos procedimental absoluto y sustantivo alegados en armonía con la impugnación, porque se fundamentan en una misma línea argumentativa: la indebida aplicación de las disposiciones normativas que regulan el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos de expropiación judicial.
Se reitera: la tesis del demandante es que el proceso es de doble instancia conforme a los artículos 131 y 132 del Decreto 01 de 1984, mientras que la autoridad judicial accionada, en la providencia objeto de tutela, sostuvo que como se trata de actos relacionados con la expropiación de bienes para los fines de la reforma urbana contenida en la Ley 9 de 1989, se tramita en única instancia ante los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 22 ejusdem.
Esta Subsección constata que la autoridad judicial accionada analizó las disposiciones normativas y el precedente de la Corporación que estimó aplicables al caso, para concluir que los actos administrativos objeto de discusión se ajustaban a las premisas del artículo 22 la Ley 9 de 1989. Esto expresa la sentencia: 48. Visto el numeral 9 del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, que dispone lo siguiente: "[…] Artículo 131.
Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 9. De las acciones de nulidad y restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre Reforma Urbana […]." 49 En concordancia, la Ley 9 de 11 de enero de 19896 reitera que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que se presenten contra término prudencial de seis meses.
No proceden recursos contra la decisión dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado y no se está atacando otra decisión de tutela. Además, lo expuesto en la solicitud de amparo para sustentar los defectos alegados cumple con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia. 6 Cita original de la providencia: “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”.
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 10 el acto administrativo que ordena la expropiación por vía judicial, son de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia: “[…] Artículo 22º.- […] Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia […]”. 50 Esta Sección ha considerado que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de expropiación por vía judicial, son de única instancia, por las siguientes razones7: “[…] De lo anterior queda claro que el asunto que compete a esta jurisdicción consiste en examinar la legalidad de los actos por medio de los cuales se ordena adelantar la expropiación por vía judicial.
Sin embargo, se advierte que la Sala no es competente para conocer del presente asunto, debido a que debe aplicarse la normativa que regula la expropiación por vía judicial, en la que el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 dispone que el Tribunal Administrativo es competente en única instancia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que ordene la expropiación. Esta competencia ha sido ratificada por la Ley 446 de 1998, artículo 39, que confirió competencia privativa y en única instancia a los Tribunales Administrativos, entre otras, “De las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana.”, por lo que se ordenará remitir el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia […] […] 52.
Sobre el particular, esta Sala de Decisión dispuso que el acto administrativo que ordena iniciar el trámite de expropiación por vía judicial de un inmueble es de competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia: “[…] Sobre el particular, el artículo 22 de la Ley 9 de 1989, también denominada Ley de Reforma Urbana, señala: […] Con fundamento en lo anteriormente señalado es posible, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, promover contra el acto expropiatorio el medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo correspondiente, quien será competente para examinar la legalidad del acto en única instancia8 […]”.
“[…] El acto administrativo acusado es la Resolución 677 del 20 de mayo de 2014 por medio de la cual la Agencia Nacional de Infraestructura ordenó iniciar el trámite de expropiación por vía judicial respecto de un inmueble de 7 Cita original de la providencia: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 9 de febrero de 2012;
M.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación 250002324000200101262 […]”. 8 Cita original de la providencia: La jurisprudencia citada se refiere a las reglas de competencia del numeral 8 del artículo 151 la Ley 1437 de 2011, sin embargo, en atención a que en lo pertinente esa norma es sustancialmente igual a la prevista en el numeral 9 del artículo 131 del Decreto 01 de 1984, es estima que es aplicable en este caso en concreto.
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 11 propiedad del demandante ante el juez civil, teniendo en cuenta que no se llegó a un acuerdo para la enajenación voluntaria del inmueble. La posibilidad de demandar la legalidad de este preciso acto administrativo que ordenó iniciar el correspondiente trámite de expropiación por vía judicial está prevista de manera especial en el artículo 22 de la Ley 9 de 1989 "Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones" que dispone que el proceso es de competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia […]”9. […] 56.
En el asunto sub examine, la Sala advierte que la parte demandante pretende la declaración de nulidad de unos actos administrativos que ordenaron iniciar los trámites de expropiación por vía judicial, contenidos en las Resoluciones núm. 0476 de 11 de febrero de 201110 y 0550 de 27 de abril de 2011, 11 expedidas por el Instituto Nacional de Concesiones -INCO-, en consecuencia, la presente controversia corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya competencia le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en única instancia, según lo previsto en el numeral 9 del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo y en el artículo 22 de la Ley 9 de 1989. 57.
En ese orden, la Sala observa que el Instituto Nacional de Concesiones -INCO- mediante los actos administrativos demandados ordenó por motivos de utilidad pública e interés social la iniciación del trámite judicial de expropiación de un inmueble ubicado en el Municipio de Lebrija (Santander), identificado con cédula catastral núm. 01-00-0070-0019-000 y folio de matrícula inmobiliaria núm. 300-286833. […] Conclusiones 62.
En suma, la Sala considera que no tiene competencia funcional para pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación, por cuanto el proceso es de única instancia y su conocimiento corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, la Sala se inhibe de pronunciarse sobre el recurso de apelación y ordena dejar sin efectos las providencias que le dieron trámite al recurso de apelación. Resulta evidente que la Sección Primera del Consejo de Estado realizó un análisis integral de las disposiciones normativas sobre la competencia en materia de expropiación contenidas en el Decreto 01 de 1984 y en la Ley 9 de 1989, con la modificación introducida por la Ley 388 de 1997; además, aplicó en su examen la jurisprudencia de la Sala sobre la materia y en virtud de las cuales los actos administrativos de expropiación relacionados con la Ley de Reforma Urbana se 9 Cita original de la providencia: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia de 28 de noviembre de 2017;
M.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 25000234100020150016601 […]”. 10 Cita original de la providencia: “[…] Por medio de la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para la ejecución del PROYECTO VIAL: ZONA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA ZMB – TRAYECTO: DOS – URBANO – T AEROPUERTO - LEBRIJA, ubicado en jurisdicción del Municipio de Lebrija, Departamento de Santander […]”. 11 Cita original de la providencia: “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición […]”.
Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 12 tramitan en única instancia ante los tribunales administrativos. Esa interpretación no se muestra antojadiza, ni disconforme a las normas sustanciales, por el contrario, refleja un respeto a las reglas previstas por el legislador y a la forma en que deben aplicarse las normas cuando, aparente o realmente, envuelven una antinomia o contradicción normativa.
En este caso, era absolutamente acertado aplicar el criterio de especialidad y no la regla general reclamada en la tutela. Lo que advierte la Sala es que el demandante está inconforme con la interpretación de las normas que hizo la autoridad judicial y pretende imponer su visión particular para que sea acogida en sede de tutela, incluso, a riesgo de restarle relevancia constitucional a la solicitud de amparo, con miras a que los jueces constitucionales realicen un control y examen de la interpretación razonable que de las normas de competencia hizo el juez ordinario a sabiendas que el Tribunal Constitucional ha establecido que este remedio procesal no es un juicio de corrección, sino de validez.
Además, como se sabe, las meras inconformidades, que son apenas naturales dentro de un sistema judicial, no son razón suficiente para que el juez de tutela usurpe la tarea del juez ordinario que se ajusta a las premisas constitucionales del derecho a un juez natural como garantía del debido proceso. Tampoco puede perderse de vista que el defecto procedimental absoluto se configura por una desconexión total del juez de conocimiento con las reglas establecidas por el legislador, situación que, en este caso, no se presenta.
Valga redundar, el debate surge de una discrepancia interpretativa insuficiente para que el cargo tenga vocación de prosperidad. Por su parte, el defecto sustantivo ocurre, entre otros eventos, por una interpretación irracional, absurda y contraevidente de las normas sustanciales y no porque se discrepe del discernimiento del operador judicial, quien, además, en el proceso objeto de debate tiene la calidad de tribunal de cierre, de ahí que la procedencia de la tutela contra alguna decisión requiera que se compruebe un vicio tal que la convierta en incompatible con la Constitución o con algún pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se le hubiera dado alcance a un derecho fundamental.
El demandante parece olvidar que, dentro de las razones de utilidad para la expropiación los proyectos de infraestructura de transporte, el literal e) del artículo 10 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de1997, establece: Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 13 Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo[.] No cabe duda de que, si como se afirma en la tutela y en la impugnación, los actos administrativos demandados se refieren a una expropiación para un proyecto de infraestructura de transportes, la competencia se enmarca dentro de las reglas del artículo 22 de la Ley 9 de 1989, toda vez que ese tipo de obras se encuentra dentro de las previstas en la Ley de Reforma Urbana, teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997 las incorporó allí, según acaba de citarse.
Bajo esa línea de pensamiento, debe descartarse la tesis de que el a quo y la autoridad accionada desconocieron los hechos, los argumentos y las normas aplicables. Todo lo contrario, la conclusión de que los actos de expropiación que motivaron la demanda hacen parte de los contenidos de la Ley de Reforma Urbana se ajusta plenamente a las previsiones legales.
En efecto, la Sala considera que la Sección Primera del Consejo de Estado (i) no aplicó una norma derogada, (ii) no desconoció las disposiciones normativas que disciplinaban el caso, (iii) no incurrió en falta de motivación o motivación irrazonable, (iv) la interpretación se adecúo razonablemente al análisis de la situación fáctica advertida por la autoridad, (v) no se aprecia que la interpretación fuera inaceptable, contraevidente o manifiestamente errada.
Finalmente, cabe recordar que la Corte Constitucional advirtió que no se configura un defecto sustantivo por un mero desacuerdo con la interpretación del juez, sino que se requiere algo superior y es que la interpretación sea irrazonable: [L]a simple discrepancia respecto de la interpretación efectuada por el juez no configura dicha causal específica ni invalida la actuación judicial.
Esto corresponde con la posibilidad de que existan vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto, que son admisibles en la medida que sean compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales. Por esta razón, el margen de actuación del juez de tutela cuando se invoca este defecto es limitado, ya que no le corresponde señalar cuál sería la interpretación correcta o la aplicación más conveniente del ordenamiento jurídico, como si se tratase del juez natural12.
Por consiguiente, para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya un defecto sustantivo, debe acreditarse que el funcionario judicial, en forma arbitraria y caprichosa, desconoció lineamientos 12 Original de la cita: Sentencia SU-418 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001 23-15-000-2021-04892-01 Demandante: Jorge William Jurado Torres Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado Sentencia de tutela de segunda instancia 14 constitucionales y legales de forma tal que produjo la vulneración o amenaza derechos fundamentales de los sujetos procesales13.
Particularmente, la Corte ha señalado que el amparo es procedente respecto de interpretaciones irrazonables, las cuales se configuran en dos supuestos. El primero, consistente en otorgarle a una disposición un sentido o alcance que no tiene (interpretación contraevidente o contra legem), lo cual afecta de forma injustificada los intereses legítimos de una de las partes.
Y, el segundo, que se traduce en la realización de una interpretación que parece admisible frente al texto normativo, pero que en realidad es contraria a los postulados constitucionales o conduce a resultados desproporcionados14. (Destaca la Sala) Por todo lo anterior, la Sala confirmará íntegramente el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia impugnada, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 13 Original de la cita: Sentencias SU-050 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-324 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 14Corte Constitucional, sentencia SU-149 de 2021.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.