CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera de Estado ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas), departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La señora Luz Adriana Giraldo Restrepo nació el 6 de diciembre de 1965, actualmente tiene 59 años de edad, y trabajó como bacterióloga en el Hospital Santa Teresita de Pácora, entre el 1º. de diciembre de 1992 y el 1º. de diciembre de 19933. 2. El 15 de octubre de 2021, la ESE Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas) expidió certificado de los tiempos laborados por la señora Giraldo Restrepo en dicha entidad, desde el 1 de diciembre de 1992 al 1 de diciembre de 1993, donde figura como entidad responsable, el Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas4. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 SAMAI, expediente digital, archivo 001 y 003. 4 SAMAI, expediente digital, archivo 005.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 3. Con la información laboral certificada por la ESE Hospital Santa Teresita de Pácora, según afirma Porvenir SA, realizó la liquidación provisional del bono pensional tipo A modalidad 2 a favor de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo5. 4. El 2 de enero de 2025, Porvenir SA solicitó al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas el reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Giraldo Restrepo6. 5.
El 20 de enero de 2025, el Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, toda vez que manifestó que la peticionaria no era beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud7. 6. Porvenir SA, en el escrito a través del cual propuso el conflicto de competencias, precisó que consultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de si la señora Giraldo Restrepo era beneficiaria del pasivo prestacional de salud, por concepto de pensiones, o si se había firmado algún contrato de concurrencia entre el departamento de Caldas y la Nación, pero señaló que la respuesta fue negativa8. 7.
Por último, a través de escrito sin fecha, Porvenir SA planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un conflicto negativo de competencias entre las autoridades de la referencia, con el fin de que se defina cuál debe resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo, con respecto al periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 1992 y el 1 de diciembre de 1993, en el que laboró en el entonces Hospital Santa Teresita de Pácora9.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 225 del 6 de mayo de 2025 en la Secretaría de esta Sala por el término de 5 días, entre el 9 y el 15 de mayo de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto10. 5 SAMAI, expediente digital, archivo 013. 6 SAMAI, expediente digital, 009, folio 2. 7 SAMAI, expediente digital, 011. 8 SAMAI, expediente digital, archivo 013. 9 SAMAI, expediente digital, archivo 019. 10 SAMAI, expediente digital, archivo 018.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Consta que la Secretaría comunicó la existencia del presente asunto a la ESE Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas) y a su apoderada; a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al Patrimonio Autónomo Dirección Territorial de Salud de Caldas, al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica, a Porvenir SA, a Colfondos SA y a la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo11.
En informe secretarial del 16 de mayo de 2025 se indicó que, dentro del término de fijación, la ESE Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas), la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica, presentaron alegatos, mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio12.
A través de Auto del 26 de junio de 2025, se solicitó información a la E.S.E. Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas) y al departamento de Caldas13. En informe del 7 de julio de 2025, la secretaría de la Sala informó que, únicamente, la E.S.E. remitió algunos documentos14. No obstante, mediante informe del 8 de julio de 2025, enunció la remisión de un documento por parte del departamento de Caldas15.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. E.S.E. Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas)16 En escrito del 14 de mayo de 2025, a través del cual se presentaron los alegatos, planteó que no es la entidad competente para conocer ni resolver de fondo la petición de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Giraldo Restrepo, en los siguientes términos: [el] problema se reduce a un tema netamente económico, pues las historias laborales subsisten y los derechos de los servidores, tampoco tienen discusión en la mayoría de los casos, a nuestro juicio si se amerita la intervención de la sala civil (sic), para que, mediante su pronunciamiento, las entidades responsables de esos pagos asuman y honren su palabra dada a consecuencia del proceso de descentralización de la salud y cumplan las normas sobre la materia, en procura de solventar los derechos de los reclamantes de esos pasivos prestacionales. 11 SMAI, expediente digital, archivo 015. 12 SAMAI, expediente digital, archivo 054. 13 SAMAI, expediente digital, archivo 055. 14 SAMAI, expediente digital, archivo 059. 15 SAMAI, expediente digital, archivo 061. 16 SAMAI, expediente digital, archivo 046.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 […] la única obligación que tienen hoy las ESE en relación con ese pasado, es el de la custodia de los archivos o historiales laborales, pero que estas ESEs no se comportaron por imposibilidad jurídica, como empleadores y menos como pagadores de aportes o afiliaciones a salud o pensiones. En ese orden, señaló que el periodo en el cual la señora Giraldo Restrepo trabajó en el Hospital Santa Teresita de Pácora debe reconocerlo el departamento de Caldas, de cara al pago del bono pensional que reclama. 2.
Departamento de Caldas17 Esta entidad territorial, en sus alegatos del 15 de mayo de 2025, manifestó que no puede asumir el reconocimiento y pago del cupón del bono pensional de la señora Giraldo Restrepo, teniendo en cuenta que: [l]a ESE HOSPITAL SANTA TERESITA DE PACORA, CALDAS, en ningún momento la incluyó dentro de los beneficiarios del FONDO DE PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD dentro del convenio de concurrencia 083 de 2001.
De lo cual se puede concluir que inicialmente su pasivo pensional no puede ser financiado mediante contratos de concurrencia, ya que no detenta la calidad de beneficiario. Por cuanto su entonces empleador, la ESE HOSPITAL SANTA TERESITA DE PACORA, CALDAS, no la incluyó dentro de la certificación de beneficiarios del extinto fondo. […] Por último señaló que, como consecuencia de lo anterior, los periodos objeto de controversia deben ser asumidos por la entidad hospitalaria para la cual laboró la señora Giraldo Restrepo, que, a su vez, dependía para esas fechas de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 3.
Dirección Territorial de Salud de Caldas18 En escrito de alegatos del 8 de mayo de 2025 señaló que no es competente para conocer de la petición elevada por Porvenir SA, teniendo en cuenta lo siguiente: [n]o es la Dirección Territorial de Salud de Caldas la responsable del bonos (sic) pensional que pretende la AFP PORVENIR, el asunto impetrado se enmarca en una controversia de tipo netamente económico, y no propiamente de un conflicto de competencias administrativas, razón por la cual, considera esta entidad en principio, que la competencia para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento de bono pensional realizado por la AFP PORVENIR y relacionado con la señora LUZ ADRIANA GIRALDO RESTREPO se encuentra en cabeza del departamento de Caldas en conjunto con la Nación- Ministerio de Hacienda por los periodos desde el 01 de diciembre de 1992 al 01 de diciembre de 1993 por cuanto, es la entidad responsable del sistema de salud seccional en el ámbito administrativo para aquella época, así como 17 SAMAI, expediente digital, archivo 049. 18 SAMAI, expediente digital, archivo 019.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 también, es la entidad territorial que posee los recursos para financiar pasivos pensionales causados con anterioridad al 31 de diciembre de 1993 y no las entidades de salud, como lo ha señalado el Consejo de Estado, por cuanto no concurren en el pago de pasivos.[…] [Subraya fuera del original].
En razón de lo anterior, solicitó se declare la improcedencia del conflicto sobre la competencia para conocer y definir sobre el bono pensional a favor de la señora Giraldo Restrepo. 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público19 Esta entidad, el 14 de mayo de 2025, en su escrito de alegatos solicitó su desvinculación del presente trámite, por considerar que: [a]l no existir obligación por parte de este Ministerio frente a la pretensión de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo frente a los tiempos laborados en la (sic) HOSPITAL SANTA TERESITA DE PACORA.
Al respecto le ponemos de presente la falta de legitimación por pasiva, teniendo en cuenta que esta cartera ministerial, primero, no tiene la facultad para contestar las solicitudes radicadas en atención al caso de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo ante la E.S.E. HOSPITAL SANTA TERESITA DE PACORA, toda vez que la misma si bien fue elevada ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no tiene la facultad ni la competencia para expedir certificaciones laborales de personas que no han trabajado para este ministerio, ya que como se pude verificar esta obligación recae única y exclusivamente en el empleador ya mencionado la E.S.E. HOSPITAL SANTA TERESITA DE PACORA. […] El ministerio concluyó que, no ha sido una Caja de Previsión Social y no le corresponde el pago pensional de la señora Giraldo Restrepo, por los tiempos laborados en la citada entidad hospitalaria.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de 19 SAMAI, expediente digital, archivo 048.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo. En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es una autoridad del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo, correspondiente al tiempo que laboró en el Hospital Santa Teresita de Pácora, hoy empresa social del Estado, en el periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 1992 y el 1 de diciembre de 1993; y iii) todas las autoridades implicadas en el conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para resolver de fondo la petición de reconocimiento y pago del bono pensional. 2.
Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º. de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo, por el 20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 tiempo que trabajó en el Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas), ahora E.S.E., entre el 1 de diciembre de 1992 y el 1 de diciembre de 1993. En suma, el conflicto surge porque la Dirección Territorial de Salud de Caldas negó competencia para reconocer y pagar el bono pensional a favor de la señora Giraldo Restrepo, pues refiere que la responsabilidad radica en el departamento de Caldas y la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como quiera que se trata de un pasivo pensional causado con anterioridad al 31 de diciembre de 1993.
La ESE Hospital Santa Teresita de Pácora precisó que la única obligación que le asiste es la custodia de los archivos o historiales laborales, ya que no tuvo la condición de empleadora o pagadora de aportes de la señora Giraldo Restrepo. El departamento de Caldas, por su parte, señaló que la ESE Hospital Santa Teresita de Pácora no incluyó a la señora Giraldo Restrepo dentro de los beneficiarios del Fondo de Pasivo Prestacional del Sector Salud que aparecen en el contrato de concurrencia 083 de 2001, por lo cual no puede financiar su pasivo pensional.
Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rechazó competencia frente a la petición elevada por Porvenir SA, pues, en su criterio, la obligación frente al pasivo pensional de la señora Giraldo Restrepo está en cabeza del que fuera su empleador, para el caso, la ahora ESE Hospital Santa Teresita de Pácora. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) Los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración. (ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. (iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. (iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración (v) Los bonos pensionales. Reiteración. (vi) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración21 Decreto Ley 2470 de 196822 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000- 2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 22 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1.º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°).
Al definir los niveles del sistema23, el legislador extraordinario dejó su dirección, organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197324 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y 23 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 24 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales. De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197525 El artículo 1.° del referido Decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10). 25 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19).
A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197526 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197527 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas 26 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 27 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4). Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaran servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas, la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Decreto Ley 694 de 197528 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles, -creados por ley, ordenanza o acuerdo- y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto, de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración29 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad30, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199031 Esta ley dispuso lo siguiente: 28 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019- 00213-00. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 31 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º). ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación. iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud». iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud. v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas, la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199332 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; 32 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración33 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud34 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector, con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial; b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) las de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 34 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Ley 100 de 199335 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] 35 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Decreto reglamentario 530 de 199436 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1.º) y precisó el objeto del fondo así: ARTÍCULO 2o. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Subrayado la por fuera del texto] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8.º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1 y 2 del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento 36 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional.
Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199737 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas 37 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional. En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales” [subrayado la por fuera del texto]. Por último, respecto al régimen de concurrencia, tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios.
Ley 715 de 200138 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo. Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.
Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las 38 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subrayado la por fuera del texto] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Decreto Reglamentario 306 de 200439 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar. 39 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.
Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201040, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en este decreto, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil41 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] 40 Consejo de Estado- Sección Segunda-. Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] Ley 1438 de 201142 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto] 42 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201343 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1.º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2.º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia». 43 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201544 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1.º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201745 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. 44Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 45Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala] En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento.
Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2.° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199346.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración47 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: Sistema Nacional de Salud 46 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968 con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)48. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). 48 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia49, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación 49 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10). De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5.
Los bonos pensionales. Reiteración50 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad51, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 51 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala].
La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o la entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1 de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que la Dirección Territorial de Salud de Caldas es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional reclamado en favor de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo, por el tiempo que trabajó en el Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas), ahora E.S.E., entre el 1 de diciembre de 1992 y el 1 de diciembre de 1993, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: Según se desprende de la información contenida en la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 1999, la Sala evidencia lo siguiente: […] [L]a Dirección Seccional de Salud de Caldas, remitió al Ministerio de Salud la información de los funcionarios y exfuncionarios de las siguientes instituciones, con el fin de establecer la deuda prestacional a 31 de Diciembre de 1993. […] Hospital Santa Teresita de Pácora, es una institución de naturaleza jurídica privada, reorganizada mediante Acuerdo No 24 del 19 de Noviembre de 1937, se le reconoció personería jurídica con la resolución No 1757 del 29 de noviembre de 1972, con resolución No 006 del 15 de agosto de 1973 se expidieron nuevos estatutos, por el Acuerdo No 025 de noviembre 26 de 1998 se transforma en Empresa Social del Estado. […] Que verificada la información de tipo institucional, se estableció que las instituciones anteriormente relacionadas reúnen los requisitos consagrados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, en concordancia con el artículo 8 del Decreto 530 de 1994 para acceder a los recursos del Fondo de Pasivo Prestacional. […] (Se resalta).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 Cabe señalar que en la cláusula segunda del contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas, suscrito por la gobernación del departamento y el, entonces, Ministerio de Salud Pública, el 25 de febrero de 1975, se indicó a su vez, que «el Servicio Seccional de Salud es una dependencia administrativa del DEPARTAMENTO DE CALDAS»52.
De los documentos antes relacionados la Sala encuentra que el Hospital Santa Teresita de Pácora hace parte de aquellas instituciones hospitalarias beneficiarias del fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud, como una cuenta especial de la Nación, creado con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993 de los servidores pertenecientes a las siguientes entidades o dependencias del sector salud: a) A las instituciones o dependencias de salud que pertenezcan al subsector oficial del sector salud; b) A entidades del subsector privado del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. c) A las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública.
Lo anterior, según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, para cuyo pago del pasivo prestacional deben concurrir la Nación y las entidades territoriales. Ahora bien, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1.º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º. que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema53.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Servicio de Salud de Caldas previsto en la cláusula primera del contrato de fecha 25 de febrero de 197554, celebrado entre el departamento 52 SAMAI, expediente digital, archivo 023. 53 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] 54 SAMAI, expediente digital, carpeta ZIP 022, archivo 03.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 de Caldas y el entonces Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (Cláusula segunda). En dicho contrato se indicó que el servicio de salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción».
(Cláusula tercera). Es por ello que el Hospital Santa Teresita de Pácora, con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del Servicio Seccional de Salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Posteriormente, el Servicio Seccional de Salud de Caldas que carecía de personería jurídica, pues fue constituido, como se dijo, como una dependencia del departamento de Caldas, fue transformado, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas, en Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio55.
La Dirección Seccional de Salud de Caldas continuó con la dirección, a nivel seccional, del Sistema Nacional de Salud, es decir, continuó administrando el sistema de salud en el departamento de Caldas, el cual estaba integrado, entre otros, por «[l]as entidades o instituciones públicas de seguridad social, en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, sin modificación alguna de su actual régimen de adscripción» (artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas).
En este sentido, el Hospital Santa Teresita de Pácora pasó a depender administrativamente de la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era, como se dijo, una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Al respecto, hay que tener en cuenta que el Servicio de Salud de Caldas se transformó, a partir del 19 de octubre de 1990, en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, con personería jurídica. Esta dirección, mediante Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002, se 55 Al efecto, se puede consultar la página web de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, https://saluddecaldas.gov.co Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 convirtió en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, entidad con personería jurídica que asumió las funciones de la anterior Dirección Seccional.
Por lo tanto, el reconocimiento y pago del bono pensional por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 1992 y 1 de diciembre de 1993, estaría a cargo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. El departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del servicio de salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º).
Tenían derecho a las prestaciones sociales las personas que venían siendo afiliadas a la Caja Nacional de Previsión y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas la que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es la obligada a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
Por lo anterior, la Sala declarará competente a la hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir S.A de reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión, pues para la época en que se reclama el bono pensional (1 de diciembre de 1992 y 1 de diciembre de 1993), fungía como empleador de la citada señora, y, por ende, tenía el deber de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados, al fondo territorial, y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones. 7.
Exhorto Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento en que sea la E.S.E Hospital Santa Teresita de Pácora la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuya cuota parte pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Caldas en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud56 56 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia57. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo, por el tiempo que trabajó en el Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas), ahora E.S.E., entre el 1 de diciembre de 1992 y el 1 de diciembre de 1993 SEGUNDO. REMITIR por Secretaría, el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la E.S.E. Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que la Dirección Territorial de Salud de Caldas proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, respecto de la cuota parte pensional que se reclama en favor de la señora Giraldo Restrepo, se la entregue a esta a la mayor brevedad posible.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la E.S.E. Hospital Santa Teresita de Pácora (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Porvenir SA y a la señora Luz Adriana Giraldo Restrepo.
QUINTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con la cédula de ciudadanía 1.075.679.205 y tarjeta profesional 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir SA; ii) Leidy Katherine Gómez Buitrago, identificada con la cédula de ciudadanía 1.013.615.989 de Bogotá y tarjeta profesional 259.073 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; iii) Jaime Hernán Gallo Ramírez, identificado con la cédula de ciudadanía 10.255.543 y tarjeta profesional 82.882 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la ESE Hospital Santa Teresita de Pácora; y iv) Jorge Eliécer Ruíz Serna, identificado con la cédula de ciudadanía 1.053.826.788 y tarjeta profesional 290.823 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del departamento de Caldas, en los términos de los poderes conferidos. 57 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00239-00 SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. SÈPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3.° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.