Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante MARTHA RAQUEL LÓPEZ DUARTE Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación directa. La caducidad de la acción. Ocurrencia del hecho generador. Defecto sustantivo. Criterios de interpretación normativa. Principios pro actione y pro homine. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Martha Raquel López Duarte, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de septiembre de 20231, la señora Martha Raquel López Duarte, de manera directa, interpuso acción de tutela contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Sírvase REVOCAR en su totalidad el auto proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ el 10 de agosto de 2023 en el proceso de referencia, y en su lugar proferir uno que en derecho corresponda.»2 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 31 de enero de 2023, Martha Raquel López Duarte promovió medio de control de reparación directa contra la Nación, Par Caprecom Liquidado (administrado por La Previsora S.A.), la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia Financiera para que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial con ocasión al impago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia en proceso ordinario laboral con radicación nro. 15001-31-05-001- 2014-00416-01. 2.1.1.
En la demanda de reparación directa se indicó que la señora López Duarte trabajó para Caprecom, hoy Par Caprecom Liquidado, desde el 10 de mayo de 2010 hasta el 30 de junio de 2012. 1 Samai, índice 2. 2 Página 11 de la acción de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La hoy accionante presentó demanda laboral ordinaria para que se declarara el contrato realidad y se procediera con las medidas de restablecimiento de sus derechos.
En el proceso se emitieron las sentencias del 4 de diciembre de 2017 y del 21 de febrero de 2018, en las cuales se reconoció la relación laboral de la señora López Duarte como trabajadora oficial y se ordenó el pago a su favor de las acreencias laborales y pensionales a las que había lugar. 2.1.2. El Par Caprecom Liquidado, administrado por la Fiduprevisora S.A., decidió pagar los derechos laborales de la convocante y le envió a través de correo electrónico un contrato de transacción en el cual se transigía de mutuo acuerdo el valor de $130.736.594, de los cuales pagaría la suma de $69.009.346.
En respuesta al correo electrónico, el 15 de octubre de 2020 la actora solicitó reconsiderar el monto del contrato dado que desconoció la sanción moratoria. El Par Caprecom descartó la propuesta de la actora el 27 de octubre de 2020 porque estimó que no se puede liquidar la sanción moratoria más allá de la fecha de liquidación de la entidad (27 de enero de 2017). 2.1.3.
En el mes de junio de 2021, el Par Caprecom Liquidado constituyó depósito judicial por la suma de $66.009.346 en cumplimiento de la condena y solicitó al Juzgado Laboral de Tunja la entrega del título como pago por consignación. El dinero fue retirado por la demandante. 2.1.4. La demandante insiste en que entre el valor pagado y el ordenado por el Juzgado Laboral y el Tribunal Superior de Tunja Sala Laboral, existe una diferencia de $61.727.248, por lo que Caprecom Liquidado incumple una decisión judicial ejecutoriada y en firme. 2.2.
El conocimiento del asunto, en primera instancia, correspondió al Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja, bajo el radicado 15001-33-33-014-2023- 00021-00. En auto del 13 de abril de 2023, el juez rechazó la demanda porque operó el fenómeno de la caducidad de la acción. Como fundamento de su decisión, expuso que el 27 de octubre de 2020, cuando la entidad advirtió que no pagaría un valor adicional al del contrato de transacción, se exteriorizó el conocimiento del daño consistente en el impago del total de la obligación. Luego, los dos años de la caducidad se concretaron el 28 de octubre de 2022, aunque la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el día 25 de octubre de 2022, interrumpiendo por 4 días el término, lo cierto es que la constancia se expidió el 27 de diciembre de 2022, por lo que tenía hasta el 16 de enero de 2023, pero la demanda fue radicada el 31 de enero de 2023, esto es, fuera del término. 2.3.
La demandante recurrió esta decisión. Como fundamento de su disenso expuso que debe identificarse el hecho generador del daño que se reclama. Este no puede ser, a su juicio, una comunicación informal del valor que el Par Caprecom pretendía pagar (27 de octubre de 2020). Destaca que el hecho generador en este caso es la constitución del título judicial (junio de 2021). 2.4.
En auto del 10 de agosto de 2023, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó el fallo de primera instancia. El ad quem planteó como problemas jurídicos: identificar el hecho generador del daño y establecer si operó la caducidad de la acción. Sostuvo que el hecho generador del daño era la omisión de Caprecom de pagar el pasivo ordenado en la sentencia judicial, en consecuencia, el daño era el no pago.
En esa vía, expuso que, el 15 de octubre de 2020, la parte demandante manifestó su inconformismo por correo electrónico donde se informó que no se le pagaría la totalidad de la deuda. Y ante esta manifestación, en correo del 27 de octubre de 2020, Caprecom señaló que Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no le iban a pagar más de lo indicado en el contrato de transacción; luego, «es a partir de allí, que se exterioriza el conocimiento que tenía la parte actora de que la entidad no iba a pagar todo el valor de la sentencia». 3.
Fundamentos de la acción En lo que respecta a la procedibilidad adjetiva de la acción, la señora López Duarte defiende que se cumple con la inmediatez porque fue incoada en un plazo razonable. También estima que se supera el requisito de subsidiariedad debido a que agotó los mecanismos judiciales ordinarios a disposición para procurar la garantía de sus derechos, por lo que la acción de tutela es la herramienta judicial idónea y eficaz para procurar que se deje sin efectos la providencia judicial a la que se le atribuye la vulneración iusfundamental.
En lo que respecta al fondo del asunto, la accionante estima que el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró sus derechos fundamentales porque tomó como pauta para el cómputo de la caducidad el correo del 27 de octubre de 2020 en el que el Par Caprecom le informó el valor que pretendía transar, pero ese «no es el hecho generador por el que se busca declarar la responsabilidad del Estado».
Dijo que el contrato de transacción nunca fue suscrito y que no puede tenerse una comunicación informal sobre el valor a cancelar como hecho generador. En esa vía, precisó que «el hecho generador por el que se imputa en el presente medio de control (…) es la constitución del título judicial ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, que es el hecho objetivo demostrable desde donde se debe contabilizar el término de caducidad y el cual ocurrió en el mes de junio de 2021».
Agregó que el Tribunal accionado confirmó la premisa jurídica del a quo sin revisar ni individualizar el hecho generador del daño. Finalmente, en el acápite de fundamentos de derecho relacionó varias sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relativos al significado y alcance de la figura de la caducidad de la acción, al cumplimiento de las sentencias judiciales, al derecho de acceso a la administración de justicia y al proceso de liquidación de entidades del Estado. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 2 de octubre de 2023, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Martha Raquel López Duarte contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá. Asimismo, vinculó, en calidad de tercero con interés, al Juzgado 14 Administrativo de Tunja porque declaró el rechazo de la demanda en primera instancia del proceso de reparación directa con radicación 15001-33-33-014-2023-00021-00. 4.2.
El Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja, a través del titular del despacho, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque se la está tomando como una tercera instancia para discutir decisiones judiciales contrarias a los intereses de los accionados, pero sin que se concrete una real vulneración de derechos fundamentales.
También advirtió que el actor no enmarcó sus argumentos de disenso en ninguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción, sino que se limitó a reiterar lo dicho en el curso del proceso de reparación directa. Agregó que, de acuerdo con las pruebas del proceso, fue hasta (i) el 15 de octubre de 2020, cuando el apoderado de la actora emitió su no aceptación frente a la minuta de contrato de transacción en el que se informó el valor que Caprecom pretendía pagarle y, posteriormente, con (ii) la respuesta de la entidad del 27 de octubre de 2020, en la cual señala que no pagará algo adicional; cuando se exteriorizó el conocimiento que tenía la parte actora de Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la entidad no iba a pagar toda la condena judicial.
Por lo que se tomó esta fecha como pauta para el cómputo de la caducidad. Estima que esta decisión estuvo acorde con el sustento factico, normativo y jurisprudencial debatido en primera y segunda instancia del proceso ordinario. 4.3. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, por conducto del ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda porque la decisión acusada se adoptó en derecho y no fue fruto de arbitrariedad o capricho del juez de la causa.
Es por lo anterior que no puede aceptarse que a través de la acción de tutela se dé trámite a un asunto que está caducado. 4.4. La parte accionante allegó memorial el 2 de noviembre de 20233 en el cual puso de presente un caso con idéntico escenario fáctico al suyo. En ese caso, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, proceso con radicación 15001333300820230002501, revocó la decisión de caducidad del Juzgado 8° del Circuito de Tunja y, en su lugar, ordenó la admisión de la demanda.
En esta oportunidad, la Sala de decisión cambió la tesis de caducidad que había expuesto en el proceso 2023-00021-01 (objeto de análisis) y optó por una que atiende mejor al derecho al acceso a la administración de justicia y a los principios pro actione y pro homine. En consecuencia, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá declaró que la caducidad debía computarse desde la constitución del depósito judicial.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir 3 Samai, índice 11. 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso 3. Planteamiento del problema jurídico 3.1.
Lo primero es indicar que la acción de tutela supera el análisis adjetivo de procedibilidad cuando se interpone contra providencias judiciales. Esto comoquiera que se interpuso en un plazo razonable, pues la providencia acusada data del 10 de agosto de 2023; se agotaron los mecanismos ordinarios de protección de derechos; se hizo una relación clara y coherente de los hechos y pretensiones y no se cuestiona una sentencia de tutela.
Solo debe aclarar la Sala que, aunque existe similitud entre los argumentos de la apelación en el proceso ordinario y los de la petición de amparo, no se evidencia que se tome la acción de tutela para exponer desacuerdos o apreciaciones subjetivas frente a la argumentación de los jueces de instancia en lo relativo al cómputo de caducidad.
Por el contrario, la parte actora advierte que la vulneración de su derecho al acceso a la administración de justicia se origina en el error de apreciación en el que incurrieron los dos jueces de instancia frente a la determinación del hecho generador del daño. Estima que la incomprensión de los hechos de la demanda llevó al Tribunal accionado a ubicar el hecho generador del daño en un cruce informal de correos, cuando lo correcto era tomarlo desde la constitución del depósito judicial, fecha en la que materializó el pago incompleto de la obligación (daño antijurídico).
Considerando que la parte accionante alega que la vulneración del derecho al acceso a la justicia se ha mantenido en las dos instancias del proceso de reparación directa y que además, se desconoció su derecho a la igualdad con ocasión una nueva tesis de cómputo de caducidad desarrollada por el Tribunal accionado, el presente asunto supera el requisito general de la relevancia constitucional, y estima necesario entrar al fondo del asunto con miras a establecer se si configuró el escenario de vulneración de los derechos fundamentales acusado. 3.2.
De otra parte, aunque en el escrito de tutela no se enmarcaron los argumentos en las causales especiales de procedibilidad desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, ello no es un obstáculo para proceder con el estudio de fondo del asunto. Dada la informalidad que caracteriza la acción de tutela, lo relevante es que la parte accionante exponga los argumentos que permitan al juez de tutela identificar el correspondiente defecto.
Así pues, estima la Sala que los alegatos propuestos por la parte actora se enrutan hacia la configuración del defecto sustantivo dado que su inconformidad se concreta en: (i) la indebida interpretación y aplicación al caso particular del artículo 164.2. i) del CPACA y, (ii) en la omisión en la aplicación 7 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del principio pro actione para procurar la garantía del derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante. 3.3.
Entonces, corresponde a la Sección establecer si al proferir el auto del 10 de agosto de 2023 en el que confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción en el proceso de reparación directa nro. 15001-33-33-014-2023-00021- 01, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en defecto sustantivo. 4.
Alcance del defecto sustantivo y su análisis en el caso particular 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión8. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria. 4.2. En el caso objeto de análisis, el problema jurídico propuesto por el Tribunal Administrativo de Boyacá se centró en determinar (i) cuál era el hecho dañoso en el caso particular y (ii) cuándo se concretó. Establecido esto, procedió con el cómputo de la caducidad para decidir si había lugar a confirmar o revocar la decisión de rechazo de la demanda.
Así pues, la accionada concluyó que el hecho generador del daño en el caso concreto es la omisión de Caprecom Liquidado de pagar en integridad el pasivo reconocido en la sentencia laboral. Dijo que la demandante conoció que no obtendría el pago total de la sentencia en el correo electrónico del 27 de octubre de 2020, cuando el Par Caprecom Liquidado le informó que no pagaría más de lo propuesto en el contrato de transacción. Se relacionan los apartes pertinentes de la providencia cuestionada: «De cara a resolver el recurso de apelación y establecer el término de la caducidad de la acción, se tiene entonces que el término de dos (2) años para presentar la demanda se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Para la Sala, la lectura integral de la demanda permite determinar que el hecho generador del daño es la omisión de Caprecom de pagar el pasivo reconocido en la sentencia, y el daño es entonces el no pago, el cual se materializó cuando le cancelaron solamente los $66.009.346.
Sin embargo, tal y como lo ha decantado la jurisprudencia, la caducidad se cuenta a partir el hecho generador. (…) Según se extrae de la situación fáctica y probatoria de la demanda, desde el 30 de julio de 2019, (anexos demanda folio 137) el PAR CAPRECOM LIQUIDADO asume la obligación laboral de la aquí accionante, y pese a que se desconoce con precisión la fecha en la cual el PAR CAPERECOM remitió el contrato de transacción, es el 15 de octubre de 2020 cuando la parte demandante sabe que no le van a pagar la totalidad de la deuda reconocida en la sentencia, porque manifiesta a través de un correo electrónico su inconformismo (hecho 20 8 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-159 de 2002. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la demanda fl. 6), y luego con la respuesta de la entidad de fecha 27 de octubre de 2020 (Demanda fl.6), que señala no pagar nada adicional a lo que ya se consideró en el contrato de transacción, por lo que es a partir de allí, que se exterioriza el conocimiento que tenía la parte actora de que la entidad no iba a pagar todo el valor de la sentencia. (…) Téngase en cuenta que el recurrente señala como fecha del hecho generador el mes de junio de 2021, cuando se constituyó el título judicial cancelado, sin embargo, debe decir la Sala que se reclaman los aparentes daños causados con la ocasión del incumplimiento de CAPRECOM en el pago de la sentencia 4 de diciembre de 2017, y del 21 de febrero de 2018, de ahí que, es cuando le dijeron que no le reconocían la totalidad de la deuda cuando debe computarse los términos de la caducidad.
Por lo anterior, al advertir del hecho 21 de la demanda lo siguiente: “del correo electrónico del 27 DE OCTUBRE de 2020, manifestó el PAR CAPRECOM LIQUIDADO: “Es pertinente aclarar que la sanción moratoria no se está desconociendo, pues la misma se está liquidando hasta el 27 de enero de 2017 fecha en la cual finalizó la liquidación de la extinta entidad, razón por la cual no sería pertinente liquidarla más allá de esa fecha, pues la entidad ya perdió toda posibilidad de dar cumplimiento a obligaciones que estuvieran a su cargo tal como lo ha manifestado la corte”, por lo que es a partir del 27 de octubre de 2020 cuando se deben computar los términos de caducidad de la acción de reparación directa. » 4.3.
Según la tesis defendida por la parte demandante, no se puede tener como inicio del cómputo de caducidad de la acción el cruce de correos informal entre ella y el Par Caprecom Liquidado, pues el contrato de transacción que originó esa comunicación ni siquiera fue suscrito. Advirtió que el hecho generador del daño que se imputa a las demandadas en el proceso de reparación directa es la constitución de un título judicial ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja por un valor menor al establecido en las sentencias de condena.
Evento que ocurrió en el mes de junio del año 2021, dado que «la demandada suscribió dicho título judicial sin previo aviso, por lo que hasta esta fecha se conoció la diferencia entre lo que la demandada iba a pagar y lo que realmente adeudaba.» 4.4. Ahora bien, el artículo 164.2.i) del CPACA establece que la demanda de reparación directa deberá presentarse dentro de 2 años contados a partir del día siguiente a «la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño».
Según la sentencia acusada, el hecho generador del daño es la omisión del Par Caprecom Liquidado de pagar en integridad el pasivo reconocido en sentencia laboral. 4.5. Las tesis encontradas en torno al parámetro de inicio del cómputo de caducidad son: (i) el correo electrónico del 27 de octubre de 2020 en el que se informó a la demandante que no se pagaría la sanción moratoria más allá de la fecha de liquidación de la entidad; o (ii) la fecha de constitución del depósito judicial que la demandada realizó a favor de la señora Martha Raquel López Duarte en el que se hizo un pago que desconoce la condena judicial que originó la obligación. Esta Sala estima que para establecer el momento en el cual debía iniciar el cómputo de la caducidad en el caso particular era importante considerar cuándo surgió el interés para demandar, con fundamento en la concreción de un daño cierto en los términos desarrollados por la jurisprudencia contencioso- administrativa9, es decir, que no sea apenas eventual o hipotético o fruto de una mera conjetura, sino que en el afectado obre seguridad sobre su existencia. Así pues, se tiene que, a efectos del cómputo de la caducidad en el caso particular, entre las dos opciones consultadas lo apropiado era optar por la 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Proceso de reparación directa nro. 25000-23-36-000-2011-00247-01(49034), con ponencia de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda, es decir, tener como parámetro de inicio la fecha en la que se constituyó el depósito judicial para el pago de la deuda por un valor menor al establecido en la sentencia. Esto porque, de conformidad con la demanda y las pruebas aportadas en la etapa de admisión, esa era la hipótesis que eventualmente podría servir de parámetro para establecer la ocurrencia del daño y por tanto, el momento a partir del cual la perjudicada podría acudir a la jurisdicción en procura de la garantía de sus derechos.
Del análisis del expediente se evidencia que el cruce de correspondencia entre el Par Caprecom Liquidado y la señora López Duarte tuvo como origen una propuesta de transacción remitida por la entidad con miras a transigir el valor de los intereses moratorios. La propuesta no fue aceptada por la hoy accionante, justamente por la oferta de un pago por menor valor de lo adeudado, pero la certeza de tal pago incompleto solo se produjo cuando la entidad constituyó el título judicial por un monto menor al adeudado.
Así las cosas, siendo el daño la afectación que sufrió el actor a su patrimonio se tiene que este ocurrió con la constitución del depósito judicial por un valor de $69.009.346, en lugar de $130.736.594. 4.6. Lo dicho cobra más fuerza si se considera que la decisión se adoptó en una etapa incipiente del proceso (la de la admisión), cuando no se contaba con la contestación sobre los hechos de la demanda ni se había surtido la etapa probatoria.
Así pues, existiendo inquietud en torno al momento en el cual debió iniciar el cómputo de la caducidad, se considera como opción más garantista del derecho al acceso a la administración de justicia de la demandante disponer la admisibilidad de la demanda y retomar el tema de la caducidad con mejores elementos de juicio en la audiencia inicial o en sentencia. También debe considerarse que la autoridad accionada fundamentó el inicio del cómputo de la caducidad en un hecho de la demanda que resulta general y ambiguo, pues apenas se relató el contenido parcial del texto del correo, pero no hay datos en relación con la dirección de correo electrónica desde la que se envió o sobre el funcionario que la firmó y si este tenía capacidad para adoptar decisiones en torno al pago de las obligaciones derivadas de las condenas judiciales.
El contenido del hecho 19 de la demanda, en la que el Tribunal accionado fundamentó el parámetro de la caducidad de la acción es el siguiente: Conforme a lo anterior, se tiene que, en la etapa de admisión, cuando ni siquiera se ha obtenido un pronunciamiento de la contraparte sobre los hechos de la demanda, la dificultad para establecer el parámetro del cómputo de la caducidad debía resolverse en aplicación del principio pro actione, en beneficio del derecho al acceso a la administración de justicia de la parte actora.
Esto, sin perjuicio de que, en etapas posteriores del proceso, con mejores elementos de juicio, se pudiera retomar la discusión. Sobre el principio pro actione y pro damnato en eventos de cómputo de la caducidad de la acción, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido: Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) es deber del juez encuadrar el asunto en una de las tres hipótesis planteadas, teniendo en cuenta las circunstancias propias del caso; para ello, debe cimentar su decisión en el material probatorio recaudado y, en caso de existir duda sobre la fecha de ocurrencia del hecho dañino, debe darse aplicación a los principios pro damnato y pro actione”, sentencia del 3 de julio de 2020, exp. 51117.
“Así las cosas, ante las circunstancias particulares del presente caso, esto es la existencia de una duda razonable en relación con el inicio del conteo de la caducidad dado que no se conoce la fecha en la que ocurrió el hecho dañoso, si fue uno solo o si, por el contrario, obedeció a una multiplicidad de causas, la Sala, en aplicación de los principios pro damnato (sic) y pro actione, dará prevalencia al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. En este punto se recuerda que, en caso de duda sobre el inicio del término de caducidad, los referidos principios facultan al juez para interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales»10 4.7.
Refuerza la duda en torno el cómputo de caducidad en el caso particular el hecho de que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Decisión, descartó de manera expresa la tesis desplegada en el auto del 10 de agosto de 2023 en el proceso 2023-00021-01 (providencia que ahora se estudia), para acoger una que garantizara el principio de justicia material y de derecho al acceso a la administración de justicia. Así pues, en memorial del 2 de noviembre de 2023, la accionante allegó el auto del 30 de octubre del año en curso, proferido en el proceso nro. 2023- 00025-01 en el cual la Sala Sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá─ la cual está integrada por el magistrado que fue ponente en el auto objeto de tutela11─ revocó la decisión de rechazo por caducidad en un caso con identidad fáctica.
Dijo que el parámetro del cómputo no es el correo informal del Par Caprecom Liquidado, como se consideró en otra oportunidad, sino la constitución del depósito judicial. Se relaciona el aparte pertinente de la providencia: «58. Teniendo en cuenta lo anterior, y siendo este de aquellos casos que al tenor de la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo se considera difícil, habrá de decirse en primer lugar que la Sala de Decisión número dos de esta corporación, el día 10 de agosto de 2023 [el que se estudia en esta tutela], en un caso similar al presente asunto, profirió providencia en donde con el propósito de resolver el recurso de apelación y establecer el término de caducidad del medio de control señaló: (…) 59.
Esta Sala considera que aquella posición que pudo haber sido útil y adecuada para resolver ciertos conflictos en un determinado momento, no puede constituir hermenéutica para el presente caso; siendo necesario aceptar como así lo ha hecho la Corte Constitucional que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica y la realización de la justicia material del caso en concreto. 60.
Conforme a lo anterior, y en ejercicio de su autonomía interpretativa acorde con los principios y valores esenciales del ordenamiento constitucional y en especial con el Acceso a la Administración de Justicia se hace necesario tener la máxima prudencia como así lo enseña la jurisprudencia de lo contencioso Administrativo, para en este caso definir el término de caducidad del medio de control de tal manera que dando aplicación a la fuente en Derecho no se omita por razones formales la eventual reparación del daño antijurídico.
(…) 62. A su vez en aplicación del principio procesal pro damnato y pro actione aplicado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se dirá que la Caducidad del medio de control de Reparación Directa en un asunto como este no puede dilucidarse bajo el cruce de correos informales como aquel tenido en cuenta en la primera instancia para computar el término de Caducidad en cuanto a la Acción se refiere. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2020. Proceso de reparación directa 68001-23-31-000-2012-00532-01 (56283). 11 El auto que se discute vía tutela fue proferido el 10 de agosto de 2023 dentro del proceso nro. 2023-00021- 01 (Sala de Decisión 2), con ponencia del magistrado Luis Ernesto Arciniegas Triana.
La providencia que aportó la demandante data del 30 de octubre de 2023 y fue emitida dentro del proceso nro. 2023-00025-01 en Sala Sexta de decisión integrada por Félix Alberto Rodríguez Riveros (M.P), Luis Ernesto Arciniegas Triana y Diego Mauricio Higuera Jiménez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.
En efecto, el correo electrónico direccionado desde la dirección vqueroa@parcaprecom.com.co no puede ser considerado como el hecho generador del daño, por ende, ser tenido en cuenta como una efectiva manifestación de voluntad de la Administración y su representación legal para -por esta vía- generar el supuesto hecho dañoso en cuanto hace al desacato frente al cumplimiento de Sentencia Judicial.
Visto tal escrito no contiene siquiera firma manuscrita o digital ni constancia alguna de la facultad en que se actúa por parte de quien se denomina “Viviana Quero. 65. Por el contrario, estima la Sala, que en el asunto sometido a su consideración el hecho dañoso se evidenciaría con el depósito judicial parcial realizado en favor de la demandante el día 06 de mayo de 2021, por la suma de $65.472.461,0019, pues es a través de ese acto de la Administración que se configura el supuesto menoscabo de una obligación cierta, clara y exigible derivada de Sentencia Judicial.
(…) 69. Esta omisión se constituye como el supuesto generador del daño, respecto de lo cual tal y como se ha referido la caducidad debe contabilizarse a partir del momento en que presuntamente generó la consignación parcial de la obligación cierta antes referida, lo que consecuencialmente representaría una omisión de la Administración en desacato de sus responsabilidades legales, pues es este el momento determinante de la producción de un eventual daño, susceptible de ser controvertido ante la jurisdicción contenciosa.» El aparte de la sentencia judicial en cita da cuenta de que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Decisión, consideró que los casos que presentan las características fácticas ya expuestas resultan difíciles a efectos de establecer el momento desde el cual debe iniciar el cómputo de caducidad de la acción. Por lo que, en aplicación del principio de justicia material, de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.P.) y en garantía del derecho al acceso a la administración de justicia, decidió que la pauta para el cómputo de la caducidad no podía ser un cruce informal de correos, sino que el hecho dañoso se evidencia con la constitución del depósito judicial.
Esta última tesis es la que ha defendido la señora López Duarte en el proceso ordinario y de tutela. Esta situación, como es claro, tiene efectos en el derecho a la igualdad de la señora López Duarte, pues en un caso con escenario fáctico idéntico al suyo, el Tribunal accionado optó por un cómputo flexible del fenómeno de la caducidad de la acción, lo que da cuenta de un trato diferenciado con impacto determinante en su derecho al acceso a la administración de justicia. Al respecto, conviene recordar que el inciso primero del artículo 13 de la Constitución Política establece que todas las personas deben recibir el mismo trato y protección por parte de las autoridades y que deben gozar de los mismos derechos y oportunidades.
Esta dimensión formal12 del derecho a la igualdad implica que debe ser real y efectiva, es decir, que ante una misma situación debe aplicarse la Ley de la misma manera a todos sus destinatarios. Así entonces, uno de los mandatos que deriva del principio de igualdad, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional13, es que las autoridades deben 12 Sobre las dimensiones del principio y derecho a la igualdad, en la sentencia SU109 de 2022, con ponencia de la magistrada Paola Meneses, se indicó: «134.
Teniendo en cuenta lo anterior, la jurisprudencia ha señalado que la igualdad tiene dos facetas o dimensiones: la formal y la material. Por una parte, la dimensión formal de la igualdad supone que “la ley debe ser aplicada del mismo modo a todas las personas”, lo cual “se traduce, asimismo, en una prohibición de discriminación ‘por razones de sexo, ideología, color de piel, origen nacional o familiar u otros similares’”.
Por su parte, la dimensión material de la igualdad “opera cuando por las condiciones de los sujetos implicados en la regulación, se torna imperativo discriminar positivamente”. A través de la faceta material de la igualdad se “permite (y en muchos casos exige) que el Estado fije tratamientos diferenciados positivos o afirmativos, a fin de garantizar la igualdad de oportunidades”.
Las acciones afirmativas son aquellas “políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”» 13 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-010 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Sobre los mandatos del derecho a la igualdad: «49. Del principio de igualdad se derivan cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que “se encuentren en circunstancias idénticas”; (ii) un mandato de trato diferente a destinatarios “cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común”;
(iii) un Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispensar un trato idéntico a destinatarios que se encuentran en circunstancias idénticas. Bajo este contexto, se tiene que la señora López Duarte se vio expuesta a asumir las consecuencias negativas de un trato desigual en un escenario fáctico idéntico.
Aunque es claro que la tesis de corrección fue posterior, por lo que no es dable hablar de un precedente horizontal, también lo es que el hecho de que se haya recogido la tesis al reconocer que se trataba de un caso difícil en el que era necesario defender una postura garantista frente al derecho de acción, hace evidente un escenario de desigualdad y de justicia material en el que se justifica la intervención del juez de tutela para equilibrar la balanza.
Por lo anterior, a las razones desarrolladas en los numerales precedentes, las cuales apoyan una postura de amparo a las pretensiones de la demandada, se suma la de la garantía del derecho a la igualdad a partir del mandato constitucional de que las autoridades deben dispensar el mismo trato a las personas que se encuentren en situaciones idénticas, como el que se analiza.
Aunque debe precisarse que esta conclusión atiende a las particularidades propias de este caso, en especial, al hecho de que la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá está integrada por el ponente del auto del 10 de agosto de 2023 y que se recogió de manera expresa la tesis allí desarrollada, pues es claro que si se tratara de Salas de Decisión conformadas por magistrados diferentes primarían los principios de autonomía e independencia judicial y el análisis de vulneración de derechos debería hacerse a partir del criterio de razonabilidad de la decisión. 4.8.
Conforme a lo expuesto, se insiste en que en el caso particular debió analizarse la operancia de la caducidad de la acción a la luz de los hechos y pretensiones de la demanda, así como de las pruebas aportadas al proceso y su peso de convicción para establecer razonablemente cuándo surgió el interés para demandar dada la ocurrencia de un daño cierto.
En caso de duda frente a la determinación del hecho generador y del daño debió atenderse a los principios pro actione y pro homine para dar prevalencia al derecho de acceso a la administración de justicia, dado que la sanción de rechazo por caducidad en un caso que presenta duda frente a la concreción del daño en una etapa temprana del proceso resulta excesiva.
Lo anterior, sin perjuicio de que el juez de la causa pueda retomar la discusión sobre la caducidad en una etapa posterior del proceso. Al respecto conviene recordar que, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los jueces pueden incurrir en defecto sustantivo cuando en la aplicación de la premisa jurídica para resolver el caso particular desconocen el método de interpretación conforme y de antiformalismo.
Este principio exige que los jueces en la aplicación e interpretación de las leyes opten por entenderlas en el sentido que mejor guarde coherencia con la Constitución. 5. Conclusión De conformidad con los argumentos expuestos, se tiene que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, incurrió en defecto sustantivo al emitir el auto del 10 de agosto de 2023.
Esto porque la premisa jurídica de sus decisiones se fundamentó en una interpretación y aplicación rígida y rigurosa del artículo 164.2.i) del CPACA que afectó el derecho de acceso a la administración de mandato de trato similar a destinatarios “cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias”; y (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que “se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”» Radicado: 11001-03-15-000-2023-05427-00 Demandante: Martha Raquel López Duarte 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justicia de Martha Raquel López Duarte y desconoció los principios pro actione y pro homine.
También se evidencia que el hecho de que en una providencia posterior, el Tribunal Administrativo de Boyacá recogiera expresamente la tesis de cómputo de caducidad defendida en el auto del 10 de agosto de 2023 para aplicar una que garantizara el derecho de acción y los principios pro actione y pro homine afectó el derecho a la igualdad de la señora Martha Raquel López Duarte.
En consecuencia, la Sala dejará sin efectos el auto del 10 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, dentro del proceso Nro. 15001-33-33-014-2023-00021-01. En su lugar, se ordenará que profiera una nueva providencia en la que se realice el estudio de la caducidad de la acción en el caso particular atendiendo a las consideraciones de la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de Martha Raquel López Duarte, por las razones expuestas en la parte considerativa de este fallo. 2. Dejar sin efecto el auto del 10 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión en el proceso de reparación directa nro. 15001-33-33-014-2023-00021-01.
En consecuencia, ordenarle a la accionada que, en el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte providencia de reemplazo en la que decida sobre la caducidad de la acción de conformidad con los argumentos expuestos en esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN