Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Recurso de Súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 8 de septiembre de 2023, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previos los siguientes:
ANTECEDENTES 2. El demandante por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 19 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander. 3. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que existen al menos 11 sentencias del Consejo de Estado, Corte Constitucional y Corte Suprema que han reconocido el derecho a la reliquidación pensional del personal del INPEC con base en el 75% del salario del último año de servicios y con inclusión de factores salariales (prima de riesgo, sobresueldo, etc.). 4.
En respaldo de su posición, citó las siguientes decisiones del Consejo de Estado: sentencia del 4 de agosto de 2010 (rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01); del 1° de agosto de 2013 (rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01 y rad. 11001-03-15-000- 2013-01193-00); del 12 de mayo de 2014 (rad. 50001-23-31-000-2008-00239-01); del 12 de junio de 2014 (rad. 05001-23-31-000-2012-00100-01); del 22 de abril de 2015 (rad. 05001-23-31-000-2011-00740-01); y del 27 de julio de 2017 (rad. 11001- 03-15-000-2017-01476-00).
También invocó la sentencia C-651 de 2015 de la Corte Constitucional. 5. Mediante auto del 19 de julio de 2022 se inadmitió el recurso extraordinario, y se Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requirió a la parte demandante para que indicara de manera precisa las razones que le sirven de fundamento y por las que estima que la providencia recurrida es contraria a las sentencias invocadas, so pena de rechazo. 6.
Para dar cumplimiento a lo anterior, el demandante adjuntó escrito de subsanación del recurso extraordinario en el que indicó que el fallo impugnado desconoce el principio de favorabilidad laboral, al aplicar normas generales como el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, en lugar del régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986, el Decreto 1045 de 1978, el Decreto 1950 de 2005 y, especialmente, el parágrafo 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005.
Este último, según alega, excluye expresamente a los funcionarios del INPEC que ingresaron antes del 28 de julio de 2003 del régimen general y les reconoce el derecho a que su pensión se liquide con base en la normatividad especial aplicable. 7. Denunció la existencia de decisiones judiciales disímiles frente a situaciones similares, lo que genera inseguridad jurídica y justifica el recurso de unificación. Además, argumentó que se ha desconocido la inclusión de factores salariales habituales en la liquidación pensional, tales como la prima de riesgo, el sobresueldo, el auxilio de transporte, entre otros, que sí han sido reconocidos como salariales en sentencias previas del Consejo de Estado. 8.
Finalmente, solicitó que se unifique la jurisprudencia para garantizar los derechos pensionales de estos funcionarios conforme al marco legal y constitucional que les es propio. 9. El conocimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia correspondió al consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez quien, mediante auto de 8 de septiembre de 2023, dejó sin efectos el auto del 6 de septiembre de 2022, admisorio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y en su lugar rechazó el mismo por improcedente.
Auto objeto del recurso de súplica1 10. En la providencia antes citada se adujo como fundamento del rechazo que aunque algunas de las sentencias mencionadas en el recurso han sido consideradas sentencias de unificación (como las del 4 de agosto de 2010 y 1º de agosto de 2013 proferidas por la Sección Segunda), sus contenidos no guardan relación directa con la situación del actor. 11.
Aclaró que el mecanismo adecuado para solicitar que se fije un criterio 1 SAMAI (índice 00033). Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial respecto del régimen pensional aplicable al INPEC sería la solicitud de unificación de jurisprudencia prevista en el artículo 271 del CPACA.
Sin embargo, dicha vía no procede en este caso porque ya existe sentencia de segunda instancia en firme, lo que impide activar ese mecanismo. 12. Concluyó que al no existir una contradicción con una sentencia de unificación del Consejo de Estado aplicable al caso, procede el rechazo por improcedente del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, conforme al artículo 265 del CPACA.
Recurso de súplica 2 13. La parte actora indicó en el recurso de súplica que el auto que dejó sin efecto el auto admisorio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y rechaza su trámite vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia y desconoce el carácter procedente del recurso, en tanto el artículo 271 del CPACA faculta al Consejo de Estado para asumir conocimiento por razones de importancia jurídica, trascendencia social o necesidad de unificar jurisprudencia, sin limitación temporal cuando la solicitud proviene de un consejero, tribunal o del Ministerio Público. 14.
Sostuvo que el caso plantea una problemática estructural en torno al régimen pensional de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, frente a la cual existen múltiples decisiones judiciales con interpretaciones divergentes. Esta falta de uniformidad genera inseguridad jurídica y hace necesaria una sentencia de unificación. Destaca que hay pronunciamientos reiterados del Consejo de Estado sobre puntos similares de derecho, constituyendo una doctrina probable conforme a la Ley 153 de 1887. 15.
Invocó como precedente relevante la sentencia del Consejo de Estado del 1.º de agosto de 2013 (caso del DAS), en la que se reconoció como salario factores excluidos legalmente como la prima de riesgo, lo que permitiría, por analogía, aplicar esa regla a los servidores del INPEC dadas las similitudes normativas entre ambos regímenes. 16.
Subrayó que la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado (concepto 378 de 2022) avaló la procedencia de una sentencia de unificación por la importancia jurídica, trascendencia social y necesidad de resolver divergencias interpretativas sobre el régimen pensional del INPEC. 2 SAMAI (índice 00038). Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 17.
El artículo 246 del CPACA, dispone que el recurso de súplica procede contra las providencias «que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios los rechace o declare desiertos». 18. La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado. 19.
De conformidad con la norma antes citada, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado el 12 de septiembre de 2023, y el recurso fue interpuesto el 15 de septiembre del mismo año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.
Problema jurídico 20. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Aspectos generales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 21.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en el artículo 256 del CPACA, tiene como finalidad asegurar la unidad y coherencia en la interpretación del derecho, garantizar su aplicación uniforme y proteger los derechos de las partes y terceros afectados por decisiones judiciales que se aparten del precedente fijado por el Consejo de Estado.
No se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo excepcional orientado exclusivamente a preservar la integridad del precedente jurisprudencial en el ámbito de lo contencioso- administrativo. 22. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido enfática en que este recurso solo es procedente cuando la sentencia impugnada contradice de manera directa una sentencia de unificación, lo cual debe ser demostrado a través de un análisis comparativo riguroso, claro y técnico.
Procede únicamente contra sentencias dictadas en única o segunda instancia por tribunales administrativos, tanto bajo el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011. En asuntos Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co patrimoniales, debe acreditarse una cuantía mínima, salvo en los casos laborales y pensionales, en los que procede sin atender a la cuantía. 23.
El artículo 258 establece como única causal la oposición entre la sentencia recurrida y una sentencia de unificación del Consejo de Estado. A su vez, el artículo 262 señala que el recurso debe contener una identificación clara de las partes, de la providencia impugnada, un resumen concreto de los hechos relevantes y la exposición detallada de la contradicción con la sentencia de unificación. 24.
Una vez concedido, el recurso es remitido al Consejo de Estado para su reparto en la sección competente. Si cumple con los requisitos legales, será admitido y tramitado bajo procedimiento sumario, el cual puede contemplar audiencia y finaliza con una sentencia que puede confirmar o anular la providencia cuestionada. Si prospera, el Consejo de Estado sustituirá la decisión impugnada; si no, confirmará el fallo y podrá imponer costas cuando el recurso se considere evidentemente improcedente. 25.
Este recurso no aplica a acciones constitucionales como la tutela, el cumplimiento o las populares, ni puede basarse en sentencias de la Corte Constitucional o de la Corte Suprema de Justicia. Solo son objeto del recurso las decisiones de unificación del Consejo de Estado, como lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-611 de 2017. 26.
En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento procesal de carácter excepcional, que exige una sólida argumentación jurídica orientada a evidenciar de manera objetiva y detallada la contradicción entre la sentencia impugnada y una sentencia de unificación del Consejo de Estado. No está diseñado para reabrir la discusión probatoria, sino para asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de los jueces contencioso- administrativos.
Caso concreto. 27. Descendiendo al caso concreto, el recurrente, en su recurso de reposición y en subsidio de súplica, indicó que la sentencia de unificación presuntamente contrariada es la proferida dentro del radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-11) por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En esa providencia, la Sala resolvió si un funcionario del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS tenía derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados en el año anterior a su retiro, dentro del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 28.
En ese fallo, la Sala precisó como regla de unificación que, tratándose de Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores del DAS sujetos al régimen de transición, la prima de riesgo debe incluirse como factor salarial para efectos del ingreso base de liquidación. Se trató, entonces, de una decisión centrada exclusivamente en la naturaleza jurídica de la prima de riesgo como componente salarial dentro del régimen pensional especial de una entidad específica (DAS), sin que se abordara el régimen jurídico aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC. 29.
En contraste, el objeto del proceso en curso es determinar cuál es el régimen pensional aplicable a los funcionarios del INPEC, asunto que guarda una naturaleza jurídica distinta y no fue tratado en la sentencia de unificación invocada. A pesar de que el recurrente reconoce esta diferencia, pretende extender los efectos de dicha providencia argumentando una supuesta analogía entre los regímenes jurídicos del DAS y del INPEC. 30.
Sin embargo, conforme a los criterios reiterados por el Consejo de Estado, la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia exige una verdadera contradicción entre decisiones que aborden situaciones jurídicas sustancialmente iguales, tanto en los hechos como en el marco normativo aplicable (Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 12 de noviembre de 2020, rad. 05001-23-33-000-2016-00004-01, consejero ponente: William Hernández Gómez). 31.
El artículo 258 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone que dicho recurso solo es procedente cuando la providencia impugnada contraríe una sentencia de unificación del Consejo de Estado. A su vez, el artículo 265 ibidem establece que, si no se cumplen los requisitos legales, el recurso debe ser rechazado de plano. En este caso, al no existir una regla jurisprudencial unificada que resuelva expresamente el régimen jurídico aplicable a los funcionarios del INPEC en materia pensional, no puede hablarse de contradicción alguna, ni se configura la causal objetiva del artículo 258. 32.
Adicionalmente, debe aclararse que la pretensión del recurrente de que se profiera una sentencia de unificación que delimite el régimen pensional aplicable al personal del INPEC no puede ser tramitada mediante este recurso. Tal solicitud corresponde al mecanismo previsto en el artículo 271 del CPACA, que permite a la Sala Plena o a las secciones del Consejo de Estado asumir procesos para dictar sentencias de unificación jurisprudencial cuando no existe previamente una posición unificada sobre un tema de especial importancia jurídica, económica o social.
Sin embargo, este mecanismo no puede activarse en procesos que ya cuentan con sentencia de segunda instancia en firme, como ocurre en el presente caso. 33. En conclusión, al no existir contradicción entre la providencia impugnada y una sentencia de unificación aplicable, y al no ser el recurso extraordinario de Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación la vía idónea para proponer la creación de jurisprudencia unificada en temas aún no definidos por la Sala, procede confirmar la decisión de rechazo adoptada mediante auto del 8 de septiembre de 2023, conforme al parágrafo del artículo 265 del CPACA. 34.
Por último, no le asiste razón al recurrente al señalar que el auto que dejó sin efecto la admisión del recurso extraordinario vulnera el acceso a la administración de justicia; por cuanto, el artículo 11 del Código General del Proceso establece que el juez debe procurar la efectividad de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, orientando el trámite hacia una decisión de fondo.
Esta disposición refuerza la necesidad de que las actuaciones judiciales respondan al derecho sustancial por encima del formalismo procesal. 35. Adicionalmente, el artículo 306 del CPACA autoriza la aplicación supletoria del CGP en el proceso contencioso-administrativo cuando no exista una norma específica, lo cual permite acudir al artículo 42 del CGP.
Dicha norma impone al juez el deber de adoptar medidas para sanear vicios procesales, interpretar la demanda de forma que facilite una decisión de fondo, y preservar los derechos al debido proceso, contradicción y congruencia. 36. En armonía con estos principios, el artículo 207 del CPACA otorga expresamente al juez la facultad de corregir, aclarar, adicionar o revocar sus propias providencias.
Esta potestad busca garantizar decisiones judiciales justas, eficaces y ajustadas al ordenamiento jurídico, y se enmarca en el deber de preservar el debido proceso y la seguridad jurídica. 37. Por tanto, el juez administrativo no solo puede, sino que debe actuar de oficio para corregir actuaciones irregulares o insubsistentes, incluso si se trata de modificar o revocar una providencia anterior, como un auto admisorio.
Esta función no desconoce el principio de seguridad jurídica, sino que, por el contrario, lo fortalece al depurar el trámite de actuaciones que no cumplen con los requisitos legales. 38. En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 8 de septiembre de 2023, que rechazó el recurso de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 68001-33-33-010-2019-00134-01 (3550-2022) Demandante: José Enrique Toro Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, conforme lo dispuso el auto suplicado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.