Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: NUBIA ESPERANZA LATORRE CONTRERAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Contra sentencia dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Defecto fáctico. Deniega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Nubia Esperanza Latorre Contreras contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 28 de octubre de 2024, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, la señora Nubia Esperanza Latorre Contreras pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 29 de agosto de 2024 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº. 68001-23-33- 000-2020-00013-00/01, relacionada con el reconocimiento de una pensión gracia. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare que el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A en la sentencia proferida el día 29 de agosto de 2024, en el expediente rad. No. 68001- 23-33-000-2020-00013-01(4247-2023), transgredió los derechos fundamentales DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD SOCIAL de la señora NUBIA ESPERANZA LATORRE CONTRERAS, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y los principios superiores. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera un nuevo pronunciamiento que aplique el derecho sustancial, además de disponer la práctica de pruebas de oficio que aseguren la debida protección de los derechos de la actora. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa La demandante manifestó que laboró como docente al servicio del departamento del Norte de Santander, entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1979. Que, Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue vinculada como educadora del mencionado departamento, desde el 21 de julio de 1989, donde acumuló, según dijo, más de 20 años de servicio.

El 22 de marzo de 2019, la accionante solicitó a la UGPP que le reconociera pensión gracia de jubilación, por haber laborado más de 20 años como docente en el sector oficial y haber cumplido 50 años de edad. El 27 de junio de 2019, a través de la Resolución RDP 019349, la UGPP denegó el reconocimiento pensional, al considerar que no cumplía con el requisito de acreditar 20 años de servicio como docente oficial de carácter territorial (departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado).

Contra la anterior decisión, la señora Latorre Contreras presentó recurso de apelación, sin embargo, la decisión fue confirmada en la Resolución RDP 025595 del 27 de agosto de 2019, básicamente, por las mismas razones. 3.2. Actuación judicial La señora Nubia Esperanza Latorre Contreras presentó demandada de nulidad y restablecimiento del derecho contra UGPP, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 019349 del 27 de junio de 2019 y RDP 025595 del 27 de agosto de 2019.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación de manera mensual y vitalicia, equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, a partir del 20 de marzo de 2007, momento en el que, consideró, adquirió el estatus de pensionada, pero con efectos fiscales a partir del 22 de marzo de 2016, por la prescripción trienal al haber radicado la solicitud de reconocimiento pensional el 22 de marzo de 2019.

La demanda se adelantó bajo el radicado 68001-23-33-000-2020-00013-00 y correspondió al Tribunal Administrativo de Santander que, por sentencia del 16 de marzo de 2023, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, ordenó a la UGPP que reconociera y pagara a la demandante pensión gracia de jubilación a partir del 22 de marzo de 2016 y condenó en costas a la entidad demandada.

Señaló que la docente cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia debido a que acreditó que estuvo vinculada como docente territorial – nacionalizada, con tiempo de servicio superior a 31 años y con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Inconforme, la UGPP apeló y argumentó que la docente no había acreditado los 20 años de servicio de carácter territorial o nacionalizado, ni que estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, así como tampoco haber completado 11 años de servicio a 31 de diciembre de 1989.

Que con las pruebas aportadas al expediente no se podía determinar el tipo de vinculación que sostuvo la demandante en el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 1977 al 30 de noviembre de 1979. Que los salarios cancelados a la demandante fueron financiados con recursos del hoy llamado Sistema General de Participación, lo que, a su juicio, reforzaba la calificación nacional de la plaza ocupada.

Que los documentos aportados al expediente administrativo no eran idóneos para el reconocimiento pensional, debido a que no habían sido aportados en formatos CETIL y, por último, se opuso a la condena en costas, porque es una entidad del orden nacional, que su función principal es el reconocimiento de pensiones a cargo del Régimen de Prima Media del orden nacional, que, por ello, tiene a cargo recursos públicos de la seguridad social que no pueden utilizarse en perjuicio de los derechos pensionales de los ciudadanos. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por sentencia del 29 de agosto de 2024, revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que la parte actora basó su reclamación en: i) el formato único para la expedición de certificado de historia laboral 6682 expedido por la secretaría de educación del departamento de Norte de Santander, en la que se mencionaba que la demandante tuvo un régimen de pensiones nacionalizado y que había sido nombrada en razón al Decreto 524 del 13 de julio de 1977, ii) en el acta de posesión del 5 de agosto de 1977, en la que se podía constatar que la docente había sido nombrada por el Decreto 524 del 13 de julio de 1977, documento que, según dijo, no había sido firmado por las partes intervinientes y, iii) el Decreto 001381 del 4 de diciembre de 2018, que reconstruyó el Decreto 524 del 13 de julio de 1977.

Que de las pruebas aportadas al expediente no se advertía de manera clara e inequívoca el tipo de vinculación que tuvo la señora Latorre Contreras durante el período comprendido entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1977, requisito que, para el caso concreto, acreditaría la exigencia contenida en el literal a, del numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 19891, relacionado con que la docente haya ostentado alguna vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980.

Que al acto administrativo de reconstrucción no se le podía atribuir valor probatorio, porque se alejó del procedimiento establecido en la Ley 594 de 20002 y el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 20143, que con base en ese acto administrativo no se respaldaba con suficiencia una decisión fundamentada. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, si bien la tutelante alegó como vicio de fondo la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, lo cierto es que los argumentos se enmarcan en un defecto fáctico, pues alega que la autoridad judicial demandada no le otorgó valor probatorio al acto administrativo de reconstrucción del Decreto 524 de 1977.

Que la autoridad judicial demandada le trasladó las consecuencias de la deficiencia en la actuación administrativa previa a la expedición del mencionado decreto, lo que le imponía una carga desproporcionada, al exigirle que presentara una serie de documentos, en los términos exigidos por la ley, sin tener en cuenta que la custodia y conservación de los mismos era competencia de la administración departamental.

Citó las sentencias T-398 de 2015, T-317 de 2004 y T-118 de 2005 dictadas por la Corte Constitucional, para señalar que cuando se advierte la ausencia de documentos que conforman la historia laboral de una persona, la administración, en este caso el departamento de Norte de Santander, estaba en la obligación de reconstruir inmediatamente el archivo público, con atención a las normas que rigen la materia, lo que a su vez, según dijo, refleja negligencia, materializada en el mal manejar de la información, que no podría ser asumidas por los ciudadanos. Que la autoridad judicial demanda contaba con la facultad oficiosa de requerir al departamento de Norte de Santander para que aclarara la modalidad de su vinculación y la naturaleza de la institución educativa en la que desarrolló sus funciones.

Que lo anterior 1 Literal A, del Numeral 2, del Artículo 15: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación. 2 “Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones” 3 “Por medio del cual se establecen los lineamientos para la reconstrucción de expedientes y se dictan otras disposiciones” Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era necesario para subsanar las inconsistencias del expediente, asegurar la verdad material y el respecto al debido proceso.

Que la autoridad judicial demandada al no ejercer esa facultad oficiosa incumplió su deber de garantizar el acceso a la justicia y vulneró sus derechos fundamentales. Que, si bien el Tribunal Administrativo de Santander sí realizó el requerimiento, la autoridad judicial demandada consideró que la respuesta no era útil, en ese orden, según la parte actora, lo procedente era requerir nuevamente al departamento de Norte de Santander para que ofreciera una respuesta clara, en aplicación del principio de carga dinámica de la prueba y de acuerdo con la sentencia SU-768 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, que desarrolla la legitimidad del decreto de pruebas de oficio.

Que las irregularidades en la recopilación de la información de su hoja de vida, durante el proceso de reconstrucción, no podían afectar sus derechos ni el compromiso del fallador de buscar la verdad material. Que resultaba desproporcionado reprocharle que no pudiera aportar pruebas suficientes para acreditar su vinculación como docente nacionalizada del departamento de Norte de Santander en el año 1977.

Que la responsabilidad de acreditar ese vínculo recaía en la autoridad territorial, porque era quien tenía acceso directo a su historia laboral, que las irregularidades o deficiencias en el manejo y conservación de esa información no podían ser utilizadas para denegar el reconocimiento de su pensión. Que la autoridad judicial demanda citó una sentencia de unificación en la que se manifestaba que la modalidad de la vinculación se debía probar principalmente con el acto de nombramiento y, en su defecto, con certificaciones inequívocas proferidas por el empleador, que, sin embargo, en la decisión cuestionada se consideró que el acto de reconstrucción no se ajustó a los lineamientos establecidos en la ley, que la certificación dictada por el departamento de Norte de Santander no especificaba la categoría de la docente y que la prueba de oficio no demostraba su calidad de docente, lo que, para la parte actora, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y debida valoración probatoria.

Que previamente a la interposición de la demanda realizó las correspondientes solicitudes para obtener la certificación de su vínculo laboral, lo que reflejaría que su conducta se suscribió a los principios de buena fe y a la confianza legitima. Que la secretaría de educación del departamento de Norte de Santander no atendió a sus solicitudes ni a las órdenes judiciales de manera correcta, lo que impidió ejercer su derecho de defensa.

Que la autoridad judicial demandada también desconoció el principio de carga dinámica de la prueba, al exigirle que aportara otros medios de convicción que acreditaran la naturaleza del vínculo laboral. 5. Trámite procesal Por auto del 31 de octubre de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y en calidad de tercero con interés, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y al director general de la UGPP.

En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 6 de noviembre de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, que dirige el despacho que profirió la decisión de primera instancia en el proceso con radicado nº. 68001-23-33-000- 2020-00013-00, pidió que se desvinculara del trámite a esa autoridad judicial porque no causó vulneración a los derechos fundamentales de la demandante.

Que no tenía competencia para atender las pretensiones de la parte actora, porque iban dirigidas a dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, que se denegara solicitud de amparo y se ordenara el archivo del expediente constitucional.

Manifestó que la decisión cuestionada no incurrió en ningún defecto y que, por el contrario, se ajustó al ordenamiento legal y a la jurisprudencia dictada sobre la materia. Que no se cumplían los requisitos legales ni jurisprudenciales necesarios para amparar los derechos deprecados. Que el juez natural de la causa ya se había pronunciado sobre la controversia y había proferido una decisión que se encontraba en firme y hacía tránsito a cosa juzgada.

Que la acción de tutela era improcedente porque perseguía un interés económico sin que se hubiere demostrado la causación de un perjuicio irremediable. Que no ha vulnerado los derechos de la demandante y que la presente acción constitucional pretende ser empleada como una instancia adicional del proceso ordinario. Que se incumplía el requisito de subsidiariedad, por cuanto la demandante puede acudir al recurso extraordinario de revisión a pedir que se protejan los derechos fundamentales reclamados.

Los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no se pronunciaron pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados. II. CONSIDERACIONES 1. Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991).

La Corte Constitucional4 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada. En el presente asunto, la parte actora cuestiona la sentencia de segunda instancia del 29 de agosto de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó sus pretensiones. 4 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander pidió su desvinculación, al considerar que no vulneró los derechos de la demandante.

No obstante, la vinculación de esa autoridad judicial no fue como parte demandada, sino en calidad de tercera con interés, porque fue quien dictó la decisión de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº. 68001-23-33- 000-2020-00013-01 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Nubia Esperanza Latorre Contreras para dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia del 29 de agosto de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº. 68001-23-33- 000-2020-00013-00/01.

La Sala anticipa que denegará la solicitud de amparo, puesto que la autoridad judicial no incurrió en el defecto alegado. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial y, (iii) el análisis del caso concreto. 3.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales5 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos6 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional se encuentra acreditada, toda vez que el asunto no trata sobre una instancia adicional, puesto que la decisión de primera y segunda instancia varió sobre el reconocimiento pensional, no alude a una discusión de orden legal o económico, porque recae sobre el restablecimiento de derechos relacionados con la seguridad social y cumple con el presupuesto de carga argumentativa, de modo que, si existieran los errores que alega la parte actora, se estarían vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.

La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del expediente ordinario, la sentencia acusada fue comunicada por correo electrónico el 20 de septiembre de 2024, de modo que fue efectivamente notificada el 25 de septiembre de 2024, y la demanda de tutea fue radicada el 28 de octubre de 2024, 5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 6 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto es, un mes y tres días después, término que no supera los seis meses fijados por la Sala plena de esta Corporación para presentar acciones de tutela.

La parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y cuestiona la sentencia de segunda instancia dictada en dicho proceso. Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, puesto que no parece que pueda encuadrarse en alguna de las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 del CPACA.

Así mismo, advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de advertir que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico al proferir la sentencia del 29 de agosto de 2024.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la parte actora cuestiona una sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5. Análisis del caso concreto La parte actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico porque: i) no le dio valor probatorio al acto administrativo de reconstrucción del Decreto nº 524 de 1977, ii) no requirió al departamento de Norte de Santander para que aclarara la modalidad de su vinculación y la naturaleza de la institución educativa en la que desarrolló sus funciones, iii) desconoció el principio de carga dinámica de la prueba, iv) no era adecuado exigirle que aportara pruebas que acreditaran su vinculación como docente nacionalizada del departamento de Norte de Santander en el año 1979, v) consideró que el acto de reconstrucción no se ajustó a los lineamientos establecidos y, vi) estimó que la certificación expedida por el departamento de Norte de Santander no especificaba la categoría de docente que ostentaba.

Para resolver tal cargo, la Sala estima necesario referirse a las actuaciones y pruebas aportadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001- 23-33-000-2020-00013-00/01. La señora Latorre Contreras presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 019349 del 27 de junio de 2019 y RDP 025595 del 27 de agosto de 2019, y para que se le reconociera una pensión mensual vitalicia de jubilación gracias, a partir del 20 de marzo de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 22 de marzo de 2016, en razón a que, a su juicio, había operado la prescripción trienal, por haber solicitado el reconocimiento solo hasta el 22 de marzo de 2019.

Con la demanda se solicitó que se decretaran como pruebas, entre otras, el Decreto 001381 del 4 de diciembre de 2018, que ordenó la reconstrucción del Decreto 524 de 1977, mediante el cual se había nombrado a la demandante como maestra de segunda categoría y las certificaciones laborales y salariales expedidos por la Secretaría de Educación del municipio de Bucaramanga.

El Tribunal Administrativo de Santander (que conoció del proceso ordinario en primera instancia) por auto del 13 de mayo de 2022, entre otras, decretó como pruebas las documentales aportadas con la demanda y como prueba de oficio ordenó que se oficiara a la Secretaria de Educación de Norte de Santander para que certificara el tiempo de servicio que la demandante había laborado a su cargo, donde constara la clase de vinculación, tiempo de servicio, los recursos con los que cancelaba lo devengado por la señora Latorre Contreras y si hubo cambio de vinculación por la descentralización de la educación, discriminado y pormenorizado con cada acto administrativo.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, le solicitó aclarar las diferencias en las certificaciones laborales 44903 del 17 de junio de 2016 y 7808 del 26 de diciembre de 2018, porque en la primera se informó que la vinculación había sido de carácter nacional y en la segunda de carácter nacionalizada.

Además, ofició a la Secretaría de Educación de Bucaramanga para que certificara el tiempo de servicio que la demandante laboró a su cargo, donde constara la clase de vinculación, tiempo de servicio, los recursos con los que se cancelaba lo devengado por la demandante y si existió cambio en la vinculación por la descentralización de la educación, discriminado y pormenorizado con cada acto administrativo, debido a que la certificación que obraba en el expediente resultaba ilegible.

El 26 de julio y el 26 de septiembre de 2022, la Secretaría de Educación de Bucaramanga allegó una serie de documentales con las que daba repuesta al requerimiento realizado en el auto del 13 de mayo de 2022. Luego, el 14 de octubre de 2022, la Secretaría de la Gobernación de Norte de Santander hizo lo propio y aportó respuesta al requerimiento formulado por el mencionado tribunal.

El 16 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia de primera instancia en la que accedió parcialmente a las pretensiones y declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, ordenó a la UGPP que reconociera y pagara a la demandante pensión gracia vitalicia a partir del 22 de marzo de 2016 y condenó en costas a la entidad demandada.

Dijo que la demandante cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracias, porque acreditaba que fue vinculada como docente territorial – nacionalizada de los departamentos de Norte de Santander y Santander, con tiempo de servicio de 31 años, 8 meses y 10 días, con un vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980. Inconforme, la UGPP presentó recurso de apelación en el que argumentó que se había incurrido en una indebida interpretación de la norma aplicable al caso concreto, que la demandante no había aportado pruebas que contrariara las decisiones adoptadas en las resoluciones demandadas.

Que los certificados laborales 44903 de 2016 y 7808 de 2018 diferían respecto al tipo de vinculación. Que si bien se había aportado el Decreto 1381 de 2018 por medio del cual se reconstruyó el expediente laboral, lo cierto era que generaba más duda, porque se desconocía la fuente de la que se obtuvo la certificación laboral 44903 de 2016.

Que la descentralización no afectaba el tipo de vinculación que tenía la demandante y que su vinculación era del orden nacional, porque Yopal en ese entonces era una intendencia que dependía del Ministerio de Educación Nacional. Que se debía revocar la condena en costas, porque es una entidad del orden nacional, dedicada al reconocimiento de pensiones a cargo del Régimen de Prima Media del orden nacional, por lo que tiene a cargo recursos públicos de la seguridad social que no pueden utilizarse en perjuicio de los derechos pensionales de los ciudadanos. Que en el expediente administrativo no obrara certificación del tiempo de servicio de la demandante en cada una de sus vinculaciones, ni de los recursos con los que se le cancelaba lo devengado.

Que los documentos aportados con la solicitud de reconocimiento no eran idóneos para el reconocimiento de la prestación, porque no fueron suministrados en formatos CETIL, de acuerdo con el Decreto 13 de 2001, mediante el cual se reglamentó parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto Ley 656 de 1994.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la demandante no cumplía con el requisito previsto en el literal a, numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, relacionado con que debía estar vinculada a 31 de diciembre de 1980 como docente oficial de carácter territorial.

Que, además, no cumplía con 20 años de servicio en calidad de docente oficial de carácter departamental, municipal, distrital y/o nacionalizada, porque las certificaciones laborales indicaban que el período que laboró ante el Ministerio de Educación era de carácter nacional. Que tampoco cumplía con lo señalado en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 dictadas por la Corte Constitucional, respecto a que debía acreditar mínimo 11 años de servicio al 29 de diciembre de 1989, porque para esa fecha no se encontraba vinculada al Magisterio.

Finalmente, que acceder a las pretensiones de la demandante implicaría afectar la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones. El 29 de agosto de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dictó sentencia de segunda instancia, en la que revocó la decisión apelada, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Explicó que había dudas e inconsistencias que impedían satisfacer el requisito relacionado con la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980. Que la señora Latorre Contreras había afirmado que su primera vinculación como educadora oficial había sido a través de un nombramiento del orden territorial realizado por el departamento de Norte de Santander, durante el período comprendido entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1977 y para acreditarlo había aportado un formato único para la expedición de certificado de historia laboral 6682 de la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander, en la que se mencionaba que la demandante tuvo un régimen de pensiones nacionalizado y que había sido nombrada en razón al Decreto 524 del 13 de julio de 1977, el acta de posesión del 5 de agosto de 1977, en el que se constataba que la docente había sido nombrada por el Decreto 524 del 13 de julio de 1977, documento que, según dijo, no había sido firmado por las partes intervinientes y el Decreto 001381 del 4 de diciembre de 2018, que reconstruyó el Decreto 524 del 13 de julio de 1977.

Que el departamento de Norte de Santander en atención al requerimiento realizado por el tribunal de instancia, había allegado el formato único para la expedición de certificado de historia laboral 38455 y el oficio del 14 de octubre de 2022. Que, con base en lo anterior, la demandante estimaba que con esos medios de convicción se acreditaba el tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980.

Que, por lo anterior, no existía duda que la demandante había prestado sus servicios como docente a favor del departamento de Norte de Santander entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1977, que, sin embargo, ni los documentos mencionados ni los demás medios de convicción lograban demostrar de manera inequívoca el tipo de vinculación que la demandante suscribió en ese período.

Que, al examinar el acto administrativo de reconstrucción, no se le podía atribuir valor probatorio, puesto que se había alejado del procedimiento establecido en la Ley 594 de 20007 y el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 20148. Que el Decreto 001381 del 4 de diciembre de 2018 había mencionado el procedimiento a seguir para rehacer el Decreto 524 del 13 de julio de 1977, pero no se acreditó que efectivamente se había seguido ese trámite, que ni siquiera se determinó la razón por la cual se realizó la reconstrucción, por 7 “Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones” 8 “Por medio del cual se establecen los lineamientos para la reconstrucción de expedientes y se dictan otras disposiciones” Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que se desconocía si el acto de nombramiento había sido extraviado, hurtado, dañado o destruido.

Señaló que, si en gracia de discusión se tuviera en cuenta el Decreto 001381 del 4 de diciembre de 2018, de ese documento no se advertía el tipo de plaza que había ocupado la actora. Que la respuesta ofrecida por la gobernación de Norte de Santander relacionada con la dualidad de las certificaciones sobre el carácter nacional o nacionalizado de la vinculación de la demandante no había sido útil y, por el contrario, permitía continuar con la incertidumbre sobre el tipo de relación legal y reglamentaria, porque a pesar de mencionar que la vinculación fue nacionalizada, soportó esa afirmación con el régimen pensional y no con el acto que originó la relación de la maestra con la entidad.

Que, además, pese a que el mencionado departamento había señalado que los recursos con los que se cancelaron los salarios de la demandante provenían del situado fiscal, esa información no determinaba que el cargo de la señora Latorre Contreras era de orden nacionalizado, si se tenía en cuenta que la calificación del empleo se dio por el régimen pensional.

Que, con relación al argumento sobre la naturaleza territorial de la institución educativa en la que la docente laboró, se hizo referencia al Decreto 000891 del 30 de septiembre de 2002 y la ordenanza 002 del 12 de mayo de 2000, sin embargo, en el expediente no se encontraron esos actos administrativos. Por lo anterior, consideró que del material probatorio aportado al expediente no era posible evidenciar la plaza ocupada antes del año 1980 por la señora Latorre Contreras, que los medios de convicción no eran conducentes, ni idóneos para acreditar ese requisito, que permitiera eventualmente decretar el reconocimiento de la pensión gracia. Adicionalmente, manifestó que la demandante no aportó otras piezas probatorias o testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitiera corroborar de alguna forma la naturaleza del vínculo, lo que, a su juicio, evidenciaba el incumplimiento de la parte actora en asumir la carga probatoria que correspondía para demostrar sus supuestos de hechos, de acuerdo con los artículos 165 y 167 del CGP.

Por último, sobre la condena en costas, mencionó que no se presentaba una carencia de fundamentos legales que dieran lugar a su imposición. A partir de lo anterior, la Sala advierte que el análisis de la autoridad judicial demandada no se enmarca en una indebida valoración probatoria, por cuanto no se separó de los hechos debidamente probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni se trata de una decisión que vaya en contravía de la evidencia probatoria.

La autoridad judicial demandada tuvo en cuenta que la parte actora no acreditó el tipo de vinculación que tuvo con el departamento del Norte de Santander antes del 31 de diciembre de 1980. Para llegar a esa conclusión tuvo en cuenta todas las documentales aportadas, de hecho, señaló que con las pruebas de oficio decretadas por el Tribunal Administrativo de Santander tampoco se podía tener certeza de la relación laboral y reglamentaria de la señora Latorre Contreras entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1977.

Siendo así, para la sala la decisión objeto de tutela obedece al análisis propio del conjunto de pruebas practicadas en el proceso ordinario, que permitieron concluir que la demandante no cumplió con la carga de la prueba de demostrar que cumplía con los requisitos para que le fuera concedida la pensión gracia, en concreto sobre la naturaleza del vínculo legal y reglamentario con el que se desempeñó como docente entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1977.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se vio, la autoridad judicial demandada no omitió valorar el Decreto nº 524 de 1977 y, por el contrario, explicó las razones por las que no lo tendría en cuenta, manifestó que, aunque le diera valor probatorio, esa documental no acreditaba el tipo de vinculación de la plaza ocupada por la demandante en el año 1977.

Ahora, con relación al argumento según el cual la autoridad judicial demandada debió requerir al departamento de Norte de Santander para que aclarara la modalidad de la vinculación y la naturaleza de la institución en la que laboró la señora Latorre Contreras, la Sala advierte que esa fue una prueba decretada por el Tribunal Administrativo de Santander, quien entendió resuelto el requerimiento con la respuesta ofrecida por el mencionado departamento, distinto es que los documentos allegados tampoco acreditaban el tipo de vinculación que suscribió la demandante en el año 1977.

Por otro lado, la Sala observa que la parte actora señala que se desconoció el principio de carga de la prueba, en este punto se debe señalar que la carga de la prueba es <<una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos>>9.

Es decir, las partes en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho desde la presentación de la demanda y la contestación ya son conscientes del ejercicio probatorio que deben desplegar con el objeto de que se apliquen los supuestos normativos que invocan y así obtener una decisión favorable a sus intereses. En la misma medida, asumen las consecuencias negativas de no probar los supuestos normativos que consagran el efecto jurídico que persiguen, puesto que el debate probatorio que proporciona las partes es el que finalmente permite al funcionario judicial tomar la decisión que en derecho corresponda.

Por esa misma razón, era deber de la autoridad judicial exigir a la demandante que acreditara el tipo de vinculación que sostuvo con el departamento de Norte de Santander en el año 1977, máxime si se tiene en cuenta que esa era una circunstancia que definía si la señora Latorre Contreras podía ser acreedora de una pensión gracia. Ahora bien, con relación al acto de reconstrucción, la Sala observa que la autoridad judicial demandada señaló que no se advertía si el mismo había seguido los lineamientos de la Ley 594 de 2000 y el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 2014, disposiciones normativas que prevén el procedimiento que se debe adoptar para la reconstrucción adecuada de un acto administrativo.

Finalmente, respecto a la certificación expedida por el departamento de Norte de Santander, en la sentencia cuestionada se explicó que no había sido útil y que, por el contrario, ofrecía más confusiones sobre el tipo de vinculación que suscribió con la demandante en el año 1977. En consecuencia, para la Sala la decisión cuestionada no resulta desproporcionada e irracional y estuvo debidamente justificado en aplicación del principio de la sana crítica.

Las anteriores razones son suficientes para denegar las pretensiones de la acción de tutela, porque la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto alegado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 9 PARRA QUIJANO, Jairo.

Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional. 2007., pág. 249. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05817-00 Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA 1. Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por Tribunal Administrativo de Santander. 2.

Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Nubia Esperanza Latorre Contreras, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 5.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO