Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez Demandado: Nación – Ministerio de Transporte Tesis: La suspensión provisional de un acto administrativo no procede cuando la violación alegada no surge de manera manifiesta de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas, sino que requiere un análisis sistemático e integral del régimen normativo aplicable, propio del estudio de fondo que corresponde realizar en la sentencia. AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional del literal b) de la infracción C.35 del Manual de Infracciones de Tránsito, que fue adoptado por el artículo 7 de la Resolución núm. 003027 del 26 de julio de 2010 del Ministerio de Transporte.

I. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL 1. El señor César Roberto Celis Vásquez, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solicitó la nulidad del acto identificado anteriormente. 2. En escrito separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional del acto demandado y señaló: «[…] solicito que se declare la nulidad del concepto emitido en la cartilla titulada Manual de Infracciones en el numeral B) Condiciones Técnico Mecánicas y de Emisiones Contaminantes “…las autoridades de control, mediante una inspección sensorial, o sea la mera utilización de los órganos de los sentidos o ayudados de equipos apropiados, si es el caso, podrán realizar un diagnóstico de los elementos el vehículo, sin retirar o desarmar partes del mismo, detectando aquellos defectos que implican un peligro o riesgo inminente Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 2 para la seguridad del vehículo, la de otros vehículos, de sus ocupantes, de los demás usuarios de la vía o del ambiente (NTC-5375) […] Además que con el estudio de la admisión se ordene la suspensión del concepto aquí accionado, al tenor incluso del artículo 27 y 48 de la ley 734 de 2002; acto administrativo contrario a derecho expedido por el señor Ministro de Transporte y su grupo asesor, reiterando, por ser contrario a las normas en que ha debido fundarse […]»1.

(Negritas y Subrayado del escrito de Medida Cautelar). 3. Como fundamento de su petición expuso que la Resolución 3027 de 2010 adoptó el Manual de Infracciones de Tránsito en desarrollo de la Ley 1383 de 2010, modificatoria de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito), y que dicho Manual contiene conceptos explicativos respecto de cada una de las infracciones codificadas. 4.

El Manual de Infracciones de Tránsito fue adoptado por el Ministerio de Transporte mediante la Resolución 3027 del 26 de julio de 2010, con el propósito de contener todas las conductas relacionadas en el Código Nacional de Tránsito y demás infracciones a las normas de tránsito, para servir como herramienta de ayuda obligatoria para las autoridades de control y ser difundido a la ciudadanía por los organismos de tránsito. 5.

Sostuvo que la Norma Técnica Colombiana NTC 5375 regula la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes en vehículos automotores, estableciendo que esta revisión debe realizarse en los Centros de Diagnóstico Automotor (en adelante CDA) y por parte del personal competente que cumpla los requisitos técnicos allí previstos. Afirmó que la inspección sensorial y mecanizada definida en dicha norma está concebida para desarrollarse exclusivamente en dichos centros y bajo condiciones técnicas específicas. 6.

Adujo que el concepto acusado desborda el marco legal y técnico aplicable, en la medida en que atribuye a las autoridades de control en vía la facultad de realizar diagnósticos de los elementos del vehículo mediante inspección sensorial, lo cual corresponde a funciones propias de los CDA y del personal especializado previsto en la NTC 5375. 1 Visible a folios 1 a 15 del cuaderno de medida cautelar, expediente digital cargado en el índice 00027, SAMAI.

Archivo: «CUADERNO MEDIDA CAUTELAR(.pdf) NroActua 27». Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 3 7. Invocó como vulnerados los artículos 6, 122 y 123 de la Constitución Política, al estimar que los servidores públicos solo pueden ejercer las funciones expresamente atribuidas por la Ley y que el Ministerio habría excedido sus competencias al emitir el concepto cuestionado. 8.

Indicó que el aparte acusado carece de soporte jurídico y técnico, y que su aplicación ha dado lugar a la imposición de comparendos con fundamento en una interpretación contraria al ordenamiento superior. 9. Finalmente, allegó como soporte documental, entre otros, copia de la Constitución Política, de las Leyes 769 de 2002 y 1383 de 2010, de la Resolución 3027 del 26 de julio de 2010, de la cartilla denominada Manual de Infracciones de Tránsito, de la Norma Técnica Colombiana NTC 5375 y de comunicaciones emitidas por el ICONTEC relacionadas con la aplicación de dicha norma técnica.

II. TRASLADO DE LA SOLICITUD 10. En auto del 17 de octubre de 20192 se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada. 11. El Ministerio de Transporte3 descorrió traslado y se opuso al decreto de la medida, conforme los siguientes argumentos: Buenos 12. Sostuvo que el Manual de Infracciones de Tránsito no constituye una nueva disposición normativa ni modifica el ordenamiento jurídico vigente, sino que es una herramienta de apoyo obligatoria para las autoridades de control y para los organismos de tránsito en su labor de difusión y aplicación de las normas contenidas en el Código Nacional de Tránsito. 13.

Afirmó que el aparte cuya suspensión se solicita no incorpora una regla jurídica autónoma ni crea una nueva infracción, sino que desarrolla y explica el contenido de la infracción codificada como C.35, en armonía con lo dispuesto 2 Folio 23 y anverso del cuaderno de medida cautelar, expediente digital cargado en el índice 00027, SAMAI.

Archivo: «CUADERNO MEDIDA CAUTELAR(.pdf) NroActua 27». 3 Folios 29 a 45 del cuaderno de medida cautelar, expediente digital cargado en el índice 00027, SAMAI. Archivo: «CUADERNO MEDIDA CAUTELAR(.pdf) NroActua 27». Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 4 en la Ley 769 de 2002 y sus modificaciones, sin desbordar la potestad reglamentaria del Ministerio de Transporte. 14.

Indicó que la solicitud cautelar no cumple con la carga argumentativa exigida por el artículo 231 del CPACA, por cuanto no se efectuó una confrontación normativa seria y concreta entre el acto acusado y las disposiciones superiores invocadas como vulneradas, limitándose a exponer apreciaciones subjetivas sobre la supuesta ilegalidad del aparte demandado. 15.

Expuso que la medida cautelar no puede convertirse en un escenario de prejuzgamiento ni implicar un análisis de fondo propio de la sentencia, razón por la cual debe verificarse estrictamente la concurrencia de los presupuestos de fumus boni iuris y periculum in mora, así como la ponderación de intereses, elementos que consideró no acreditados por el solicitante. 16.

Finalmente solicitó que se niegue la medida cautelar de suspensión provisional, al no evidenciarse una transgresión ostensible, manifiesta o evidente de las normas superiores invocadas, ni encontrarse demostrada la necesidad urgente de adoptar la medida para evitar un perjuicio irremediable. III. CONSIDERACIONES 3.1. De los requisitos para la imposición de una medida cautelar 17.

Esta Sección ha sostenido, en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, que se deben configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente sustentada; ii) que de la confrontación del acto demandado con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados4. 4 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 5 3.2. Análisis de la medida cautelar solicitada 18. El Despacho deberá determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437, para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado. 19.

Esta disposición señala los límites de la facultad que tiene el Juez Contencioso Administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, en la demanda o en el escrito separado contentivo de la solicitud y su confrontación con el acto acusado, y ii) por el estudio de las pruebas allegadas en la solicitud. 20.

En el caso sub examine, corresponde establecer si la solicitud de suspensión provisional del literal b) de la infracción C.35 del Manual de Infracciones de Tránsito, adoptado mediante la Resolución 003027 del 26 de julio de 2010, cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA. 21. Como cuestión preliminar, se observa que el Manual de Infracciones fue expresamente incorporado al ordenamiento mediante el artículo 75 de la provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. 5 «Artículo 7. Manual de infracciones a las normas de tránsito. Adóptese el Manual de Infracciones a las normas de tránsito, que contendrá todas las conductas relacionadas en el Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 6 Resolución 3027 de 2010, razón por la cual su contenido integra el acto que lo adopta y adquiere fuerza vinculante.

En efecto, dicha disposición establece que el Manual constituye una herramienta obligatoria para las autoridades de control y hace parte integral de la Resolución. 22. En consecuencia, no puede considerarse un instrumento meramente pedagógico o ilustrativo, sino una disposición con efectos jurídicos susceptibles de control en sede judicial. 23.

Dicho lo anterior se precisa que la infracción descrita en el punto C.35 del artículo 1 de la Resolución 3027 de 2010, regula el incumplimiento de la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, así como la falta de condiciones técnico-mecánicas exigidas por la normativa vigente. 24. La Resolución en mención señala en lo pertinente: «Artículo 1°.

Codificación de las infracciones de tránsito. Los siguientes son los códigos asignados a las conductas que constituyen infracciones a las normas de tránsito, de acuerdo al monto de la multa impuesta: […] C. Infracciones en las que incurre el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que dan lugar a la imposición de quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes: […] C.35.

No realizar la revisión tecnicomecánica y de emisiones contaminantes en los siguientes plazos o cuando aún portando los certificados correspondientes no cuenta con las siguientes condiciones tecnicomecánicas y de emisiones contaminantes, además el vehículo será inmovilizado: a) Plazos: 1. Todos los vehículos, incluidas las motocicletas anualmente. 2.

Los vehículos particulares durante sus primeros seis (6) años contados a partir de la fecha de su matrícula, cada dos (2) años, excepto las motocicletas. 3. La primera revisión tecnicomecánica para vehículos nuevos, se realizará a los dos años, incluyendo las motocicletas; b) Condiciones tecnicomecánicas y de emisiones contaminantes: Código Nacional de Tránsito y demás infracciones a las normas de tránsito el cual será herramienta de ayuda obligatoria para las autoridades de control y obligación para los organismos de tránsito de su difusión a la ciudadanía y que hace parte integral de la presente resolución.» Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 7 1.

Adecuado estado de la carrocería. 2. Niveles de emisión de gases y elementos contaminantes acordes con la legislación vigente sobre la materia. 3. El buen funcionamiento del sistema mecánico. 4. Funcionamiento adecuado del sistema eléctrico y del conjunto óptico. 5. Eficiencia del sistema de combustión interno. 6. Elementos de seguridad. 7.

Buen estado del sistema de frenos constatando, especialmente, en el caso en que este opere con aire, que no emita señales acústicas por encima de los niveles permitidos. 8. Las llantas del vehículo. 9. Del funcionamiento de los sistemas y elementos de emergencia. 10. Del buen funcionamiento de los dispositivos utilizados para el cobro en la prestación del servicio público. […]» 25.

Como ya ha sido indicado, el Manual de Infracciones de Tránsito desarrolla y explica el contenido de cada una de las infracciones codificadas en la Resolución 3027 de 2010, de manera que contiene conceptos explicativos respecto de cada una de ellas. 26. El apartado del manual de infracciones de tránsito cuya suspensión se solicita es del siguiente tenor literal: «Las autoridades de control, mediante una inspección sensorial o sea la mera utilización de los órganos de los sentidos o ayudados de equipos apropiados, si es el caso, podrán realizar un diagnóstico de los elementos del vehículo, sin retirar o desarmar partes del mismo, detectando aquellos defectos que implican un peligro o riesgo inminente para la seguridad del vehículo, la de otros vehículos, de sus ocupantes, de los demás usuarios de la vía o del ambiente (NTC-5375)». 27.

En este orden de ideas, corresponde al Despacho determinar si el Ministerio de Transporte era competente para habilitar a las autoridades de tránsito a realizar inspecciones sensoriales de los vehículos durante los controles en vía y, en particular, si podía extender la aplicación la norma técnica NTC-5375 establecida para las revisiones técnico-mecánicas y de emisiones contaminantes realizadas en los Centros de Diagnóstico Automotor (CDA), a las inspecciones efectuadas por las autoridades de tránsito en vía. 28.

Los artículos 7, 28 y 50 de la Ley 769 de 2002 atribuyen a las autoridades de tránsito funciones de carácter regulatorio y sancionatorio en materia de condiciones técnico-mecánicas de los vehículos, en los siguientes términos: Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 8 «Artículo 7.

Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías. Las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas.

Cada organismo de tránsito contara con un cuerpo de agentes de tránsito que podrá ser contratado, como personal de planta o excepcionalmente por prestación de servicios para determinadas épocas o situaciones que determinen la necesidad de dicho servicio. Actuarán en su respectiva jurisdicción, salvo que por una necesidad del servicio, un municipio o departamento a través de su autoridad de tránsito, deba apoyar a otra entidad territorial.

El Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios. Cualquier autoridad de tránsito, entiéndase agentes o inspectores, están facultados para abocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación, aun en las carreteras nacionales de su jurisdicción y en especial cuando la Policía Nacional, no tiene personal dispuesto en dicha jurisdicción. […]» (Subrayas del Despacho). «Artículo 28.

Condiciones técnico-mecánica, de gases y de operación. Para que un vehículo pueda transitar por el territorio nacional, debe garantizar como mínimo el perfecto funcionamiento de frenos, del sistema de dirección, del sistema de suspensión, del sistema de señales visuales y audibles permitidas y del sistema de escape de gases; y demostrar un estado adecuado de llantas, del conjunto de vidrios de seguridad y de los espejos y cumplir con las normas de emisión de gases que establezcan las autoridades ambientales.

Parágrafo 1. Las autoridades de tránsito ejercerán en los vehículos de servicio público de transporte, un control y verificación del correcto funcionamiento y calibración de los dispositivos utilizados para el cobro en la prestación de un servicio público. Parágrafo 2. Los vehículos de servicio público, oficial, escolar, y turístico; de manera obligatoria deberán llevar un aviso visible que señale un número telefónico donde pueda informarse la manera como se conduce y/o se usa el vehículo correspondiente.

Los vehículos de servicio público deberán llevar además marcado en los costados y en el techo el número de la placa según normas que profiera el Ministerio de Transporte, el cual contará con un plazo no mayor de 120 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 9 días a partir de la sanción de la presente ley para su reglamentación» (Subrayas del Despacho). «Artículo 50.

Condiciones mecánicas y de seguridad. Por razones de seguridad vial y de protección al ambiente, el propietario o tenedor del vehículo de placas nacionales o extranjeras, que transite por el territorio nacional, tendrá la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad.» (Subrayas del Despacho). 29. De los apartes normativos en cita es evidente que las autoridades de tránsito cuentan con habilitación legal suficiente para velar por las condiciones técnico-mecánicas de los vehículos que circulan en las vías y que el Manual de Infracciones adoptado mediante la Resolución 3027 de 2010 desarrolla y orienta el ejercicio de esa competencia. 30.

Dichas inspecciones tienen como finalidad garantizar la seguridad vial, proteger la integridad de los usuarios de las vías y prevenir accidentes, en cumplimiento del deber legal que la Ley 769 de 2002 impone a las autoridades de tránsito de velar por la seguridad de las personas y los bienes en la vía pública. 31. En este contexto resulta relevante tener presente que conforme lo dispone el artículo 26 del Decreto 2269 de 1993, la norma técnica es un documento que contiene reglas, directrices o características para actividades o sus resultados.

En ese sentido, las Normas Técnicas Colombianas expedidas por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación – Icontec, constituyen instrumentos de carácter técnico cuya obligatoriedad no surge por sí misma, sino de su eventual incorporación expresa al ordenamiento jurídico. 32. En el caso concreto, la referencia a la NTC-5375 en el apartado cuya suspensión se solicita, fue introducida mediante una simple mención parentética, lo que puede evidenciar ab initio que su función es la de servir como referente o guía técnica sobre los parámetros que debe cumplir un 6 Artículo 2.

Para los efectos de la aplicación e interpretación de este Decreto se entiende por: […] b) NORMA TECNICA. Documento establecido por consenso y aprobado por un organismo reconocido, que suministra, para uso común y repetido, reglas, directrices y características para las actividades o sus resultados, encaminados al logro del grado óptimo de orden en un contexto dado.

Las normas técnicas se deben basar en los resultados consolidados de la ciencia, la tecnología y la experiencia y sus objetivos deben ser los beneficios óptimos para la comunidad; […] c) NORMA TECNICA COLOMBIANA. Norma Técnica aprobada o adoptada como tal por el organismo nacional de normalización; […] Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 10 vehículo en materia de seguridad y sobre los aspectos a tener en cuenta en las inspecciones en vía, sin que se vislumbre prima facie su incorporación normativa expresa al tipo infractor. 33.

De tal manera que la determinación acerca de si la NTC 5375 fue incorporada al ordenamiento jurídico con carácter vinculante y en tal hipótesis, el alcance de dicha incorporación frente a las competencias de control en vía atribuidas por la Ley 769 de 2002 y la Ley 1383 de 2010, comporta un análisis sistemático e integral del régimen normativo aplicable, propio del estudio de fondo que corresponde realizar en la sentencia. 34.

Así las cosas, la discusión planteada remite a un análisis sistemático sobre el alcance de las competencias de las autoridades de tránsito frente al régimen de revisión técnico-mecánica, lo cual desborda el ámbito propio de la medida cautelar de suspensión provisional. 35. La jurisprudencia de esta Sección7 ha señalado que para la prosperidad de la suspensión provisional es necesario que la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, de manera que el juez pueda advertir prima facie la vulneración del ordenamiento jurídico. 36.

Por consiguiente, no se advierte ab initio la vulneración alegada por la parte actora exigida por el artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional de los apartes cuestionados. 37. Finalmente, se precisa que la presente decisión no comporta un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad del acto administrativo demandado, cuestión que será objeto de análisis en la sentencia correspondiente.

En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE

7 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. C.P. Oswaldo Giraldo López. Rad. 54001-23-33-000-2018-00285-01. Radicado: 11001 03 24 000 2018 00231 00 Demandante: César Roberto Celis Vásquez 11 NEGAR la suspensión provisional del aparte «[…] las autoridades de control, mediante una inspección sensorial o sea la mera utilización de los órganos de los sentidos o ayudados de equipos apropiados, si es el caso, podrán realizar un diagnóstico de los elementos del vehículo, sin retirar o desarmar partes del mismo, detectando aquellos defectos que implican un peligro o riesgo inminente para la seguridad del vehículo, la de otros vehículos, de sus ocupantes, de los demás usuarios de la vía o del ambiente (NTC-5375) […]» contenido en la infracción C35 de la Resolución 003027 del 26 de julio de 2010 expedida por el Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.