Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Gilma Hurtado Yule Asunto: Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 Tema: causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión1 prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca2, que confirmó la providencia del 25 de julio de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Popayán, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) solicita que se infirmen las sentencias antes mencionadas, puesto que considera que incurrieron en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la señora Gilma Hurtado Yule no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión en el ingreso base de cotización de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, puesto que el IBL debe establecerse según el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, MP.
Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 2 M.P. David Fernando Ramírez, demandante: Gilma Hurtado Yule, demandado: UGPP, radicación número: 19001- 23-33-001-2014-00371-01. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Gilma Hurtado Yule, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra la UGPP con el fin de que se declarara lo siguiente: (i) la nulidad parcial de la Resolución 013200 del 14 de julio de 2000, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) reconoció a su favor una pensión de vejez; y (ii) la nulidad de las resoluciones 005316 del 7 de febrero de 2006;
RDP 056612 del 13 de diciembre de 2013; y RDP 002711 del 28 de enero de 2014, mediante las cuales la misma entidad negó la reliquidación de la pensión. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la parte demandada reliquidar la pensión de vejez, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 2.2.
Sentencia de primera instancia3 3. El Juzgado Primero Administrativo de Popayán, en sentencia del 25 de julio de 2017, resolvió lo siguiente: PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD parcial de las Resoluciones No. 013200 del 14 de julio de 2000 (sic); y la nulidad de las resoluciones IHC 005316 del 7 de febrero de 2006; RDP 056612 del 13 de diciembre de 2013 y RPD 002711 del 28 de enero de 2014, por medio de la cual (sic) la accionada reconoció pensión de jubilación y niega la reliquidación a la señora GILMA HURTADO YULE, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DEMANDADA, COBRO DE LO NO DEBIDO Y AUSENCIA DE VICIOS EN LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS, presentadas por la UGPP.
TERCERO. - DECLARAR PROBADA la excepción de INEPTO LLAMAMIENTO EN GARANTÍA Y FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, frente al DEPARTAMAENTO DEL CAUCA, por las razones expuestas. CUARTO.- DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN de PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS PENSIONALES, con anterioridad al 6 de diciembre de 2010, según los argumentos expuestos anteriormente.
QUINTO. - ORDENAR a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P., reliquidar la pensión de vejez de la señora GILMA HURTADO YALE, (…) con base en la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales efectivamente devengados durante el último año de servicio, es decir del 6 de noviembre de 1999 al 6 de noviembre de 2000, tales como auxilio de alimentación; bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, y todo factor salarial que se encuentre acreditado.
(…)». 3 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, págs. 62 a 72. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. Adujo que, según se acreditó, la accionante prestó sus servicios del 1 de mayo de 1966 al 6 de noviembre de 2000 al Servicio Seccional de Salud del Cauca y nació el 12 de enero de 1945; por ende, es beneficiaria del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, y tiene derecho a que su pensión de vejez se reliquide con el 75% de todo lo devengado durante el último año de servicios. 5.
Consideró que los actos administrativos adolecen de nulidad, toda vez que la UGPP liquidó la pensión de la actora solo con la inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, sin tener en cuenta en el ingreso base de liquidación los demás factores que devengó y constituyen salario. 6. Sostuvo que la bonificación por recreación no debe incluirse como factor salarial, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 2710 de 2001 y lo expresado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 dictada por esta corporación4. 2.3.
Sentencia de segunda instancia5 7. La decisión de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca en sentencia el 19 de abril de 2018, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en su contra. 8. Como fundamento de su decisión, el Tribunal sostuvo que, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales de la Corporación, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como la demandante, debe aplicárseles en su integridad el régimen anterior, en virtud del principio de inescindibilidad de la ley; es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. 9.
Adujo que la accionante consolidó su estatus pensional el 12 de enero de 1995, con anterioridad a la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional, de modo que los factores a tener en cuenta en la reliquidación de la pensión de vejez eran todos aquellos que constituyen salario, esto es, las sumas que percibía la trabajadora de manera habitual y periódica en contraprestación con la labor realizada, incluyendo primas en una doceava parte.
Resaltó que dicho criterio fue el expuesto por esta corporación en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda. III. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 3.1. Demanda6 10. La UGPP, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra la sentencia antes referida, invocó los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20037 y formuló las siguientes pretensiones: 4 M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Samai, índice 17, 117_ED_CUADERNO PRINCIPAL 1_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 210.pdf(.PDF), págs. 353 a 365. 6 Samai, índice 17, 117_ED_CUADERNO PRINCIPAL 1_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 210.pdf(.PDF), págs. 368 a 388. 7 «artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (i) Revocar las sentencias objeto de revisión. (ii) Declarar que a la señora Gilma Hurtado Yule no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, pues el ingreso base de liquidación debe calcularse conforme con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
(iii) Ordenar la reliquidación y pago de la pensión de vejez de la demandada, de acuerdo con lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el artículo 21 de la misma ley, según corresponda. 11. A juicio de la recurrente se configura la causal a), toda vez que las órdenes judiciales violaron el derecho al debido proceso de la UGPP, ya que la reliquidación de la pensión no se ajustó a derecho, pues lo procedente era interpretar correctamente los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Tampoco se tuvo en cuenta el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales. Indicó que las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal. 12. Agregó que no se observaron las formas propias de cada juicio como consecuencia de la liquidación de una pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, lo que puso en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema pensional, prevista en el artículo 48 de la Constitución Política. 13.
Por otra parte, la entidad señaló respecto a la causal b) que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que a la accionada no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, puesto que el IBL debe calcularse conforme con lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 14.
Resaltó que se desconoce el precedente judicial de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional; así como el fallo SU-52001-23-33-000-2012-00143-01 del 28 de agosto de 2018 dictado por la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del Consejo de Estado. decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 15. Afirmó que se configuró un abuso palmario del derecho, debido a la equivocada interpretación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como al desconocimiento del precedente vinculante de la Corte Constitucional sobre la forma de calcular el IBL de las pensiones para los beneficiarios del régimen de transición. A su juicio, la reliquidación pensional es irregular, ya que la señora Gilma Hurtado Yule está obteniendo ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación del 32%, en grave detrimento del erario. 3.2.
Actuaciones procesales relevantes 16. Por medio del auto del 31 de octubre de 2019 se admitió la demanda, se ordenó notificar por estado a la entidad recurrente y personalmente a la señora Gilma Hurtado Yule8. 17. En auto del 12 de mayo de 2022, después de varios intentos de notificación personal a la parte accionada, se libró despacho comisorio al Tribunal Administrativo del Cauca9, el cual fue debidamente tramitado10. 18.
Mediante auto del 23 de febrero de 2023, una vez vencido el término para que la parte demandada y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la admisión de la acción especial de revisión, se tuvieron como pruebas los documentos allegados con la demanda; se prescindió del periodo máximo probatorio; y se requirió a la accionada para que constituyese apoderado11.
Dicho requerimiento se reiteró en proveído del 8 de febrero de 202412, pero no se atendió13. 3.3. Concepto del Ministerio Público 19. Guardó silencio14. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 20. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA15. 21.
La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, 8 Samai, índice 17, 117_ED_CUADERNO PRINCIPAL 1_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 210.pdf(.PDF), págs. 394 a 396. 9 Samai, índice 29. 10 Samai, índice 36. 11 Samai, índice 39. 12 Samai, índice 50. 13 Samai, índice 47. 14 Samai, índices 47 y 57. 15 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201916, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 4.2.
Oportunidad 22. La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de manera que, teniendo en cuenta que la sentencia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que precisa lo siguiente: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]. 23.
En el presente caso, se tiene que la sentencia objeto de revisión, proferida el 19 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, quedó ejecutoriada el 26 de abril de 201817, de modo que al haberse interpuesto el recurso extraordinario de revisión el 28 de noviembre de 201818, se presentó dentro del término previsto en la normativa en mención. 4.3.
Legitimación en la causa 24. La legitimación por activa y por pasiva se verifica a partir de las siguientes circunstancias: 25. La UGPP se creó para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo carácter respecto de las cuales se haya decretado su liquidación, como sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE (art. 156 de Ley 1151 de 2007). 26.
Ahora bien, el numeral 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200922, le asignó la función de adelantar la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este precepto fue reiterado en el Decreto 575 de 201323. A su vez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201624, indicó que la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho». 27.
Por su parte, la señora Gilma Hurtado Yale, está legitimada por pasiva, dada su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento en el que se dictaron las sentencias cuya revisión se solicita. 16 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 17 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, pág. 1. 18Samai, índice 17, 117_ED_CUADERNO PRINCIPAL 1_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 210.pdf(.PDF), pág. 389.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.4. Problema jurídico 28. Conforme con los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso la UGPP, corresponde a la Sala determinar si la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora Gilma Hurtado Yule se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 29.
En este orden de ideas, para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión, además de las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, el caso concreto. 4.5. Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reiteración de jurisprudencia19 30. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación contra las sentencias ejecutoriadas, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas20. 31.
Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»21, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: 19 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 21 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 32.
Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que lo caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado22 y de la Corte Constitucional, a saber: (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia23.
(ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado24. (iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social25.
(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde26. 33. A partir de los antecedentes históricos, la acción de revisión originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es un mecanismo que hace parte de la reforma pensional establecida en la citada ley, con el fin de reducir el déficit fiscal para así hacer viable financieramente el sistema pensional, conforme se lee en la exposición de motivos.
De modo que, sobre «[…] la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»27. 34. Ahora bien, respecto a las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 22 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00.
MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 24 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.
Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 20 de la Ley 797 de 200328, se tiene que, según la primera de ellas, la acción especial de revisión es procedente en el evento en que la sentencia recurrida reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso.
Así, resulta necesario que la parte actora allegue los elementos sobre los que sustenta su petición y acredite que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento de las garantías constitucionales que constituyen el derecho al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;
(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa29. 35. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”30. 36.
En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones 28«[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 29 Al respecto puede verse, entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Novena Especial de Decisión el 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. 30 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 37.
Se destaca que la causal b) al señalar que la acción especial de revisión procede «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido según la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», permite que se verifique la suma de la prestación otorgada, más no que se determine si procede o no el reconocimiento del derecho. 4.6.
Análisis del caso concreto 38. Según lo expuesto en la demanda de revisión, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la accionada se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 39.
Ahora bien, con el objeto de resolver el interrogante planteado, en el caso concreto se encuentran acreditados los siguientes hechos: (i) La señora Gilma Hurtado Yule nació el 12 de enero de 194531 y prestó sus servicios al Servicio Seccional de Salud del Cauca del 1 de mayo de 196632 al 6 de noviembre de 200033; el último cargo que desempeñó fue el de auxiliar de enfermería34, y adquirió el estatus pensional el 12 de enero de 199535.
Durante el último año de servicios, la demandada devengó los siguientes factores: asignación básica; auxilio de alimentación; bonificación por servicios prestados; prima de servicios; prima de navidad; bonificación por servicios prestados; y prima de vacaciones36. (ii) CAJANAL, a través de la Resolución 013200 del 14 de julio de 2000, reconoció una pensión de vejez a la señora Gilma Hurtado Yule, efectiva a partir del 1° de julio de 1999, condicionada al retiro definitivo del servicio37.
(iii) Por medio de la Resolución 005316 del 7 de febrero de 2006, CAJANAL reliquidó la pensión de la accionada, efectiva a partir del 7 de noviembre de 2000, por retiro definitivo del servicio38. 31 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 5-Registro civil de nacimiento-Causante. 32 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 6- Certificado de información laboral-Causante. 33 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 21-Acto Administrativo de Retiro del Servicio Oficial-Causante. 34 Ibidem. 35 Conforme se señaló en la Resolución 013200 del 14 de julio de 2000, que reconoció una pensión de vejez a la accionada.
Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 13-Acto administrativo con Notificación-Causante. 36 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 7- Certificado de factores salariales-Causante. 37 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 13-Acto administrativo con Notificación-Causante. 38 Samai, índice 17, 118_ED_cd1 folio 1BIS_CC25264875.zip(.ZIP), carpeta CC 25264875, documento 25-Acto administrativo con Notificación-Causante.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (iv) Mediante la Resolución RDP 056612 del 13 de diciembre de 2013, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de la demandada, en aplicación de la Ley 33 de 1985, con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
La entidad consideró que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión son los previstos en el régimen anterior al que estaban afiliados los trabajadores, antes del 1° de abril de 1994; sin embargo, las demás condiciones para la liquidación se rigen por la Ley 100 de 1993, esto es, el periodo de liquidación y los factores salariales, que son los regulados en el Decreto 1158 de 199439.
(v) A través de la Resolución RDP 002711 del 28 de enero de 2014, se confirmó el anterior acto administrativo, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la interesada en su contra40. 40. Una vez expuestas las causales alegadas y los presupuestos fácticos del asunto, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 4.6.1.
El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 41. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció las siguientes reglas sobre el ingreso base de liquidación, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 39 Samai, índice 17, 117_ED_CUADERNO PRINCIPAL 1_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 210.pdf(.PDF), págs. 186 a 188. 40 Samai, índice 17, 117_ED_CUADERNO PRINCIPAL 1_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 210.pdf(.PDF), págs. 190 a 193.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base41. 42.
De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 4.6.2.
Verificación de las causales de revisión invocadas por la UGPP • Respecto a la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - violación al debido proceso 43. En el caso bajo análisis, la UGPP sostuvo que se configuró la causal del literal a) porque las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal, por cuanto desconocieron los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.
Agregó que, en el caso de la demandada, como beneficiaria del régimen de transición, el ingreso base de liquidación está regido por los artículos 21 y el inciso 3 del 36 de la Ley 100 de 1993. 44. En este orden de ideas, según se explicó en el acápite del marco normativo de esta providencia, la acción especial de revisión no es una tercera instancia para reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, en tanto se limita a revisar los aspectos, en concreto, frente a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concernientes al reconocimiento del derecho cuando este se otorgó con vulneración al debido proceso. 45.
En tal sentido, es imperioso que la parte actora indique los elementos sobre los que sustenta su petición y demuestre que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento del referido derecho constitucional. 46. Así, revisada la demanda presentada por la UGPP se advierte que no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía en lo que respecta a la violación del derecho al debido proceso, comoquiera que no alude ningún elemento que deba revisar la Sala en atención al desconocimiento de las garantías constitucionales que debieron atenderse, como que el medio de control hubiese sido decidido por un juez sin competencia; se desconociera el procedimiento propio del asunto; o no tuviese oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción dentro del trámite procesal. 47.
Lo anterior obedece a que en lugar de dar cuenta de una situación constitutiva de una violación al debido proceso, lo que se reprocha es una presunta omisión de las autoridades judiciales en la aplicación de las normas y la jurisprudencia que prevén los criterios a tener en cuenta para liquidar la pensión, lo que corresponde a un aspecto del fondo del asunto, que por cierto, fue ampliamente debatido y decidido en el proceso ordinario, y que no está llamado a reabrirse por vía de la acción especial de revisión, pues se insiste, no es una tercera instancia. 48.
Por ende, advertido que el sustento de la acción de la referencia no guarda relación con la naturaleza del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará que no se configura la mencionada causal de revisión. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 • Acerca de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley 49.
La UGPP alegó la causal prevista en el literal b) porque las sentencias de instancia ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 ídem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.
Igualmente, indicó que existió un abuso palmario del derecho, dado que la reliquidación pensional fue irregular y concedió ventajas irrazonables a la señora Gilma Hurtado Yule por el incremento de la pensión en el 32%. 50. Ahora bien, se destaca que para esta Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión es analizar el criterio jurisprudencial vigente42 para la época en que el Tribunal dictó la decisión censurada.
Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación del 28 de agosto de 201843 de la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo que expresamente consideró «debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»; así como que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 51.
En el mismo sentido, en el fallo de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020 CE-SUJ-S2-021-2044, se explicó que los conflictos judiciales resueltos están amparados por la cosa juzgada y son inmodificables, para garantizar la seguridad jurídica y los principios fundamentales de la seguridad social. 52. Nótese que la Sección Segunda de esta corporación sostenía desde el año 2010 una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, que cambió solamente con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del 28 de agosto de 2018.
En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme con la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 53.
En el presente caso, en efecto, el Tribunal Administrativo del Cauca dictó la sentencia el 19 de abril de 2018, en la que expuso el desarrollo jurisprudencial del ingreso base de liquidación en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, e hizo énfasis en que compartía la posición del tribunal de cierre, expuesto en la sentencia 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de junio de 2024, radicado número 11001- 03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018). 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado número 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017).
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.
Ello, en cuanto a la edad, tiempo de servicios, monto de la pensión y los factores salariales percibidos por la actora de forma periódica y como retribución directa del servicio. 54. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó el fallo del Juzgado Primero Administrativo de Popayán, que había accedido a las pretensiones de la demanda de la señora Gilma Hurtado Yule, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 55.
Con lo anterior, en manera alguna se desconoce que para el momento en que se dictaron las sentencias objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional, entre otras, en las providencias relacionadas en la demanda de la referencia45, defendía una tesis contraria a la entonces sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; no obstante, como se destacó con antelación, en el margen de la autonomía funcional, el Juzgado Primero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca decidieron acogerse a la postura del máximo tribunal de lo contencioso – administrativo, lo que resulta razonable y no es constitutivo de una circunstancia que permita predicar la configuración de la causal excepcional que se estudia. 56.
Por otra parte, la UGPP señaló que se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que la señora Gilma Hurtado Yule obtuvo una ventaja irrazonable en el incremento de su pensión. Sobre el particular, se indica que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 57. El abuso del derecho en materia pensional fue estudiado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 201346, al indicar que se debe evidenciar un gran incremento de los ingresos que no corresponda a la vida laboral y que represente un salto abrupto frente a los salarios recibidos en toda la vida productiva del trabajador.
En otras palabras, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 58.
Sin embargo, la UGPP no acreditó en el presente proceso la configuración del abuso del derecho en la reliquidación pensional ordenada por las autoridades judiciales de 45 C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional. 46 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 instancia, comoquiera que el incremento de la mesada pensional en el 32%47 dispuesto en las providencias censuradas no demuestra que el valor de la pensión haya aumentado significativamente sin guardar relación con los salarios recibidos por la señora Gilma Hurtado Yule en su vida laboral. 59.
En consecuencia, la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó el fallo del 25 de julio de 2017 del Juzgado Primero Administrativo de Popayán, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003. 4.7. Costas 60. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 61.
Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 62. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, de un lado, en la medida que se ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario48; de otro, porque no se evidencia que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. 4.8.
Conclusión 63. En consideración a lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión presentada por la UGPP frente a la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la providencia del 25 de julio de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Popayán, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Esto, por cuanto no se configuraron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 64. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 47 Según lo menciona la UGPP en la demanda de revisión. 48 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01757-00 (6350-2018) Demandante: UGPP Demandado: Gilma Hurtado Yule Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social con el fin de que se infirme la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la providencia del 25 de julio de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Popayán, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 19001- 23-33-001-2014-00371-01.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, como apoderada de la UGPP, en los términos del memorial que obra a índice 58 de Samai.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la UGPP, en los términos de la escritura pública 1957 de 16 de septiembre de 2024, que obra a índice 61 de Samai.
QUINTO: Archivar el expediente de la acción especial de revisión, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx