1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Río Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 29 de junio de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 24 de febrero de 2023, la señora Carolina del Río Rodríguez instauró demanda de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo e igualdad.

Estima que tales prerrogativas fueron vulneradas por las autoridades accionadas al proferir, respectivamente, los autos de (i) 21 de julio de 2022, por el que se negó la medida cautelar deprecada y (ii) 10 de febrero de 2023, que confirmó el anterior proveído1. 2.- El referido proceso ordinario fue iniciado con el propósito de que se declara la nulidad de los decretos 1472, 1483, 1504 y 1515, todos proferidos el 20 de agosto de 2021 en el contexto del proceso de reestructuración de la planta de personal de la administración municipal de La Dorada.

En la demanda se incorporó una solicitud de 1 Providencias proferidas en el proceso 17001-33-39-006-2021- 00234-00/03. 2 “Por medio de la cual se determina la estructura orgánica de la administración central del municipio de la Dorada - Caldas, las funciones generales de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por medio del cual se establece la planta global de empleos de la administración municipal de la alcaldía de la dorada”. 4 “Por medio del cual se hacen unas incorporaciones a la planta de empleos de la administración municipal de la alcaldía de la dorada”. 5 “Por medio del cual se hacen unas supresiones de empleos de planta global de la administración municipal de la alcaldía de la Dorada”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los referidos actos administrativos. 3.- El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, negó la misma por considerar que la demandante no indicó las normas superiores presuntamente vulneradas.

Esa decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Caldas, al estimar que en la demanda se señalaron las normas violadas y el concepto de violación, por lo que le correspondía al operador jurídico remitirse a la misma cuando esta información no se consignaba expresamente en la solicitud de medida cautelar. En ese sentido ordenó al juzgado estudiar de fondo la solicitud, decisión que fue acatada por el A quo en providencia del 21 de julio de 2022, en la que nuevamente negó la suspensión provisional al estimar que no se acreditaron los presupuestos para decretar la misma.

Esta última decisión fue confirmada por el Tribunal accionado en el auto de 10 de febrero de 2023. 4.- En el escrito de tutela, la accionante reprocha que el juzgado al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional no tuvo en cuenta las pruebas aportadas con la reforma a la demanda. Concretamente indica que la autoridad judicial: “(…) se limitó a estudiar las [pruebas] inicialmente presentadas, no valoró (sic) ni analizó (sic) las documentales aportadas con la reforma del tales como: Fuero Sindical, Estabilidad Laboral reforzada y otras que conducen útilmente a soportar el perjuicio irremediable de los actos administrativos la favorabilidad de la interpretación de las normas en materia laboral, que debieron ser analizadas como bien lo ORDENÓ EN PRIMERA MEDIDA EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS EL 17 DE JUNIO DEL 2022 a través de Auto interlocutorio Nro. 257, conculcando el debido proceso.” 5.- Con fundamento en lo anterior, sostiene que se incurrió en los siguientes defectos: (i).

Procedimental, porque “la decisión sobre medida cautelar no tuvo sustento en la totalidad de los hechos y pruebas presentadas al juez, pues como ya se evidenció esta se tomó, sin tener en cuenta lo narrado y probado en la reforma a la demanda”. (ii). Fáctico, pues “(…) habiendo invocado tanto el juez de conocimiento, como su superior jerárquico, el artículo 231 del CPACA, que se ocupa de lo que aquí está en discusión, pues consagra cómo procede la medida cautelar y lo que debe tenerse en cuenta para otorgarlas o no, entre otras, las pruebas allegadas, el dejar de lado la reforma de la demanda con lo contenido allí, pierde sustento el artículo precitado y su efectividad en la toma de la decisión en comento”.

Al final del escrito de tutela se hace un listado de las pruebas aportadas en la Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 reforma a la demanda con respecto a cada uno de los demandantes y la situación de vulnerabilidad que se pretendía acreditar.

(iii). Sustantivo, porque “(…) en la reforma a la demanda, ampliamente se da cuenta de los derechos fundamentales vulnerados con sus respectivas pruebas, mismos que fueron amparados en tutela por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del Circuito de La Dorada Caldas, suspendiendo de manera transitoria los efectos del acto administrativo, confirmando la inconstitucionalidad del este.

De esta última se puso en conocimiento al juez de conocimiento”. (iv). Orgánico, sobre el cual se indica lo siguiente: “Reposando en el documento de apelación lo manifestado por mi apoderado, respecto a la toma de decisión sobre la medida cautelar por parte del juez de conocimiento dejando de lado la reforma, tal y como el mismo lo tribunal lo trae a colación en el Auto Interlocutorio que confirma la negación de medidas, convalidando el yerro al haberse saltado este paso en la decisión de primera instancia sin tener competencia para ello, pues no es la oportunidad procesal ni la forma para convalidad etapa procesales, dada la importancia del caso”.

En línea con lo anterior, la accionante indicó que el Tribunal pudo haber incurrido en un error inducido por la irregularidad del a quo, que finalmente determinó haber adoptado una decisión sin motivación. 6.- En el escrito de tutela igualmente se indica que se desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-449 de 2020 y SU-432 de 2015, que se refieren respectivamente a las reglas que debe seguir el empleador cuando pretenda dar por terminado el contrato de trabajo con justa causa y al fuero sindical6; al igual que otras providencias relativas al mínimo vital, como son la T-678 de 2017, T-716 de 2017 y la T-649 de 2013.

B. Sentencia de primera instancia 7.- Mediante sentencia del 29 de junio de 20237, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no acreditar el requisito de subsidiariedad, toda vez que el medio de control en el cual se adoptó la providencia censurada aún se encuentra en trámite y por ende la intervención del juez constitucional está vedada, pues no es posible tener certeza sobre la incidencia de la presunta irregularidad en la decisión que ponga fin al proceso.

C. La impugnación 6 Sobre este tema también citó la sentencia C-033 de 2021. 7 El fallo de primera instancia se había proferido el 24 de marzo de 2023, no obstante por auto del 19 de mayo de 2023 se declaró la nulidad de dicha providencia y de todas las actuaciones surtidas con posterioridad a la misma, a efectos de integrar el contradictorio en debida forma.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 8.- Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el cual: (i) aclaró que lo perseguido con la acción de tutela no es que el juez constitucional decrete la medida cautelar solicitada, sino que proteja el debido proceso y ante la configuración del defecto fáctico alegado, ordene la valoración de todas las pruebas;

(ii) recuerda que en el caso están acreditados todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y está debidamente sustentada la configuración de los defectos procedimental, fáctico, sustantivo y orgánico (reitera lo dicho en la demanda); (iii) ante la consideración del a quo relativa a que la acción de tutela es improcedente porque aún está en trámite el medio de control en el que se adoptó la providencia atacada, trae a colación una sentencia de la Corte Constitucional referida a la procedencia de la tutela cuando se acredita un perjuicio irremediable, a la vez que precisa que con la tutela no se pretende una tercera instancia sino la protección del derecho al debido proceso; y, (iv) finalmente, pone de presente (a) que el A quo no tuvo en cuenta que las accionadas guardaron silencio y debían darse por ciertos los hechos, y (b) que en el expediente ordinario se hizo la observación de que un empleado de la Alcaldía de La Dorada, antes de que se negara la solicitud de medidas cautelares, dio unas declaraciones en un medio radical en las que anticipaba el tiempo en que la autoridad judicial adoptaría la decisión y el sentido de la misma. 9.- El 25 de julio de 2023 la accionante allegó un memorial complementario, en el cual expuso hechos sobrevinientes sobre su estado de salud.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19918. E. Análisis del caso concreto 11.- La revisión del escrito de tutela, las pruebas, el expediente contentivo del proceso ordinario, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, lleva a la Sala a anticipar que en el presente caso se confirmará la decisión del A quo de declarar improcedente la solicitud de amparo, pero por razones diferentes. 8 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 12.- La Sala no comparte el criterio expuesto en la sentencia de primera instancia, según el cual no se supera el requisito de subsidiariedad por el sólo hecho de que aún se encuentra en trámite el medio de control en el cual se adoptó la providencia censurada, pues si bien la sentencia es la que pone fin al proceso no se puede descartar de plano la posibilidad de que en decisiones previas a la misma se concreten defectos con incidencia directa en las garantías iusfundamentales de los sujetos procesales, más aún si se tiene en cuenta el carácter preclusivo de las etapas procesales, que impediría subsanar las mismas en la sentencia. De ahí que sea posible, en caso de que se acrediten los demás requisitos generales de procedencia, estudiar la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso en este tipo de asuntos.

Máxime cuando la providencia atacada resuelve un tema sustancial diferente al que habrá de resolverse en el fallo, como es el decreto de una medida cautelar. 13.- Sin perjuicio de lo anterior, como ya se indicó, la Sala confirmará la decisión pues la discrepancia con la Sección Primera se sustenta en la forma en que se abordó el estudio de la subsidiariedad, pero lo cierto es que la revisión de la solicitud de amparo permite advertir que la accionante no logró acreditar otro requisito general de procedencia: la relevancia constitucional. 14.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con dicho presupuesto, es necesario examinar dos elementos9: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. 15.- En el caso concreto, la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos (i) procedimental, (ii) sustantivo, (iii) orgánico y (iv) fáctico, frente a los cuales no se presenta una carga argumentativa suficiente que permita que la discusión trascienda de la mera discrepancia interpretativa y valorativa al escenario de la relevancia constitucional. 16.- Con respecto a los tres primeros se evidencia una carencia argumentativa absoluta, habida cuenta de que en la solicitud de amparo ni siquiera se indican las normas procesales, sustanciales o de competencia que se consideran desconocidas o aplicadas de manera arbitraria, y mucho menos se expone cómo el ejercicio hermenéutico y de aplicación normativa adelantado por la autoridad judicial se 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 enmarca en alguno de los escenarios que la jurisprudencia constitucional ha perfilado como configurativos de los defectos procedimental, sustantivo y orgánico10. 17.- En el presente asunto, el reproche de la accionante se concreta en que la providencia que resolvió la solicitud de medidas cautelares se profirió un día antes que aquella que admitió la reforma a la demanda, y por ende no tuvo en cuenta las pruebas allegadas con ésta.

Al respecto la parte actora recuerda que en un primer momento el Juzgado negó la solicitud (auto de 01 de abril de 2022) por considerar que en la misma no se indicaron las normas superiores supuestamente vulneradas, y en sede de apelación el Tribunal (auto de 17 de junio de 2022) precisó que cuando la solicitud no incluía ese listado normativo el operador jurídico debía acudir al texto de la demanda y adelantar el análisis a partir de las disposiciones legales indicadas en la misma y el concepto de violación. En ese sentido al resolver por segunda vez la solicitud de medidas cautelares (auto de 21 de julio de 2022), para la accionante resultaba indispensable que se tuvieran en cuenta las pruebas aportadas en la reforma a la demanda presentada el 10 de mayo de 2022. 18.- La demandante sostiene que constituye una vulneración al debido proceso el haber resuelto la solicitud de suspensión provisional antes de admitir la reforma a la demanda, pues ésta última constituye con el escrito inicial una unidad jurídica inescindible.

En ese sentido, se debió atender lo ordenado por el Tribunal en el auto del 17 de junio de 2022 y analizar la solicitud de suspensión provisional, de acuerdo a lo dicho y probado en la demanda, y por ende también en su reforma. 19.- La Sala advierte que en el escrito de tutela no se identifica ninguna disposición legal que dé cabida a la postura que defiende la accionante.

En ese sentido no se sustenta el defecto procedimental. Si bien al explicar otro defecto se hace mención del artículo 231 CPACA lo cierto es que esa norma no impone la obligación de admitir la reforma a la demanda antes de resolver sobre la medida cautelar. Estas son actuaciones diferentes e independientes, frente a las cuales el CPACA no plantea ningún tipo de interrelación. 10 “El defecto orgánico (…) En la jurisprudencia constitucional se han identificado dos hipótesis en las que cabe predicar la existencia de un defecto orgánico: i) la funcional, cuando la autoridad judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, lo que, en ocasiones, puede desconocer los márgenes decisionales de otras autoridades; y ii) la temporal, cuando el juez cuenta con ciertas atribuciones o competencias, pero las ejerce por fuera del término previsto para ello.

(…) El defecto procedimental absoluto (…) se presenta cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que es aplicable al caso concreto. Esto último conduce al desconocimiento absoluto de las formas propias de cada juicio i) porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente o ii) porque pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

Inclusive, por vía excepcional, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que el defecto procedimental puede originarse iii) por exceso ritual manifiesto y iv) por ausencia de defensa técnica. (…) El defecto sustantivo (…) la Corte Constitucional ha identificado que, en sentido amplio, se está en presencia de un defecto sustantivo i) cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, ii) deja de aplicar la norma adecuada u iii) opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica.” (Corte Constitucional, sentencia SU-326 de 2022) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 20.- Esta lectura del artículo 231 CPACA que lleva a la accionante a exigir un determinado proceder procesal se afinca en lo indicado por el Tribunal en el auto de 17 de junio de 2022, que al resolver la apelación del primer auto proferido por el Juzgado en el trámite de la medida cautelar, zanjó la discrepancia entre dicho despacho judicial y la demandante por la supuesta falta de sustentación de la solicitud de suspensión, indicando lo siguiente: <<Visto lo anterior y considerando que el artículo 231 de la ley 1437 establece que “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, (…)”, debe el Juez remitirse al escrito de solicitud de medida, y en subsidio a la demanda, para estudiar de fondo la procedencia o no de la misma, a la luz de las normas que en uno o en otro, se invoquen como vulneradas.

En el presente caso, la parte demandante sí cumplió con la carga de señalar las normas violadas y el concepto de violación en la demanda (…)>> 21.- Para la Sala, a partir de lo indicado por el Tribunal accionado en esa providencia no es posible sustentar la vulneración de derechos fundamentales que alega la accionante, por las siguientes razones: (i).

La orden del Tribunal al Juzgado fue consultar el texto de la demanda a efectos de verificar las normas y el concepto de violación indicados en aquella para estudiar de fondo la solicitud de suspensión. En ningún momento se hizo referencia a pruebas, de hecho, en el extracto de la providencia que se acaba de citar se puede ver claramente que el Tribunal transcribe sólo la parte del artículo 231 CPACA11 relativa a las normas y omitió la continuación del mismo que hace referencia a “las pruebas allegadas con la solicitud”.

(ii). Esta remisión se ordenó con respecto a la demanda no a la reforma; y esto antes que una vulneración al debido proceso se percibe como una garantía de ese derecho, como se explicará a continuación. (iii). La decisión del Tribunal comportaba para el Juzgado la necesidad de hacer un pronunciamiento sobre la solicitud inicial presentada con la demanda, pues no se declaró la nulidad de todo el trámite de la medida cautelar sino que simplemente se ordenó resolver de fondo.

En ese sentido ha de tenerse en cuenta que el traslado que se hizo a la entidad demandada para ejercer su defensa fue del escrito inicial, de tal forma que debía existir una congruencia entre aquel y la decisión. No era posible resolver sobre una solicitud diferente 11 “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.(…)” Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 de aquella de la cual se corrió traslado pues eso sí configuraría una violación al debido proceso de la demandada.

Por otro lado, el juzgado tampoco estaba habilitado para dar traslado de una nueva solicitud porque, se repite, el Tribunal no declaró la nulidad de todo el trámite de la medida cautelar, simplemente le ordenó pronunciarse de fondo sobre la solicitud que venía en curso. (iv). Finalmente, aún si se soslayaran los tres puntos anteriores que dan cuenta de que la accionante ha pretendido extralimitar el alcance de lo ordenado por el Tribunal en el auto de 17 de junio de 2022, la Sala encuentra necesario precisar que lo dicho en esa providencia no pasa de ser una interpretación de la norma, que a pesar de ser válida no puede ser percibida como una regla inmutable cuyo desacato pueda configurar una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Pues, de hecho, en varias providencias el Consejo de Estado, ha sostenido una tesis contraria a la del Tribunal. Por ejemplo, en una decisión del 12 de octubre de 202212 la Sección Primera de esta Corporación, citando el auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso 11001 0324 000 2012 00317 00, indicó lo siguiente: <<“En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 12 de octubre de 2022, exp. 11001 03 24 000 2020 00031 00 y 11001 03 24 000 2020 00110 00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

En ese mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, exp. 11001-03-24-000-2020-00342-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida.

En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capítulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.

(…)>> (Subrayado propio). 22.- Lo expuesto hasta este punto permite evidenciar que lo pretendido por la parte actora es, a partir de un entendimiento amplificado de lo expuesto por el Tribunal, suplir las falencias en la sustentación de su solicitud inicial. Y en manera alguna eso puede ser presentado como yerros de la providencia atacada.

Más aún si se tiene en cuenta que los alegados defectos procedimental, sustantivo y fáctico, como ya se indicó carecen por completo de carga argumentativa. Frente al primero ya se dijo que el reproche procesal de la accionante no tiene sustento legal. En cuanto al defecto sustantivo se puede decir lo mismo y concretamente sobre la referencia que se hace a que en la reforma a la demanda se da cuenta de los derechos fundamentales que fueron vulnerados por la entidad y posteriormente amparados en sede de tutela, se debe indicar que de ese argumento no se da la más mínima explicación, derivando ello en falta de relevancia constitucional.

Y respecto al defecto orgánico baste con decir que la sucinta explicación que se hace del mismo está orientada a defender la idea de que el Tribunal convalidó la omisión del Juzgado y entró a resolver la medida cuando le correspondía a éste último emitir un nuevo pronunciamiento de cara a las pruebas aportadas con la reforma. Con lo expuesto en precedencia queda claro que esa argumentación parte de una indebida apreciación por parte de la accionante sobre el trámite de la medida cautelar. 23.- Finalmente en cuanto al defecto fáctico se debe aclarar que la explicación dada con respecto a los otros tres defectos también le resulta aplicable pues el mismo igualmente se sustenta en que no se valoraron las pruebas de la reforma a la demanda, y como ya se indicó esa exigencia procesal que reclama la demandante parte de una apreciación errada de la norma y del auto de 17 de junio de 2022 del Tribunal.

Pero adicionalmente, la Sala encuentra oportuno advertir otra falencia argumentativa, que remarca la falta de relevancia constitucional y es la siguiente: 24.- Según se indica en la acción de tutela, las pruebas aportadas en la reforma a la demanda tienen como objetivo evidenciar el perjuicio irremediable que causan los Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 actos demandados en cada uno de los demandantes, de cara a las situaciones particulares en que se encuentra cada uno de ellos. 25.- El artículo 231 CPACA consagra los requisitos que deben concurrir para decretar las medidas cautelares.

Esa disposición plantea 3 hipótesis diferentes y para cada una de ellas las exigencias cambian. En providencia del 23 de enero de 2023 la Sección Segunda Subsección A de esta Corporación resumió esta distinción de la siguiente manera: <<Según la norma trascrita, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela.

Aunado a ello, la norma igualmente señala que en los eventos en los que se pretenda el restablecimiento de derechos y/o la indemnización de perjuicios, quien pretende la suspensión provisional del acto deberá probar la existencia de los mismos siquiera de forma sumaria. Ahora si lo que se depreca es otra medida cautelar, se exigirá al solicitante demostrar la apariencia de buen derecho, la ponderación de intereses y el peligro en la mora.>>13 26.- Al momento de resolver la solicitud de medida cautelar, tanto el Juzgado como el Tribunal advirtieron esta distinción, y partiendo de ella estudiaron el caso concreto.

Así, como lo que se solicitaba era la suspensión provisional de unos actos administrativos, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, procedieron a validar los requisitos exigidos por la norma, a saber: (i) la sustentación de la presunta violación a normas superiores, y (ii) la acreditación sumaria del derecho que se pretendía restablecer.

Puntualmente el Tribunal en la providencia del 10 de febrero de 2023, al resolver el recurso de apelación presentado contra el auto del Juzgado que negó la medida cautelar, encontró que la solicitud de la accionante se fundaba en los siguientes argumentos: “i) los demandantes accedieron a sus cargos previo concurso de méritos adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, proceso de selección No. 688 de 2018, excepto el demandante Carlos Andrés Agudelo Cárdenas, quien se desempeña con nombramiento en provisionalidad; ii) el Alcalde Municipal no era el funcionario competente para emitir los actos administrativos enjuiciados por cuanto, para el 20 de agosto de 2020 se encontraba vigente el 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 23 de enero de 2023, exp. 11001032500020210015100 (0883-2021), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 acto de encargo en cabeza del Secretario General, el señor Fabio de Jesús Moncada; iii) existe falsa o indebida motivación en la medida que la selección de la sociedad Duque & Arango asesores S.A.S. no fue objetiva y transparente por cuanto se observan vicios de nulidad en el contrato celebrado pues no contaba con la experiencia general habilitante; iv) el estudio técnico en el cual se fundó la reforma a la planta de personal “no se individualizó de forma alguna cuáles eran los cargos o funcionarios específicos a los que se les debería finalizar el contrato de trabajo” dejando en manos de la administración definir cuáles cargos se deben suprimir; v) el Decreto 151 de 2021 mediante el cual se suprimieron 72 cargos, no señaló la forma cómo se seleccionaron los empleos suprimidos y los que continuaban; vi) por esa circunstancia, se vulneran los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, siendo los actos demandados, subjetivos y arbitrarios lo cual se traduce en injusticia social; vii) en los actos demandados no se dijo nada sobre la posibilidad de reincorporación a la planta de empleos ni de recibir una indemnización; viii) el municipio no contaba con la disponibilidad presupuestal para cubrir el valor de las indemnizaciones; ix) el salario que devengaban los accionantes era su única fuente de sustento, y el pago tardío por motivo de esta reclamación configura un perjuicio irremediable, sumado a las situaciones particulares de algunos de ellos (salud/personas a cargo/)”. 27.- Los puntos del (i) al (viii) se refieren al primer requisito para decretar la medida relativo a la presunta violación de normas superiores, y el último corresponde al requisito especial exigido en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.

Con respecto a la primera exigencia el Tribunal estudió punto por punto y determinó frente a algunos que no se evidenciaba que los actos demandados fueran contrarios a las normas superiores invocadas y frente a otros se precisó que en esa etapa primigenia del proceso no era posible establecer esa vulneración pues era necesario el debate probatorio propio del proceso.

Frente a la segunda exigencia, el Tribunal indicó lo siguiente: <<Así las cosas, el restablecimiento del derecho de manera provisional debe ser consecuencia de la suspensión previa de los efectos del acto administrativo, pues esto es presupuesto de aquello; vale decir, no se puede ordenar que los demandantes conserven el statu quo laboral si, como ya se dijo, la ilegalidad de los actos administrativos que ordenaron la supresión de los cargos debe someterse a un examen probatorio más amplio y a un riguroso debate inter partes.

Ahora bien, se plantea la existencia de un perjuicio irremediable por vulneración del derecho al mínimo vital de los demandantes ante la inminente pérdida de sus empleos; sin embargo, aunque la protección de un derecho fundamental no escapa al conocimiento del juez ordinario en el marco de un proceso de igual naturaleza – pues aun en este escenario también se debe ser garante de la Constitución – lo cierto es Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 que para avanzar con una orden en el sentido planteado por los actores no debe existir duda sobre las condiciones especiales que alegan (madre o padre cabeza de familia sin alternativa económica;

Persona con una limitación física, mental, visual o auditiva, como consecuencia de la cual se encuentre en desventaja en sus interacciones con el entorno laboral, social y cultural; Servidor próximo a pensionarse, etc). Aunque la pérdida de un empleo supone la afectación del ingreso personal y familiar, no siempre esa afectación tiene una causa ilegal o injustificada que acarree la responsabilidad del empleador.

Precisamente, de la legalidad o ilegalidad de esa causa es de lo que se trata este proceso, y mientras ello no esté debidamente dilucidado, no es dado ordenar el restablecimiento provisional del derecho como tampoco la protección supra legal de quienes aducen una calidad que tampoco está íntegramente acreditada. >> 28.- El requisito principal para ordenar la suspensión provisional del acto administrativo demandado es que se verifique que el mismo riñe con normas superiores.

Para el Tribunal esa primera exigencia no se cumplió y en esa medida no resultaba procedente decretar ningún tipo de restablecimiento. Si bien en la providencia se hace mención a que las condiciones especiales con las que se pretende defender la tesis de que se configura un perjuicio irremediable no se acreditaron claramente, lo cierto es que esa no fue la causa para negar la medida.

Se reitera, el fundamento de la negativa radica en que no se verificó la primera de las exigencias. 29.- De acuerdo con lo anterior, resultaba inane para el estudio de la medida cautelar que el Tribunal considerara o no las pruebas aportadas con la reforma a la demanda, relativas a la configuración de un perjuicio irremediable. En términos de relevancia constitucional, esas pruebas adicionales no tenían la potencialidad de cambiar el sentido de la decisión, habida cuenta de que la negativa de decretar la medida cautelar se fundó esencialmente en que no fue posible concluir que los actos demandados vulneraban normas superiores, y las pruebas indicadas por la accionante no aportaban elementos para ese análisis de confrontación normativa, pues se referían a la segunda exigencia y no a la primera. 30.- En ese contexto, se advierte que, no basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que, a su sentir, incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 31.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió explicar, especificar, ni adecuar los referidos cargos, el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva, dado que, tratándose de acciones de tutela contra Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces. 32.- Visto lo anterior, estima la Sala que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho corresponden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 33.- Finalmente, con respecto a los 2 reproches adicionales que plantea la accionante en su impugnación relativos a que (a) el A quo no tuvo en cuenta que las accionadas guardaron silencio y debían darse por ciertos los hechos, y (b) un empleado de la Alcaldía de La Dorada dio declaraciones en un medio radial en las que anticipaba el tiempo en que se resolvería la medida cautelar y el sentido de la decisión; la Sala precisa que el silencio de las accionadas implica que se den por probados los hechos de la demanda, pero no conlleva a que se tenga acreditada la configuración de los defectos alegados, ni a que se convaliden los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de manera que ello no cambia en nada el análisis que se hizo líneas atrás. En cuanto al segundo aspecto se precisa que el mismo no constituye un reproche jurídico a la decisión y en esa medida no hay lugar a emitir un pronunciamiento.

Y en lo referente a los hechos sobrevinientes sobre la salud de la paciente, indicados en el memorial del 25 de julio de 2023, se advierte que los mismos tampoco cambian el razonamiento expuesto antes pues se orientan a probar situaciones ya consideradas al resolver los argumentos expuestos. 34.- Así las cosas, como ya se indicó y por las razones expuestas, la Sala habrá de confirmar el fallo proferido el 29 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 35.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 29 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01058-01 Demandante: Carolina del Rio Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 VF