1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – no agotó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023, por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, mediante la cual se resolvió declarar improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 28 de julio de 2023, la señora María Eugenia Daza Saldúa interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
Y en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias de 25 de junio de 2020 y 25 de enero de 20231, proferidas por dichas autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que promovió contra la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ-. 2.- Dicho proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad del Oficio 110-012321 del 27 de octubre de 2017, por medio del cual se le negó la 1 Notificado el 30 de enero de 2023. 2 Radicado: 150013333009-2018-00073-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 existencia de una relación laboral encubierta y el correspondiente pago de prestaciones laborales, por el periodo comprendido entre el 17 de marzo de 2005 y el 26 de diciembre de 2014. 3.- El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, quien en fallo de 25 de junio de 2020 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se hallaban configurados todos los elementos de una verdadera relación laboral, encubierta bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.
No obstante, con excepción de los aportes de pensión, declaró prescritas las prestaciones sociales correspondientes a los periodos contractuales comprendidos entre el 17 de marzo de 2005 y el 26 de diciembre de 2013, en la medida en que transcurrieron más de 3 años entre la finalización del respectivo periodo contractual y la presentación de la respectiva reclamación. 4.- Inconforme con la anterior decisión, las partes presentaron sendos recursos de apelación. La entidad demandada discutió el reconocimiento de la relación laboral, mientras que la demandante cuestionó la declaratoria de prescripción de gran parte de sus prestaciones sociales.
El asunto lo conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá, quien en sentencia de 25 de enero de 2023 confirmó en su totalidad la decisión del juez de primera instancia bajo los mismos argumentos. 5.- La parte actora manifestó que las autoridades judiciales incurrieron en los siguientes defectos: 6.- Defecto material o sustantivo: Sostuvo que el Juzgado aplicó de manera parcial el principio de primacía de la realidad sobre las formas y el de favorabilidad, pues de todos los criterios jurisprudenciales existentes al momento de proferirse la sentencia, dio aplicación al menos favorable para la demandante, relacionado con las interrupciones de cada uno de los contratos para determinar la prescripción trienal.
Así mismo, alegó que desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional relacionado con la aplicación al artículo 53 de la Constitución Política. 7.- Indicó que la sentencia también presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, al indicar que la voluntad de las partes era darle continuidad al mismo vínculo laboral por más de 9 años sucesivos, y luego señalar que la relación debe entenderse interrumpida por el simple hecho de que la suscripción de cada contrato no fue inmediata.
Así mismo, adujo que desconoció sentencias que han definido el alcance de la prescripción en los asuntos de contrato realidad, y la forma en que deben ser valoradas las interrupciones para que tengan la virtualidad de resolver la continuidad del vínculo laboral, específicamente las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 19 de febrero y 11 de noviembre de 2009, en donde se reconoce la unidad de la relación a pesar de existir un lapso de hasta 4 meses entre la suscripción de uno y otro contrato de prestación de servicios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 8.- Decisión sin motivación: Adujo que en el caso es ostensible la inexistencia de una verdadera motivación (material) de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal, pues sus consideraciones no guardan correspondencia real con el recurso de apelación, al punto que no resuelven sobre los puntos de inconformidad contenidos en el mismo.
Al respecto puntualizó que dicha autoridad se limitó a transponer los mismos argumentos esbozados en la sentencia de primera instancia, con el fin de confirmar la decisión concerniente a declarar la prescripción de la mayor parte de los derechos laborales pretendidos, sin expresar un argumento diferente, adicional y suficiente para agotar todos y cada uno de los puntos de apelación. En suma, sostuvo que existió “una transcripción y plagio de los argumentos -errados- sobre los cuales descansa la decisión del A Quo”. 9.- Desconocimiento del precedente judicial: Indicó que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en ese defecto, comoquiera que para la fecha de expedición de la sentencia de segunda instancia, estaba vigente la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 20211, relacionada con la aplicación de la prescripción como modo de extinción de las obligaciones laborales originadas a partir de las interrupciones advertidas en un contrato realidad, la cual debía ser considerada como un verdadero precedente vinculante, en la que se estableció “un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario”. 10.- En esa medida adujo que el fallo no cumple con el principio de transparencia ni suficiencia, toda vez que no reconoce la existencia de la mencionada sentencia de unificación, ni expone las razones por las cuales no acoge las reglas de unificación contenidas en aquel fallo. 11.- Violación directa a la Constitución: Adujo que con la motivación contenida en cada una de las decisiones atacadas se vulneró directamente la Constitución Política al decidir sobre la prescripción de los derechos laborales reconocidos tal como lo hicieron, cuando en el caso concreto debían ser interpretadas y aplicadas las normas legales y jurisprudenciales de acuerdo con los principios constitucionales de la primacía de la realidad sobre las formalidades y el de favorabilidad que buscan defender los derechos de la trabajadora demandante.
De igual manera, los accionados vulneraron los artículos 1, 2, 4, 5,6, 13, 29, 31 y 53 de la Constitución como quiera que la parte demandante debía obtener una decisión de fondo. B. Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 12.- Mediante sentencia del 24 de agosto de 20233, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto no cumplía con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que, como se alega el desconocimiento de la sentencia de unificación 025 del 9 de septiembre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá, la accionante contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011.
C. La impugnación 13.- En desacuerdo con lo anterior, la parte accionante interpuso impugnación en la cual sostuvo que el juez constitucional de primera instancia presumió que los defectos alegados se centran de forma exclusiva en el desconocimiento de una sentencia de unificación, y conforme a ello hizo el estudio sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, concluyendo que el mismo no se acreditó, de cara el recurso extraordinario de unificación. Para el accionante, el a quo pasó por alto que el reproche principal de su tutela fue la falta de motivación en que incurrió el Tribunal al “plagiar” los argumentos del Juzgado, siendo el defecto por desconocimiento del precedente “residual”. 14.- Indica, que su tutela no podía ser estudiada de una manera diferente, pues la lógica indica que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo.
En ese sentido, no se puede cuestionar que la sentencia no tenga motivación, y a la vez indicar que sí cuenta con ella, pero la misma es contraria al precedente judicial obligatorio. 15.- La actora presenta un cuadro comparativo de lo dicho por el a quo y el ad quem del proceso ordinario, con el fin de demostrar que el Tribunal reprodujo literalmente las razones de su inferior jerárquico, y por tanto, aunque existe una motivación formal no existe un análisis material que fundamente su decisión. 16.- Así, advirtiendo que se configuraba la falta de motivación, de forma independiente al desconocimiento del precedente, cuestionó que en la sentencia de primer grado se omitiera verificar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad frente a tal defecto II.
C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 17.- La Sala es competente para conocer de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 3 Notificada el 1 de septiembre de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 E. Análisis del caso concreto 18.- De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo se torna improcedente por no satisfacer el presupuesto de subsidiariedad, ante la existencia de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para obtener la protección de los derechos invocados, los cuales se dejaron de promover por la parte actora. 19.- La acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 20.- Lo anterior, de conformidad con el artículo 864 de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 65 del Decreto 2591 de 1991, los cuales prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. 21.- Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos que tenía a su disposición para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente.
Salvo que se acredite que ese otro mecanismo judicial no es idóneo y eficaz, o que no sea suficiente para impedir la configuración de un perjuicio irremediable. 22.- Según la jurisprudencia constitucional, la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, puede configurarse, por ejemplo, en tres supuestos: (i) cuando el asunto se encuentra en trámite, (ii) en el evento en que no se han agotado los mecanismos de defensa judiciales ordinarios y extraordinarios y, (iii) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear las herramientas jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico6. 4 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 5 “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)” 6 Corte Constitucional, Sentencia T-396 de 2014. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 23.- En el caso objeto de estudio, el accionante le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al Tribunal Administrativo de Boyacá7, con ocasión de la expedición del fallo de 25 de enero de 2023. 24.- De conformidad con lo expuesto, como se anticipó, se advierte que la solicitud de amparo es improcedente, toda vez que carece del requisito de subsidiariedad, en la medida en que, tal como lo sostuvo el juez constitucional de primera instancia, el accionante no agotó el mecanismo judicial idóneo y eficaz que el ordenamiento jurídico le otorgaba para proteger sus derechos, esto es, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que se encuentra regulado por los artículos 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011 y procede “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la censura contra la providencia del Tribunal se concreta en el desconocimiento de la sentencia de unificación 025 del 9 de septiembre de 2021, que fija el término de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y el inicio de otro, como un parámetro razonable al momento de determinar si operó o no una interrupción de la relación laboral que se declara. 25.- Asimismo, se observa que la parte accionante tampoco acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que habilite al juez constitucional a intervenir como mecanismo transitorio en asuntos que no son de su competencia, pues, no hizo manifestación alguna al respecto y tampoco esbozó ninguna justificación para no haber interpuesto en las oportunidades procesales respectivas el recurso procedente antes descrito. 26.- Ahora, en la impugnación la parte actora sostiene que el argumento “principal” de su escrito de tutela era la falta de motivación del fallo cuestionado y el defecto por desconocimiento del precedente judicial era “residual”.
Indicando que su solicitud de amparo no podía ser estudiada de una manera diferente, pues la lógica indica que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo; y en ese sentido, no se puede cuestionar que la sentencia no tenga motivación, y a la vez indicar que sí cuenta con ella, pero la misma es contraria al precedente judicial obligatorio. 27.- Esta Sala de Subsección debe aclarar que aquello no se acompasa con la realidad, pues al realizar una lectura íntegra y armónica de todos los argumentos esbozados en este trámite tutelar, se concluye lo siguiente: (i).
La parte accionante nunca situó unos argumentos como principales y otros como subsidiarios. En ese sentido, no es de recibo que pretenda afincar su impugnación sobre la base de que planteó una suerte de “acumulación de defectos”, en el entendido de que el defecto por falta de motivación es el 7 Se analizarán los defectos alegados solo frente al fallo de segunda instancia, toda vez que fue el que resolvió de manera definitiva la litis del asunto.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 principal, y el desconocimiento del precedente se formuló como subsidiario, o en sus palabras “residual”. (ii). Todas sus explicaciones están relacionadas con el desconocimiento de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, pues el fin último que busca es la aplicación de la misma para obtener una decisión favorable a sus intereses frente a la prescripción de sus prestaciones sociales.
(iii). El análisis que plantea la parte accionante en su impugnación, antes que aportar en su defensa, deja en evidencia una falencia lógica en su petición de amparo que resta coherencia a su argumentación, pues endilga a la sentencia del Tribunal unos yerros que resultan incompatibles, según su propia explicación de que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo.
Eso se hace evidente, si se tiene en cuenta que a pesar de sostener que el yerro principal es la falta de motivación, lo cierto es que al momento de explicar en su escrito de tutela los otros defectos, reconoce que la decisión sí contaba con una motivación, que expresamente censura, con expresiones como las siguientes: (a) “las autoridades judiciales accionadas interpretaron y aplicaron restrictivamente las disposiciones legales y constitucionales que regulan la existencia de un vínculo laboral en la realidad”, (b) “las decisiones atacadas contienen una motivación manifiestamente irrazonable, precisamente, por no haber aplicado adecuadamente las normas constitucionales, legales y jurisprudenciales que regulan la materia” y (c) “las ‘motivaciones’ ofrecidas en las sentencias de primera y segunda instancia constituyen una verdadera vía de hecho al desconocer el precedente judicial establecido tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado”. 28.- Así, es claro que en el escrito inicial de tutela se admite que la sentencia de segunda instancia sí tuvo una motivación, pero que la misma fue “manifiestamente irrazonable”, independientemente de que ello sea consecuencia de que se replicaran los argumentos de la primera instancia, situación que, aunque pueda ser reprochable, no implica perse la inexistencia de argumentos. 29.- En ese sentido, para la Sala la argumentación expuesta en la impugnación no pasa de ser un mero recurso retórico, orientado a desdibujar el sentido real del escrito de tutela inicial, utilizado por la accionante para desprenderse de los argumentos con que defendió el desconocimiento del precedente, y con ello poder superar el análisis de procedencia, de cara a la subsidiariedad. 30.- Igualmente, si en gracia de discusión se aceptara esta flexibilidad argumentativa para sustentar la supuesta configuración del defecto por falta de motivación, que a juicio de la accionante no fue tenido en cuenta por el A quo, y resultaba ser el argumento “principal” de su tutela; la Sala debe concluir que en los términos en que se presentó, tampoco supera el requisito de subsidiariedad; por Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 cuanto el mismo se estructura sobre los siguientes reproches a la decisión del Tribunal: (i) “sus consideraciones NO guardan correspondencia real y nada resuelve sobre los puntos de inconformidad contenidos en el escrito de apelación” y (ii) “es imprescindible que el Juez o Tribunal que actúe en segundo grado estudie cada uno de los puntos objeto de apelación y a partir de allí forme un criterio propio”. 31.- Lo anterior, da a entender que la parte actora además de censurar una supuesta actitud pasiva del Tribunal, por limitarse a replicar los argumentos del juez de primera instancia, reprocha que en la providencia cuestionada no se resolvieron todos los puntos que expuso en su recurso de apelación, y que lo resuelto no guarda una correspondencia real con el debate que planteado en segunda instancia, por lo que, en ese contexto, estas dos falencias, en caso de estar configuradas, generan el escenario para que se acudiera a la solicitud de adición frente al primer yerro, o al recurso extraordinario de revisión, por falta de congruencia, respecto del segundo. 32.- Por todo lo anterior, ante la negligencia de la ahora accionante de presentar los recursos previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir la decisión que considera vulneradora de sus derechos fundamentales, teniendo la oportunidad para hacerlo, la presente acción se torna improcedente, comoquiera que la tutela no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas y no se puede utilizar como mecanismo para subsanar yerros cometidos dentro del proceso ordinario. 33.- De este modo, se advierte que la señora María Eugenia Daza Saldúa pretender utilizar este mecanismo constitucional como un reemplazo de las vías judiciales ordinarias y extraordinarias, en una clara invasión de la órbita de competencia del juez natural, cuando por su misma impericia se profirieron decisiones contrarias a sus intereses.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que: <<(…) nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta Política), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción (…)>>8.
(resaltado fuera del texto original) 34.- Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la decisión de primera instancia. 35.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de 8 Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992, T-469 de 2000, T-018 de 2017, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04124-01 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF