CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 18 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que rechazó la demanda por no subsanar las falencias advertidas en la providencia del 23 de mayo de 2018.
ANTECEDENTES El señor Omar Edgar Borja Soto, a través de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones (i) 1521 de 27 de junio de 2016, por medio de la cual se resolvió una reclamación contra el resultado de la prueba de análisis de antecedentes, referente al proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procurador judicial I y II, expedida por el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la Procuraduría General de la Nación; y (ii) 345 de 8 de julio de 2016, del procurador general de la nación, por medio de la cual se estableció una lista de elegibles, relativa también al aludido concurso.
A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la entidad accionada, en lo que concierne a la Resolución 1521 de 27 de junio de 2016, modificar el puntaje obtenido en la prueba de análisis de antecedentes [ ] en la convocatoria 006-2015, de 35 puntos a 72 puntos; y, en lo que respecta a la Resolución 345 de 8 de julio de 2016, que conforma la lista de elegibles, que sea ubicado en el puesto correspondiente de acuerdo con el puntaje reconocido [ ] en la prueba de análisis de antecedentes, dentro de la Convocatoria 006-2015, con los concursantes que obtuvieron un puntaje igual o superior al 70%.
La demanda de la referencia fue interpuesta inicialmente ante el Consejo de Estado, correspondiéndole el conocimiento a la Sección Segunda, Subsección B, y el consejero sustanciador, en providencia del 22 de febrero de 2018, inadmitió la demanda al señalar que resultaba indispensable para efectos de determinar la competencia, la estimación razonada de la cuantía, razón por la que el demandante debía precisar el monto de los perjuicios causados con ocasión de los actos administrativos censurados, pues en la eventualidad de un fallo favorable a sus pretensiones, probablemente accedería a una de las plazas ofrecidas para proveer los cargos de carrera de procurador judicial II de la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que le ocasionaría un perjuicio económico que consecuentemente debía ser resarcido.
Adicionalmente, en la providencia en mención, se indicó que de acuerdo con la certificación de salario visible a folio 29, de acceder a la mencionada plaza sus ingresos por ese concepto duplicarían lo devengado como juez administrativo en propiedad, lo cual, además, generaría un beneficio monetario a su favor. El 23 de marzo de 2018, el demandante subsanó la demanda, en el sentido de señalar la cuantía, además, adicionó la demanda, considerar la existencia de un hecho sobreviniente como lo fue la expedición de las Resoluciones 410, 453 y 711 de 2016, que modificaron la Resolución 345 del mismo año, en consecuencia, solicitó que se condene a la accionada a pagar los salarios y prestaciones correspondientes al cargo de procurador II, a partir del 5 de agosto de 2016.
Luego, esta Corporación declaró la falta de competencia y el conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, quien en providencia del 29 de mayo de 2019, inadmitió la demanda referida, al considerar que la parte actora no acreditó haber agotado el requisito de procedibilidad de conciliación previsto en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, razón por la que concedió el término legal previsto en el artículo 170 ejusdem para que el interesado subsanara el punto mencionado allegando prueba que demostrara el agotamiento del requisito de procedibilidad señalado.
El actor interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, al estimar que presentó la reclamación ante la Procuraduría General de la Nación y, asimismo, presentó acción de tutela, la cual fue declarada improcedente. Igualmente, expuso que el asunto no resulta conciliable y, por lo tanto, no era obligatorio el requisito de la conciliación prejudicial, dado que los actos censurados no tienen un contenido económico.
El 28 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. Para el efecto, sostuvo que era procedente inadmitir por una segunda vez, ya que existían irregularidades o ajustes pendientes para darle trámite al proceso conforme al ordenamiento jurídico, máxime cuando el Consejo de Estado había inadmitido por un asunto diferente.
Por otro lado, la autoridad judicial en mención precisó que el asunto sí es susceptible de conciliación y, por ende, debía acreditarse el requisito en los términos del numeral 1° del artículo 161 del CPACA. Explicó que conforme a la jurisprudencia de este Alto Tribunal Contencioso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando media un acto administrativo, son conciliables los aspectos económicos, no obstante, en materia laboral finalmente lo que es conciliable son los derechos inciertos y discutibles, que sean igualmente disponibles.
Sumado a lo anterior, se resaltó que, contrario a lo manifestado por el actor, en la demanda objeto de estudio sí se formuló una pretensión de contenido económico susceptible de ser conciliada. Por último, en cuanto a la reclamación administrativa y las tutelas interpuestas, adujo que no suplen el requisito de procedibilidad. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en auto del 18 de noviembre de 2019, rechazó la demanda dado que el demandante, vencido el término concedido para subsanar, no acreditó el cumplimiento establecido en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA.
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación, para lo cual argumentó que el asunto de la controversia no es susceptible de conciliación, dado que pretende la modificación de la calificación obtenida en la prueba de valoración de antecedentes de la Convocatoria 006 de 2015 del concurso de méritos adelantado por la entidad demandada para proveer cargos de procurador judicial, así como el pago de las acreencias laborales a que hubiera derecho (pago de salarios y demás prestaciones sociales), esta última conforme a la adición de la demanda.
Sin embargo, en materia laboral, debe acudirse al principio de la irrenunciabilidad, en virtud del cual se encuentra proscrito el desconocimiento de los derechos laborales mínimos y como el caso concreto, concerniente al concurso de méritos del cual se depreca que existen irregularidades en la calificación y, como consecuencia de ello, el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones en el cargo al que hubiera sido nombrado al quedar en una mejor posición de los otros concursantes.
Invocó que se armonice el requisito de la conciliación con el derecho a la tutela efectiva, pues si bien aquella es un instrumento eficaz de solución de conflictos, su aplicación e interpretación en los asuntos concretos no debe desbordar el marco normativo haciendo nugatorio el derecho de acción. Puntualizó en que no era posible para la Procuraduría General de la Nación entrar a conciliar su puntaje en la lista de elegibles, dado que de hacerlo, afectaría a los terceros que se encontraban en la misma, convirtiéndose la conciliación extrajudicial en un simple requisito formal de la demanda, siendo innecesaria e imposible de llevar a cabo, ya que requería de la asistencia de todas las personas de la lista de elegibles que pudieran resultar afectados si se accedía a la solicitud de un mayor puntaje solicitado en la reclamación administrativa y ante el juez constitucional de tutela.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 3°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber rechazado la demanda presentada por el señor Omar Edgar Borja Soto. 5.3 Rechazo de la demanda.
El Título IV de la Parte Segunda de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite de la demanda y el proceso contencioso-administrativo. En su artículo 169, se señalan las causales por la cuales procede el rechazo de la demanda, así: «Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1.
Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial». De acuerdo con la norma trascrita, toda demanda que no es subsanada dentro del término debe ser rechazada. A su vez, el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, dispone que transcurridos los 10 días concedidos al demandante para que corrija los defectos anotados en la inadmisión de la demanda, sin que sean corregidos la demanda será rechazada. 5.4 Caso Concreto.
En el caso sub examine, el señor Omar Edgar Borja Soto, representado por su apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones: (i) 1521 del 27 de junio de 2016, mediante la cual se resolvió una reclamación contra el resultado de la prueba de análisis de antecedentes en el proceso de selección para proveer cargos de carrera de procurador judicial I y II, emitida por el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la Procuraduría General de la Nación; y (ii) 345 del 8 de julio de 2016, expedida por el procurador general de la Nación, que estableció una lista de elegibles relacionada con el mencionado concurso.
Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada, en lo que respecta a la Resolución 1521 de 27 de junio de 2016, modificar el puntaje obtenido en la prueba de análisis de antecedentes en la Convocatoria 006-2015, de 35 puntos a 72 puntos; y, en cuanto a la Resolución 345 del 8 de julio de 2016, que conforma la lista de elegibles, que se le ubique en el puesto correspondiente según el puntaje reconocido en la misma prueba, dentro de la Convocatoria 006-2015, junto a los concursantes que obtuvieron un puntaje igual o superior al 70%.
La demanda fue inicialmente presentada ante el Consejo de Estado, correspondiendo su conocimiento a la Sección Segunda, Subsección B. El consejero sustanciador, mediante providencia del 22 de febrero de 2018, inadmitió la demanda al considerar indispensable, para efectos de determinar la competencia, la estimación razonada de la cuantía. Por ello, solicitó al demandante que precisara el monto de los perjuicios ocasionados por los actos administrativos cuestionados, ya que, en caso de un fallo favorable a sus pretensiones, probablemente accedería a una de las plazas disponibles para los cargos de carrera de procurador judicial II en la Procuraduría General de la Nación, lo cual le generaría un perjuicio económico que debía ser reparado.
En la providencia mencionada, también se indicó que, conforme a la certificación de salario visible en el folio 29, al acceder a dicha plaza, sus ingresos se duplicarían respecto de lo que devengaba como juez administrativo en propiedad, lo que generaría un beneficio económico adicional. El 23 de marzo de 2018, el demandante subsanó la demanda indicando la cuantía y añadió una pretensión derivada de un hecho sobreviniente: la expedición de las Resoluciones 410, 453, y 711 de 2016, que modificaron la Resolución 345 del mismo año. En consecuencia, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagar los salarios y prestaciones correspondientes al cargo de procurador judicial II a partir del 5 de agosto de 2016.
Posteriormente, esta Corporación declaró su falta de competencia y remitió el caso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que, mediante providencia del 29 de mayo de 2019, inadmitió nuevamente la demanda por considerar que la parte actora no había acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación, conforme al numeral 1° del artículo 161 del CPACA, concediéndole el término legal previsto en el artículo 170 del mismo código para que subsanara esta omisión aportando la prueba correspondiente.
El actor interpuso recurso de reposición contra esta decisión, argumentando que había presentado una reclamación ante la Procuraduría General de la Nación y una acción de tutela, la cual fue declarada improcedente. Además, sostuvo que el asunto no era conciliable y, por lo tanto, no era necesario cumplir con el requisito de la conciliación prejudicial, ya que los actos cuestionados no tenían un contenido económico.
El 28 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión anterior. Sostuvo que era procedente inadmitir nuevamente la demanda, dado que existían irregularidades o ajustes pendientes para darle trámite conforme al ordenamiento jurídico, especialmente cuando el Consejo de Estado había inadmitido la demanda por un motivo diferente.
Además, el Tribunal precisó que el asunto sí era susceptible de conciliación y, por lo tanto, debía cumplirse con el requisito establecido en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA. Explicó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se impugna un acto administrativo, los aspectos económicos son conciliables.
En materia laboral, únicamente son conciliables los derechos inciertos y discutibles que sean igualmente disponibles. Finalmente, se resaltó que, contrario a lo manifestado por el actor, la demanda incluía una pretensión de contenido económico susceptible de conciliación. Por último, en cuanto a la reclamación administrativa y las tutelas interpuestas, se concluyó que no suplen el requisito de procedibilidad.
Ahora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante auto del 18 de noviembre de 2019, rechazó la demanda, ya que el demandante no subsanó la demanda, en el sentido de acreditar el cumplimiento del requisito de conciliación previsto en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA dentro del plazo otorgado.
La parte actora, en desacuerdo con dicha decisión, interpuso recurso de apelación, argumentando que el asunto no era conciliable porque buscaba la modificación del puntaje obtenido en la prueba de antecedentes de la Convocatoria 006 de 2015 y el pago de salarios y prestaciones, conforme a la adición de la demanda. Sostuvo que, en el ámbito laboral, rige el principio de irrenunciabilidad de derechos, lo que impide desconocer derechos laborales mínimos.
En este caso, la pretensión se centra en corregir supuestas irregularidades en la calificación y obtener el reconocimiento de salarios y prestaciones por el cargo que hubiera correspondido de haber quedado mejor posicionado. Asimismo, solicitó que el requisito de conciliación no se interprete de manera que anule el derecho de acceso a la justicia, ya que, aunque la conciliación es un medio válido para resolver conflictos, no debería convertirse en un obstáculo insuperable en los casos donde su aplicación resulta impracticable.
Por último, señaló que la Procuraduría General de la Nación no podría conciliar el puntaje en la lista de elegibles sin afectar a terceros en la misma, lo que haría de la conciliación un requisito formal imposible de cumplir, dada la necesidad de involucrar a todas las personas potencialmente afectadas por un cambio en la puntuación. Pues bien, en primer lugar, debe advertirse que en efecto el actor incumplió con lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA, específicamente en el numeral 2°, que estipula que debe corregirse la demanda cuando hubiese sido inadmitida, so pena de rechazarse, tal como ocurrió en el presente asunto.
De manera, que el a quo aplicó la norma en cita, tal como correspondía. Sin embargo, atañe dilucidar si le asistió razón al Tribunal al inadmitir la demanda señalando como falencia la falta de acreditación del agotamiento del requisito de procedibilidad que contempla el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, norma que deberá interpretarse sin la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021, pues no estaba vigente para el momento en el que se suscitó la controversia aquí analizada.
En relación con la conciliación prejudicial como requisito de procesabilidad, debe señalarse que el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, introdujo la conciliación prejudicial en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, en los siguientes términos: «Artículo13. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente.
Artículo 42A.Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial».
Entiéndase que esta regulación para el CPACA se aplica en relación con los medios de control establecidos en los artículos 138, 140 y 141 ibidem. El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 fue reglamentado con el Decreto 1716 (artículo 2º) de esa anualidad que, respecto de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, este último dispuso: «Artículo 2°.
Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
Parágrafo 2°. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles.» Así las cosas, si el asunto que se controvierte en virtud de estos es conciliable, es requisito indispensable para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la realización de la conciliación prejudicial.
En efecto, el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 indicó que exclusivamente cuando los asuntos sean transigibles, la conciliación extrajudicial será requisito de procedibilidad de la presentación de la demanda, así: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.
Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]» De tal manera que el interesado debe agotar el requisito de procedibilidad del trámite de la conciliación extrajudicial en los siguientes casos: (i) que lo pretendido sea conciliable, esto es, cuando el conflicto sea de carácter particular y de contenido económico y;
(ii) que el litigio pretenda ser sometido al conocimiento del juez mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Por lo tanto, como la demanda se instauró en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es de carácter particular y concreto y, además podría tener unas consecuencias económicas, es necesario que se agote el requisito de la conculcación prejudicial.
En cuanto a las consecuencias económicas, debe resaltarse que el mismo actor reconoce que, de prosperar sus pretensiones de la demanda, tendría derecho al reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, porque de modificarse el resultado que se le asignó en el análisis de antecedentes en la Convocatoria 006-2015, podría ocupar un mejor lugar en la lista de elegibles y ello posiblemente le hubiera permitido acceder a un cargo de procurador antes que otros concursantes.
En consonancia con lo anterior, no es de recibo el argumento expuesto por el recurrente en cuanto a que el asunto no era susceptible de conciliación. Igualmente, resulta procedente precisar que dicho requisito era exigible para el momento en el que el actor acudió a la administración de justicia y, por ende, debía acreditarlo. Sea del caso resaltar que llama la atención de la Sala, que el actor desde el momento en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, le indicó la falta del agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, esto es, desde el 29 de mayo de 2019, hasta el 18 de noviembre de esa misma anualidad, cuando le fue rechazada la demanda por no subsanar las falencias advertidas por la autoridad judicial, el actor no hubiese intentado agotar el requisito mencionado.
En atención a lo anterior, se confirmará el auto del 29 de mayo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, rechazó la demanda por no subsanarse por parte del actor las falencias advertidas, conforme a lo expuesto en la presente providencia. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 18 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, con el que rechazó la demanda por no subsanarse las falencias advertidas.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fuesen menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.