CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2020 00758 00 (2285-2020) Demandantes: Adriana María Bacares Puentes y otras Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D. C. Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó junto con el escrito de demanda.
Antecedentes La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las señoras Adriana María Bacares Puentes y otras, mediante apoderado, formularon demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas para el concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la secretaría distrital de integración social – convocatoria No. 818 de 2018 – distrito capital – cnsc», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la representante legal de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D. C. En escrito separado de la demanda, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado, bajo la consideración de que este vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a cargos públicos y a la moralidad administrativa, pues en sus artículos 24, 35 y 43 niega la posibilidad de interponer los recursos señalados en los artículos 74 del cpaca y 1 y siguientes de la Ley 1755 de 2015, en contra de la decisiones que resuelvan las reclamaciones administrativas presentadas dentro del concurso.
El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 8 de abril de 2021, el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de 5 días, dentro del cual las entidades demandadas se opusieron al decreto de la cautela, de la siguiente manera: Comisión Nacional del Servicio Civil La solicitud de medida cautelar no fue formulada de manera razonable, puesto que no se expusieron de manera congruente las pretensiones, los hechos y el concepto de violación, ni se desarrolló un discurso jurídico coherente que le permita al decisor judicial valorar la necesidad y la urgencia de otorgar la suspensión provisional para restablecer los derechos de las accionantes.
La petición de la cautela es dilógica, en tanto no contiene un cargo que permita separar del ordenamiento jurídico los artículos 35 y 43 del acto administrativo acusado. De igual manera, las demandantes hicieron referencia a situaciones particulares que son ajenas a un juicio abstracto de nulidad. La parte actora no cumplió con la carga de aportar sumariamente los elementos probatorios en que se funda, conforme al numeral 3 del artículo 231 del cpaca.
Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D. C. Se solicitó la suspensión del concurso de méritos 818 de 2018, pero las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se declare la nulidad del Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018, lo cual resulta contradictorio. Los artículos 24, 34 y 43 del acto administrativo atacado no violan el derecho al debido proceso, ya que esta garantía fue salvaguardada cuando se habilitó la presentación de reclamaciones frente a los resultados de la verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos, de las pruebas sobre las competencias básicas, funcionales y comportamentales y de la valoración de los antecedentes.
Adicionalmente, las reglas que rigen el concurso de méritos, establecidas en el Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018, fueron aceptadas por los concursantes al momento de su inscripción. El Decreto Ley 760 de 2006, frente a las reclamaciones que se formulen ante la Comisión Nacional del Servicio Civil y las comisiones de personal de las autoridades públicas y demás entidades reguladas por la Ley 909 de 2004, únicamente dispuso la obligatoriedad de la procedencia del recurso de reposición frente a la decisión de archivo de las reclamaciones.
En los demás casos, el respectivo organismo está en la libertad de definir si son viables más recursos o no. Las accionantes manifestaron que presentaron reclamaciones administrativas ante la Comisión Nacional del Servicio Civil y la universidad contratada por aquella, las cuales fueron resueltas de fondo. Con ello queda expuesto que no se impidió el ejercicio de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues, una vez decidida cada reclamación, los concursantes inconformes quedaron habilitados para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, dentro de este, solicitar medidas cautelares.
Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas para el concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la secretaría distrital de integración social – convocatoria No. 818 de 2018 – distrito capital – cnsc», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la representante legal de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D. C. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad; ii) el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción en materia administrativa; y iii) solución del caso concreto.
La medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad Los artículos 229 a 241 del cpaca regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».
En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado que el cpaca «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». El debido proceso y el derecho de defensa y contradicción en materia administrativa En los términos del artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso ha sido entendido como un conjunto de garantías exigibles en los procesos judiciales y administrativos, por medio de las cuales se pretende proteger los derechos de quienes participan en aquellos, en aras de alcanzar la efectividad de la justicia. Entre las garantías que se han identificado, se encuentran las siguientes: i) derecho a acceder a la jurisdicción, a fin de obtener decisiones motivadas, las cuales se puedan impugnar y cumplir; ii) derecho al juez natural; iii) derecho a la defensa; iv) derecho a un proceso público y ágil; y v) derecho a un juez independiente e imparcial.
En concordancia con el artículo 29 superior, el artículo 3 cpaca establece que todas las autoridades deben interpretar y aplicar las normas que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos de acuerdo con los principios constitucionales y legales. Adicionalmente, el citado artículo 3 del cpaca, en su numeral 1, dispone que la observación del debido proceso conlleva la garantía del derecho de defensa y contradicción en el desarrollo de las actuaciones administrativas.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha sostenido que el debido proceso en materia administrativa comprende un conjunto de garantías mínimas previas y posteriores; las primeras son aquellas que se deben observar durante la expedición y ejecución de los actos de la administración, «[…] tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras»; por su parte, las garantías mínimas posteriores aluden a la posibilidad efectiva de controvertir las decisiones administrativas ante las propias autoridades que las han adoptado y en sede judicial.
Por otra parte, el máximo tribunal constitucional también ha señalado que la aplicación del debido proceso en materia administrativa no funciona exactamente igual que en el escenario judicial, así: 7. La extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública.
A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.
En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem.
Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública. Estas consideraciones fueron inicialmente planteadas en la sentencia C-610 de 2012 y reiteradas en la sentencia C-640 de 2002, a la que se hizo referencia al momento de estudiar la eventual existencia de cosa juzgada constitucional.
Por su importancia, se trascriben los apartes centrales de esas decisiones, a pesar de su extensión: “(…) podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que el demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al artículo 29 de que consagra el debido proceso también para las actuaciones administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir el acto proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes probatorias en el marco de una actuación de esta índole.
(…) Un planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación del tipo de procedimiento administrativo de que se trata (general), y tomar en cuenta las específicas exigencias que plantea el debido proceso administrativo (art..P.) en conjunción con los principios que rigen la función pública (Art..P.)., aspectos que claramente no se mencionan en la demanda.
(…) Si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias del derecho fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento administrativo (…), también ha advertido sobre las importantes diferencias que existen entre uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades que persiguen.
En este sentido ha indicado que ‘Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”. La imposibilidad de realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública (Art. 209).
Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso.
Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función pública y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’”.
Bajo esa óptica, en la esfera de las actuaciones y procedimientos administrativos se hace necesario armonizar la labor de consecución de las garantías propias del debido proceso, entre las cuales se encuentra el derecho de defensa y contradicción, y los principios que gobiernan el ejercicio de la función administrativa, tales como «buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia», de conformidad con los artículos 229 de la Constitución Política y 3 de la Ley 489 de 1998.
Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la medida cautelar solicitada por la parte actora, por las razones que se exponen a continuación: Los artículos 24, 34, 35 y 43 del Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018 versan de la siguiente manera: artículo 24°.- reclamaciones.
Las reclamaciones con ocasión de los recursos de la verificación del Cumplimiento de Requisitos Mínimos, se presentarán por los aspirantes a través del simo, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la fecha de publicación de los resultados, en los términos del artículo 12 del Decreto Ley 760 de 2005, las cuales serán decididas por la cnsc, a través de la universidad o institución de educación superior contratada por la cnsc.
Para atender las reclamaciones, la universidad o institución de educación superior contratada, podrá utilizar la respuesta conjunta, única y masiva, de conformidad con la Sentencia T-466 de 2004, proferida por la Honorable Corte Constitucional y lo previsto por el artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Las respuestas a las reclamaciones serán comunicadas a los participantes de conformidad al artículo 33 de la Ley 909 de 2004 y deberán ser consultadas por estos, a través de la página web www.cnsc.gov.co y/o enlace simo, “Convocatoria No. 818 de 208 – distrito capital – cnsc”, en la página web de la universidad o institución de educación superior contratada.
Contra la decisión que resuelva las reclamaciones no procede ningún recurso. artículo 34°.- respuesta a reclamaciones. Para atender las reclamaciones, la universidad o institución de educación superior contratada, podrá utilizar la respuesta conjunta, única y masiva, de conformidad con la Sentencia T-466 de 2004 proferida por la Honorable Corte Constitucional y lo previsto por el artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Contra la decisión con la que se resuelven las reclamaciones no procede ningún recurso. artículo 35°.- consulta de la respuesta a las reclamaciones. En la fecha que disponga la cnsc, que será informada con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles en su página www.cnsc.gov.co enlace simo, el aspirante podrá ingresar al aplicativo con su usuario y contraseña, y consultar la respuesta a la reclamación presentada, que será emitida por la universidad o institución de educación superior contratada. artículo 43°.- reclamaciones.
Las reclamaciones que se presenten frente a los resultados de la prueba de Valoración de Antecedentes se recibirán y se decidirán por la universidad o institución de educación superior contratada por la cnsc, a través de la página de la Comisión www.cnsc.gov.co enlace simo. Dentro de la oportunidad para presentar reclamaciones de la prueba de Valoración de Antecedentes, los aspirantes tendrán acceso a través de simo a los resultados de valoración de antecedentes, en el cual observarán la calificación obtenida en cada uno de los factores que componen la prueba y la puntuación final ponderada conforme al porcentaje incluido en el presente Acuerdo.
El placo para realizar las reclamaciones es de cinco (5) días hábiles contadas a partir del día siguiente a la publicación de los resultados, en los términos del artículo 13 del Decreto Ley 760 de 2005. La cnsc a través de la Universidad o Institución de Educación Superior contratada será responsable de resolver las reclamaciones y de comunicarlas al peticionario.
Para atender las reclamaciones, la universidad o institución de educación superior contratada, podrá utiliza la respuesta conjunta, única y masiva, de conformidad con la Sentencia T-466 de 2004 proferida por la Corte Constitucional y lo previsto por el artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Contra la decisión con la que se resuelven las reclamaciones no procede ningún recurso. [Negritas propias del original] De acuerdo con las normas citadas, el despacho observa que los participantes del proceso de selección desarrollado con base en el Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018 pueden presentar reclamaciones administrativas frente a los resultados de la verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos, de las pruebas realizadas en el concurso y de la valoración de los antecedentes.
No obstante, contra la decisión que resuelva dicha reclamación no procede recurso alguno, razón por la cual la parte accionante considera que el acto administrativo acusado vulnera el principio de moralidad administrativa y las garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a los cargos públicos. Al respecto, el despacho estima que la reclamación que se formula contra los resultados de las pruebas y la valoración de los requisitos mínimos y de los antecedentes cumple la finalidad del recurso de reposición en sede administrativa, en la medida en que se interpone con el fin de que la autoridad que expide el acto administrativo de calificación o valoración revise su decisión y la ajuste, si hay lugar a ello.
En este punto, vale la pena precisar que la Corte Constitucional, en Sentencia C-248 de 2013, declaró la exequibilidad del inciso 3 del artículo 74 del cpaca, en los siguientes términos: Con arreglo a lo anterior, encuentra la Corte que la facultad de controvertir o de impugnar una decisión de la administración, entendida como la acción de oponerse o de interponer un recurso, puede ser satisfecha no solamente a través del recurso de apelación, sino mediante el uso de diversos medios.
Y en el caso de la Ley 1437 de 2011, se concreta: (i) en la posibilidad de interponer el recurso de reposición ante el mismo funcionario que expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque, contenida en el artículo 74, numeral 1; (ii) y en la facultad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que, mediante los medios de control establecidos y contenidos en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437/11[46], se decida la controversia de que se trate, mediante sentencia judicial, sujeta a los recursos de ley.
Así pues, el despacho debe resaltar que el derecho de defensa y contradicción no solo se garantiza con el recurso de apelación, sino que la procedencia de la reclamación administrativa contra el resultado de las pruebas y de la valoración de los antecedentes y los requisitos mínimos permite el ejercicio del mencionado derecho. Adicionalmente, las disposiciones acusadas por la parte actora no cercenan la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para plantear la controversia, a fin de obtener la decisión de una autoridad judicial.
En consecuencia, el despacho concluye que las normas acusadas no desconocen los derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a los cargos públicos, ni el principio de moralidad administrativa, comoquiera que los aspirantes cuentan con mecanismos y opciones eficaces para controvertir los resultados de las pruebas y de la valoración de los requisitos mínimos y de los antecedentes, con lo cual se hacen efectivas las garantías mínimas previas y posteriores que enmarca el derecho al debido proceso en materia administrativa, según se expuso previamente.
Con fundamento en las razones esbozadas, y sin que ello implique prejuzgamiento, se denegará la solicitud de suspensión provisional del Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo cnsc No. 20181000007296 del 14 de noviembre de 2018, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas para el concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la secretaría distrital de integración social – convocatoria No. 818 de 2018 – distrito capital – cnsc», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la representante legal de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D. C. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.