Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 520012333000201400409-01 Actor: Wilson Cárdenas Suárez Accionados: Consorcio Vial del Sur, Municipio y Concejo Municipal de San Francisco (Putumayo);

Personería Municipal de San Francisco; Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Corporación Autónoma del Sur de la Amazonía; Departamento del Putumayo; Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA; Instituto Nacional de Vías - INVÍAS Coadyuvante de la parte actora: Franco Eliecer Chamorro García1 y Walter Otaya Solarte2 Vinculada: Defensoría del Pueblo Regional Nariño3 Temas: Derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente –literal “l”–; zona de Depósito de Material Estéril en la variante San Francisco – Mocoa; viviendas de interés social SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Nariño4 contra la sentencia de 30 de mayo de 20185, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Wilson Cárdenas Suárez presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control el 29 de agosto de 2014, contra el Consorcio Vial del Sur, la Alcaldía y el 1 Visible a folios 964 a 971 y 997. Reconocido mediante auto de 6 de mayo de 2015. 2 Visible a folio 973 y 1007. Reconocido mediante auto de 14 de mayo de 2015. 3 Visible a folio 1001.

Mediante auto de 6 de mayo de 2015. 4 Interpuesto a través de apoderado judicial. 5 Visible a folios 2053 a 2066. 2 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concejo Municipal de San Francisco; la Personería Municipal; la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma del Sur – CORPOAMAZONÍA; la Gobernación del Putumayo y el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, establecidos en los literales “a”, “d” y “l” del artículo 4.° de la Ley 472 de 19986.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones7: “[…] 1.- La revisión del botadero de escombros para que se haga un cambio inmediato de volumen y altura que mejore el daño geográfico que este está ocasionando al Municipio de San Francisco. 2.- Que se haga un censo de las viviendas afectadas para una reparación de las mismas. 3.- La construcción del puente peatonal y vehicular que atraviesan al rio Putumayo para comunicar a las veredas de la parte baja del municipio. 4.- La reparación de la calzada que está afectada por el tránsito de las volquetas de la empresa, sector vía principal que atraviesa los barrios Belén, Miraflores y Albornos. 5.- La construcción de un muro de contención en la zona más vulnerable del barrio Albornoz que les permita minimizar el riesgo material y humano de los habitantes de este; no aceptaremos como mitigación la canalización ni gaviones ya que solo es una prevención temporal […]”.

Presupuestos fácticos 3. El actor indicó, en síntesis, para fundamentar sus pretensiones que, en el Municipio de San Francisco – Putumayo se formó una montaña de escombros de material vegetal como consecuencia de la construcción de la variante San Francisco – Mocoa, debido a la autorización de una Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME, en el que se almacenan los desechos originados de la cimentación de dicha obra, que modifica notoriamente el paisaje, afecta la vía nacional y las casas aledañas, debido a su peso y gran tamaño. Además, refiere como causa del daño el tránsito de maquinaria y equipos pesados; que, a su turno, generan contaminación auditiva, visual y afectación al goce de un ambiente sano. Refirió que la extracción de material del rio Putumayo en el sector de propiedad del Consorcio ha traído consigo el debilitamiento de las bases de los puentes vehiculares y peatonales, dado que “[…] al sacar piedra y demás materiales, el río aumenta presión y velocidad, la profundidad le permite el esparcimiento del caudal a lo ancho 6 Visible a folios 1 a 4 y 69 a 74. 7 Ibidem pie de página 5. 3 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el derrumbamiento de las paredes, ocasionando arrastre de gran cantidad de material de la parte alta […]”.

Contestaciones de la demanda 4. El Consorcio Vial del Sur, mediante escrito presentado el 13 de abril de 20158, expresó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos aducidos por el actor, comoquiera que el “daño geográfico” que le atribuye no puede ser entendido como una vulneración al goce de un ambiente sano, dado que, la modificación que realiza permanentemente el ser humano al paisaje no conlleva per se la transgresión de este derecho; además, sustentó que la obra se desarrolló en zona rural, al tiempo que se trata de un área privada que se adquirió para: i) disponer de los materiales estériles de la obra a su cargo; así como ii) disponer de una zona industrial para sus operaciones en campo.

Por último, en relación con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles, señaló que no está llamada al cumplimiento de tales obligaciones. 5. Propuso como excepciones las que denominó “ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad para interponer la acción popular”, “el cabal cumplimiento de la normatividad ambiental de la zona de disposición de materiales estériles del sector San Carlos”, “la vulneración al derecho de defensa por falta de los requisitos formales de la demanda” y “de la ausencia total de prueba”. 6.

El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, mediante escrito allegado el 24 de junio de 20159, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó: “sometimiento de la ejecución de obras a recursos presupuestales y contratación” y la “genérica”. 7. Manifestó que la conformación de la Zona de Depósito de Material Estéril - ZODME San Carlos se desarrolla de conformidad con lo establecido en la Resolución núm. 0135 de 12 de febrero de 2013 proferida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Asimismo, indicó que –al momento de la contestación de la demanda– no ha llegado al límite autorizado de disposición equivalente a un millón quinientos mil metros cúbicos. 8 Folios 161 a 201. 9 Folios 1141 a 1160. 4 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

Destacó que el desarrollo del proyecto no ha requerido la utilización de la vía nacional, de modo que, el eventual deterioro que presenta dicha vía no le resulta imputable. De igual forma, señaló que ha atendido los requerimientos de la comunidad ubicada en el sector de influencia de la Zona de Depósito de Material Estéril - ZODME San Carlos; al punto que, se logró determinar que los daños ocasionados en las viviendas no son causados por la ejecución del proyecto, sino que corresponden a las deficiencias de orden constructivo, de mantenimiento, entre otras causas, respecto de las cuales no se deriva causalidad entre la situación y el proyecto de construcción de la variante San Francisco – Mocoa. 9.

Indicó que, para el proceso de adecuación de la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME se han implementado actividades de mitigación, en virtud de las cuales se construyeron sistemas de sub-drenaje (filtros), drenaje sub superficial (drenes de tubería perforada 2), conducción de escorrentías (zanjas y torrenteras) y contención (gaviones), según los diseños avalados por los especialistas para garantizar la consolidación en el tiempo y el adecuado comportamiento ambiental y estructural del proyecto.

Además, refirió que se adelantan obras de empradización las cuales no solo favorecen paisajísticamente el relleno, sino que, además, generan un efecto en el control de erosión de los taludes del relleno, al tiempo que, logran un reforzamiento superficial con el enraizamiento de especies. 10. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA contestó la demanda el 27 de agosto de 201510. 11.

Expuso que la licencia ambiental que se otorgó ha surtido previamente los procesos de información y socialización con las autoridades locales y la comunidad. Expresó que los habitantes y líderes de los barrios Albornoz y Belén –del sector Guairasacha– consideran, en su mayoría, que el lugar dispuesto para el proyecto es el único en el que puede construirse la Zona de Depósito de Material Estéril - ZODME y la zona industrial, dado que los predios restantes están destinados para usos de ganadería y agricultura. 12.

Refirió que la licencia ambiental incluye un plan de abandono, cierre y restauración final, por lo cual, aduce que a futuro se espera que no permanezcan residuos o material abandonado que pueda afectar el paisaje o el medio ambiente. 10 Visible a folios 1312 a 1327. 5 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

Afirmó que la entidad ha venido ejerciendo funciones de seguimiento, realizando visitas en campo y ha requerido al INVÍAS cuando técnicamente lo ha considerado para que adopte las medidas de manejo a las que haya lugar. De igual manera, explicó que la licencia cuenta con un Plan de Monitoreo y Seguimiento, en virtud del cual, el INVÍAS reporta periódicamente los niveles de emisión de ruido y material particulado generados en el área de influencia de la Zona de Depósito de Material Estéril - ZODME. 14.

Aseguró que el INVÍAS cuenta con autorización para la disposición de materiales, en el marco del cumplimiento de las obligaciones y parámetros establecidos en el Plan de Manejo Ambiental y de la licencia misma. 15. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA presentó escrito de contestación de la demanda11 de forma extemporánea, en tanto allegó el escrito el 26 de octubre de 2015.

Actuaciones en primera instancia La audiencia de pacto de cumplimiento 16. El 30 de noviembre de 201512 y el 15 de marzo de 201613 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, pero se declaró fallida, por la no comparecencia de la totalidad de las partes interesadas en el proceso. Sentencia proferida, en primera instancia 17.

El Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia14 el 30 de mayo de 2018, en la que resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción denominada "Falta de legitimación en la causa por pasiva" formulada por la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA. SEGUNDO.- DENEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de la acción popular, instauró en calidad de actor popular, el señor WILSON CARDENAS SUAREZ, identificado con la C. de C. […], coadyuvada por el señor FRANCO ELIECER CHAMORRO GARCIA, identificado con la C. de C. […] contra el CONSORCIO VIAL DEL SUR-MUNICIPIO Y CONCEJO MUNICIPAL DE SAN FRANCISCO (PUTUMAYO) - PERSONERIA MUNICIPAL DE SAN FRANCISCO - CORPORACION AUTONOMA DEL SUR DE LA AMAZONÍA - DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO – AGENCIA [sic] NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES y el INVIAS. 11 Folios 1441 a 1450 y 1471.

Mediante auto de 5 de noviembre de 2015. 12 Visible a folio 1478 a 1482. 13 Visible a folios 1607 a 1610. 14 Ibidem pie de página núm. 1. 6 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO.- SIN LUGAR a condenar en costas a la parte vencida, es decir a la parte demandante.

CUARTO. - REMITIR copia de ésta providencia con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo de la DEFENSORIA DEL PUEBLO, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 […]”. Consideraciones del Tribunal 18. El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda. Concluyó que las entidades demandadas no han incurrido en omisión, en tanto el Consorcio Vial del Sur y el INVÍAS han cumplido con las obligaciones establecidas en la licencia ambiental otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA y la administración municipal ha adelantado las acciones necesarias para contrarrestar riesgos de desastres naturales, que no se derivan de la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME, sino de factores naturales. 19.

Consideró que no se vulneraron los derechos e intereses colectivos, comoquiera que, de conformidad con lo probado en el proceso: i) la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME, “[…] ha sido manejada de tal forma que su aspecto estético no contrasta con el paisaje circundante, puesto que configura una geoforma similar a una colina o loma que le da un aspecto natural […] [además fue] empradizada y [cuenta con] coberturas arbustivas nativas, que aparte de apoyar en la estabilidad del terreno, no alteran el carácter paisajístico de la zona, ni tampoco su singularidad […]”; ii) la afectación de las viviendas no se deriva de la construcción de la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME.

Al respecto, el informe pericial determinó que los daños en las viviendas provienen de la mala planeación y construcción por parte de la administración municipal; iii) el desarrollo del proyecto no ha requerido el uso u ocupación de la vía nacional; iv) no existe contaminación auditiva ni visual, puntualmente, no hay alteración visual de aire, ocasionada por factores contaminantes como polvo y no se afecta el paisaje, aunado a que, los niveles de ruido se encuentran dentro de los estándares establecidos en la norma; v) la afectación de puentes peatonales y vehiculares se debe a la ola invernal y no a la construcción de la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME; y vi) la explotación de materiales cuenta con licencias ambientales vigentes y no fue posible determinar que el aumento del caudal del rio Putumayo se deba a la ejecución de la obra de construcción de la zona en cuestión. 20.

El a quo destacó que el Municipio de San Francisco viene realizando dos obras que resultan importantes para la mitigación de riesgos de desastres en el ente 7 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, como son: el proyecto de construcción del muro de contención en gaviones, sobre el río Putumayo en el barrio Albornoz y la construcción de un puente vehicular que cruza el rio Putumayo.

Además, instó al Municipio para que continúe con el seguimiento constante y periódico no solamente del proyecto tramo San Francisco - Mocoa, sino también de los posibles riesgos y perjuicios a los cuales está expuesta dicha localidad. 21. Por último, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, para lo cual señaló “[…] está llamada a prosperar, toda vez que del acervo probatorio se concluye que la entidad en mención, cumplió con sus funciones relativas al otorgamiento de la licencia ambiental y por lo tanto no vulneró derechos colectivos […]”.

Recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Nariño 22. La Defensoría del Pueblo Regional Nariño interpuso recurso de apelación15 contra la sentencia proferida en primera instancia, con el objeto de que se revoque la decisión adoptada y en su lugar se acceda al amparo de los derechos e intereses colectivos.

En consecuencia, solicitó se exhorte a las entidades demandadas para que –de acuerdo con sus competencias– implementen las medidas necesarias para evitar una situación de peligro debido a las condiciones del terreno y con miras a prevenir que se generen deslizamientos que puedan afectar a la comunidad aledaña al sector donde se encuentra la montaña artificial.

Así las cosas, sustentó que la decisión referida realiza una equivocada valoración de los hechos, las normas jurídicas y los principios de derecho. 23. Indicó que la demanda –en ejercicio de la acción popular– se promovió en contra del Municipio de San Francisco y otras entidades, con ocasión de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, por cuenta del levantamiento de una montaña artificial de escombros de materia vegetal, producto de la construcción de la variante San Francisco – Mocoa, la cual viene generando daños a la vía nacional y a las casas aledañas dado su peso y gran volumen, además del constante tráfico de equipos con material y maquinaria pesada.

En tal sentido, argumentó que la providencia no tuvo en cuenta la competencia del Municipio de San Francisco en 15 Visible a folios 2079 a 2085. 8 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia de prevención y atención de desastres; asimismo, señaló que el a quo omitió valorar la prueba que demuestra la vulneración de los derechos a la seguridad pública y a la prevención y atención de desastres previsibles técnicamente, al tiempo que dejó de aplicar el principio de precaución. Actuaciones en segunda instancia 24.

Mediante auto de 10 de julio de 201816, el Magistrado Sustanciador concedió en el efecto suspensivo, ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Defensoría del Pueblo Regional Nariño, contra la sentencia proferida en primera instancia el 30 de mayo de 2018. 25. El 2 de agosto del mismo año se repartió17 este asunto al Despacho Ponente.

Mediante auto de 10 de agosto de 201818, el Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo contra la sentencia proferida en primera instancia. 26. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 19 de septiembre de 2018, ordenó la presentación de los alegatos por escrito y dispuso que, una vez vencido el término concedido a las partes, se surta el traslado al Ministerio Público para rendir concepto. 27.

De un lado, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA19, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, el Consorcio Vial del Sur20, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA21 y el Departamento del Putumayo22 presentaron alegatos por escrito. Y, por el otro, el Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho al goce de un ambiente sano; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del 16 Visible a folio 2088. 17 Visible a folio 2093. 18 Visible a folios 2095 y 2096. 19 Visible a folios 2117 a 2119. 20 Visible a folios 2124 a 2130. 21 Visible a folios 2136 a 2141. 22 Visible a folios 2143 a 2145. 9 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; viii) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres y, ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 29. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201923, sobre la distribución de los asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 30.

La Sala procederá a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apoderado de la Defensoría del Pueblo Regional Nariño en el recurso de apelación, contra la sentencia de 30 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con los artículos 32024, 32225 y 32826 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201227, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Problemas jurídicos 31. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Defensoría del Pueblo Regional Nariño, si: 23 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 24 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 25 “[…] Artículo 322. […]

PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.

La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”. 26 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 27 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 10 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

Se incurre en la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; así como, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con ocasión de la construcción de una Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME, en el proyecto de infraestructura vial de la variante San Francisco – Mocoa. 33.

El a quo tuvo o no en cuenta las pruebas relativas a determinar la seguridad y prevención de desastres en el Municipio de San Francisco. 34. En este orden de ideas, la Sala concluirá si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 30 de mayo de 2018, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 35.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 36.

Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 37.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 38. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o 11 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 39.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”28. 40.

La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 41.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 12 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 42.

Vistos: los artículos i) 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198929 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200230; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199831 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200532, sobre el uso y goce del espacio público. 43.

La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 44.

Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989, incorporó el concepto de espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se trascribe a continuación: “[…] [A]rtículo 5º.

Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]". 29 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 30 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 31 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 32 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 13 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.

Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional33 consideró que “[…] [s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 46.

El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 47. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]”. 48.

Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con (…) el espacio […]”. 48.1. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial. 49.

En oportunidades anteriores, la Sala se ha referido a los elementos que componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, por lo cual, ha indicado lo siguiente: “[…] tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea 33 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).

Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 14 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación34 […]”. 50.

De acuerdo con lo expuesto, resulta oportuno señalar que el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 51. Visto el artículo 2.º de la Constitución Política35 sobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 52.

Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 53. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente. 54.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Sala36 como aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, providencia de 7 de abril de 2011, núm. único de radicación 25000-23-25-000-2005-00458-01(AP). 35 “[…] Artículo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 36 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación número: 13001-23-31- 000-2011-00315-01(AP).C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente: “[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 55.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos.

Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 56. Vistos: i) los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 14, y 31 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes en dicha gestión, las definiciones, el rol de los alcaldes y las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional; y ii) el artículo 4.° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201137, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 57.

La Gestión del Riesgo de Desastres –según lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 152338– es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento 37 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 38 “Artículo 1.º DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.

La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 16 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y evaluación de políticas, planes, programas, regulaciones, medidas y acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, para mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar “la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 58. El artículo 2.º de la Ley 1523 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio nacional. 59.

El artículo 4.º de la misma norma define riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]”. 60.

El artículo 5.° de la ley en cita establece que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. 61.

El artículo 8.° prevé como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a: i) las entidades públicas –por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión–, ii) las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales– y iii) la comunidad –por su Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º.

Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 17 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas–. 62.

El artículo 12 establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 63. El artículo 14 de la Ley 1523 regula lo relacionado con el rol de los alcaldes en el Sistema Nacional, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.

Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 64.

En relación con la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las 18 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]”. Marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 65. Vistos los artículos 1.°, 209, 286, 287 y 288 de la Constitución Política sobre las entidades territoriales. 66.

Según lo dispuesto en estas normas, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]” que tienen la potestad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. 67.

El artículo 26 de la Ley 1454 de 28 de junio de 201139 definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 68. El artículo 27 de la misma norma estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, el artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 39 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones […]”. 19 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.

En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.

De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. 20 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.

Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 70.

Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 71.

Además, en los términos del artículo 1.° de la Ley 136 de 2 de junio de 199440 y de la normativa anteriormente citada, es dable señalar, por un lado, que “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 72.

A su vez, el artículo 2.° de la Ley 1523 establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres. 40 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 21 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 73.

Vista la Ley 1523 de 24 de abril de 201241, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 74.

Y los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, que establecen: 75. Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 76.

Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del 41 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 22 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 77.

En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 78.

Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199742, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 79.

Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.

Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y 42 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 23 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 80. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 81.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200143 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201444, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través 43 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 44 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 24 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 82.

Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.

Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 83. Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 84.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 85.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201645, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y 45 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 25 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 86.

En especial, se debe resaltar que la normativa, en especial, el artículo 73, 7446 y 76 de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y, en especial, las competencias de la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. Análisis del caso concreto 87.

De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales señalados la Sala procede a resolver el caso concreto. 88. El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar que las entidades demandadas no vulneraron los derechos e intereses colectivos, comoquiera que, han cumplido con las obligaciones a su cargo, en tanto, la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME no afecta el paisaje; los daños presentados en las viviendas aledañas no se deben a la construcción de esta obra, sino a la indebida planeación y ejecución por parte del municipio; no se afectó la vía nacional; no existe contaminación auditiva ni visual; además que, se probó que la afectación de los puentes vehiculares y peatonales se debió a la ola invernal, entre otras razones. 46 “Artículo 74.

Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1.

Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4.

Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.

Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. 26 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.

El apoderado de la Defensoría del Pueblo Regional Nariño apeló la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual sustentó que, en el proceso existe prueba que demuestra la vulneración de los derechos a la seguridad pública y a la prevención y atención de desastres previsibles técnicamente por parte del Municipio de San Francisco.

Al respecto, planteó que debió aplicarse el principio de precaución y pidió exhortar a las entidades demandadas para que –de acuerdo con sus competencias– implementen las medidas necesarias para evitar una situación de peligro debido a las condiciones del terreno, además, para prevenir que se generen deslizamientos que puedan afectar a la comunidad aledaña al sector donde se encuentra la montaña artificial. 90.

Definido lo anterior, la Sala procederá al análisis del material probatorio y posteriormente a la resolución de los problemas jurídicos planteados supra. Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 91. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes47 para resolver el caso sub examine son las siguientes: 92.

Copia del contrato de obra (con modificaciones, aclaraciones y adiciones), suscrito entre el Consorcio Vial del Sur y el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, correspondiente a la variante San Francisco - Mocoa48. 93. Copia de la Resolución núm. 2170 de 200849, por medio de la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, otorga la respectiva licencia ambiental al proyecto de construcción del tramo San Francisco - Mocoa. 94.

Copia de la Resolución núm. 135 de 201350, mediante la cual la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, modifica la licencia ambiental conferida en la Resolución núm. 2170 de 2008, y resuelve reemplazar el lugar de ubicación del ZODME, al inmueble San Carlos. 95. Copia del Informe de visita técnica51 elaborado por CORPOAMAZONÍA. 47 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital. 48 Visible a folios 1678 – 1708. 49 Visible a folios 252 – 301. 50 Visible a folios 315 a 339. 51 Visible a folios 1461 a 1465. 27 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.

Acta de la Inspección Judicial al lugar de construcción del ZODME, así como: barrios aledaños y viviendas52. 97. Informe pericial53 presentado el 30 de enero de 2017, por el perito Hernán Tejada Caicedo, Ingeniero Civil, de conformidad con la inspección judicial realizada el 9 de agosto de 2016, en un recorrido realizado al ZODME San Carlos, Zona Industrial y diferentes barrios: Albornoz etapa I, Albornoz Etapa II, Miraflorez, Belén y Pablo Sexto, según el cual se indicó que, de conformidad con las lecturas realizadas en virtud del monitoreo realizado “no hay desplazamiento del ZODME”: “[…] LAS DIFERENCIAS TOMADAS ENTRE LAS LECTURAS INICIALES (SEMANA 1) Y FINALES (LECTURA - OCUTUBRE 21 - 2016 TOMADAS POR EL PERITO) INDICAN QUE NO HAY DESPLAZAMIENTOS DE NINGÚN TIPO SOBRE LOS PUNTOS MONITOREADOS, YA QUE LOS DESFASES CORRESPONDEN CON TOLERANCIAS POR MANEJO Y PRECISIÓN DE EQUIPOS, ESTADO DEL TIEMPO Y DEMÁS FACTORES EXTERNOS. Teniendo en cuenta lo anterior podemos concluir que NO HAY DESPLAZAMIENTO DEL ZODME […]”.

“LAS DIFERENCIAS TOMADAS ENTRE LAS LECTURAS INICIALES (SEMANA 1) Y FINALES (LECTURA - OCUTUBRE 21 - 2016 TOMADAS POR EL PERITO) INDICAN QUE NO HAY DESPLAZAMIENTOS DE NINGÚN TIPO SOBRE LOS PUNTOS MONITOREADOS, YA QUE LOS DESFASES CORRESPONDEN CON TOLERANCIAS POR MANEJO Y PRECISIÓN DE EQUIPOS, ESTADO DEL TIEMPO Y DEMÁS FACTORES EXTERNOS. Teniendo en cuenta lo anterior podemos concluir que NO HAY DESPLAZAMIENTO DEL ZODME”. 97.1.

En relación con los daños existentes en las viviendas aledañas al sitio donde se ubica la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME, el informe concluyó que las fallas estructurales de las viviendas no se deben a su construcción, sino a falta de control por parte de las autoridades municipales, respecto de su planeación, diseño y construcción, además de la mala calidad de los materiales y por el tránsito de tráfico pesado por la vía Panamericana que genera vibraciones constantes y muy elevadas a las estructuras de las viviendas. […] Conceptuar las razones o causas de carácter técnico, de la presencia de agrietamiento o fisuras en las casas de habitación de los moradores de la comunidad de los barrios referenciados en esta inspección judicial.

El concepto, podrá remitirse a las casas de habitación que fueron objeto de visita del señor magistrado y otras que consideren pertinentes. Las casas de habitación que son objeto del concepto son tanto las que quedan al interior de los barrios como las que quedan en la vía que de San Francisco conduce a Mocoa. En el seguimiento realizado se identificaron las fallas estructurales de las viviendas, indagando, por medio de fotografías y testimonios, las posibles causas que originaron 52 Visible a folios 1743 – 1755. 53 Visible a folios 1 a 98. 28 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los daños para establecer y definir, de acuerdo a los criterios, la patología que se presenta en estas viviendas.

Estas edificaciones corresponden a viviendas unifamiliares de estratos uno, y dos. En algunas viviendas se evidencian cimentaciones conformadas por vigas de amarre, concreto ciclópeo y en otras con zapatas y viga de cimentación. En cuanto a la cubierta, la gran mayoría de viviendas posee cubierta de asbesto cemento, algunas tienen teja de barro y teja de zinc. En esta fase tomaron fotografías, de forma exhaustiva de los daños de la estructura, realizó la inspección ocular a cada vivienda, permitiendo hacer el reconocimiento de las fallas estructurales y no estructurales de las construcciones.

Estas casas presentan daños tales como: fisuras transversales en los muros, hundimientos en las placas de contrapiso, deformaciones en la placa de entrepiso, agrietamiento en los peldaños de las escaleras y desplome de algunos elementos no estructurales. Este trabajo se realizó mediante el uso de un formato de Acta de Visita en donde se consignaron los datos generales, datos de la vivienda, aspectos técnicos, características, descripción de los daños y los propietarios, de tal forma que pueda hacerse una idea sobre el comportamiento estructural, es decir una evaluación de los síntomas de los procesos patológicos existentes.

Las 36 viviendas analizadas presentan la misma patología y basándose principalmente en la observación de daños, levantamientos y los testimonios de los habitantes de las viviendas, llega a las siguientes conclusiones: 1. Falta de normalización e intervención de los organismos Municipales encargados de la planeación desarrollo de la ciudad.

En el estudio efectuado se encontró que no hubo control por parte de los organismos municipales en cuanto a la planeación, diseño y construcción. 2. Falta de diseños y mala calidad de los materiales al momento de construir dichas viviendas y por consiguiente estas Viviendas no cumplen con los requisitos mínimos exigidos, por la Norma Colombiana de Diseño y Construcción Sismo Resistente, vigente. 3.

Se evidenció que en la vía Panamericana genera tránsito de vehículos de tráfico pesado, que ocasionan vibraciones constantes y muy elevadas a las estructura [sic] de las viviendas, que ocasionan grietas y fisuras en las viviendas localizadas al lado de la vía. 4.- La construcción del Zodme de san Carlos, según el análisis técnico realizado No es causa de agrietamientos y fisuras en las viviendas.

(Se anexan fotografías) […]”. 97.2. Respecto la necesidad de construir un muro de contención para mitigar el riesgo de quienes habitan en el sector aledaño a la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME, el informe es determina lo siguiente: “[…] 3. Conceptuar de ser posible la viabilidad de la construcción de un muro de contención para mitigar el riesgo y protección de la vida de los habitantes que residen en el sector objeto del proceso y conceptuar igualmente la viabilidad de establecer estrategias que minimicen el grado de vulnerabilidad de los habitantes de los 4 barrios del Municipio de San Francisco ya referenciados.

Para realizar un concepto técnico de la viabilidad de la construcción de un muro de contención se necesita hacer los siguientes estudios: - Estudio Topográfico - Estudio Hidrológico de la cuenca del rio Putumayo. - Estudio Financiero - Económico - Estudio Ambiental. - Estudio de Geotecnia/Mecánica de Suelos. - Estudio y proyecto Estructural.

Por esta razón es muy difícil dar un concepto técnico, sin antes realizar dichos estudios. 29 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, plantear ante las autoridades competentes Municipales, Departamentales y Nacionales la alternativa de estudiar y planear la reubicación de los barrios referenciados.

En las visitas de campo se puede observar que en la parte oriente del Zodme, existe un abultamiento en los muros de gaviones, este fenómeno se presenta debido a que en el método constructivo las canastas de los gaviones no son regulares y las formas de los agregados son de diferentes tamaños, lo cual es difícil dar alineamientos totalmente derechos, por esta razón el muro no está cediendo, ni existen desplazamientos según el monitoreo de control realizado […]”. 98.

Informe pericial ambiental54, allegado el 1.° de febrero de 2017, por la Ingeniera Sanitaria y Ambiental – Claudia Marcela García Ahumada, de conformidad con la inspección realizada a la Zona de Disposición de Materiales Estériles – ZODME, denominado San Carlos y a la Zona Industrial del Municipio de San Francisco - Putumayo. 98.1.

En relación con el impacto ambiental que pudo haber generado la construcción de la Zona de Disposición de Materiales Estériles – ZODME, la perito concluyó lo siguiente: “[…] 2.- Conceptuar contrastando la presente inspección judicial y las visitas que realicen los peritos sobre el impacto ambiental que pudo o no haber generado la construcción del ZODME.

Partiendo del concepto de impacto ambiental definido como el efecto que produce la actividad humana sobre el medio ambiente, se entra analizar el impacto que se ha generado por la construcción del ZODME SAN CARLOS. […] Los impactos identificados con la construcción del Zodme han sido mitigado [sic] y controlados. En cuanto a la alteración del paisaje se observa que el zodme está totalmente revegetalizado y empradizado (ver figura 1), la afectación por la construcción del ZODME es de visibilidad del paisaje que fue perdida para los moradores del sector, este concepto se amplía en respuesta al numeral 5 del presente informe.

Es importante mencionar que la construcción del ZODME se realizó bajo las certificaciones expedidas por la Secretaria de Planeación de la administración municipal con fechas de junio y noviembre de 2011, en la que se establece que en el predio San Carlos de acuerdo a lo determinado en el esquema de ordenamiento territorial del municipio, no tiene incompatibilidad para la zona industrial consistente en el montaje de planta de asfalto y triturado ni para ser nivelado con material estéril de excavación o escombros de construcción. […] 3.- Realizar un concepto de carácter técnico confrontando la construcción del zodme con la o las licencias ambientales concedidas por la autoridad respectiva, confrontando el área, volumen y altura.

La construcción del ZODME SAN CARLOS fue aprobado por el ANLA según solicitud de INVIAS de 10 de julio de 2012 bajo radicado 4120-E1- 38815 el cual presenta diseño y detalles descritos en el documento denominado "Modificación de la licencia ambiental resolución 2170 de 2008 construcción de la Variante Mocoa - San Francisco convenio 407 de 2010.

Objeto de la modificación: obras y actividades a licencia. El cual fue aprobado según Resolución No. 0135 de febrero 12 de 2013 por la cual se modifica la licencia ambiental otorgada mediante Resolución No. 2170 de diciembre 05 de 2008 y se toman otras determinaciones. 54 Visible a folios 100 a 110. 30 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior concluye que el Zodme San Carlos, fue construido a una cota de cimentación y una cota máxima diferente de la licenciada, obteniendo una altura mayor sobre la proyección inicial de 4 metros aproximadamente, para lo cual el ANLA según resolución N° 379 de abril de 2016 imponen [sic] medidas adicionales en desarrollo de un control y seguimiento ambiental ordenando que para tal efecto se requiere la implementación de medidas de monitoreo geotécnico (consolidación) y topográfico (inclinómetros, extensométros) de la masa, en cumplimiento de esta medida se pudo verificar en visita de campo de 20 de octubre de 2016 como se observa en el siguiente registro fotográfico. 98.2.

Sobre la eventual afectación del rio Putumayo debido a la extracción de materiales, el informe concluyó que: “[…] 5.- Conceptuar sí por acción del ser humano, el río Putumayo, se ve afectado con la presencia o no de piedras que impiden su normal tránsito, para lo cual podrá hacer uso de las referencias históricas ya académicas que se tengan al respecto.

La extracción de los materiales del lecho puede generar serios impactos ambientales al alterar las condiciones geométricas e hidráulicas de un río en el sitio de explotación y originar un desequilibrio entre los sedimentos transportados y la capacidad de transporte de la corriente. Esta alteración en las condiciones naturales del cauce genera a su vez procesos de erosión del lecho, tanto hacia aguas arriba como hacia aguas abajo; es decir, genera la incisión o descenso de los niveles del lecho, erosión que puede propagarse grandes distancias.

La incisión del cauce puede inducir otros efectos, tales como, inestabilidad y erosión de las orillas, cambios en la morfología del cauce, erosión remontante en los afluentes, descenso del nivel freático en la planicie aluvial cercana al cauce disminuyendo los niveles de agua en los pozos cercanos), variación en el tamaño de los materiales del lecho y ampliación del cauce.

Estos cambios en la morfología del río pueden originar daños en las estructuras existentes en el cauce y sus márgenes. Igualmente, las actividades de explotación de materiales de arrastre deterioran la calidad del agua (incrementando la turbiedad, por ejemplo) lo cual afecta a los usuarios aguas abajo y a la fauna y flora acuáticas. Toda excavación o extracción de materiales del lecho de un cauce constituye una modificación de la geometría del cauce (profundidad, pendiente, ancho) y una interrupción de la continuidad del transporte de sedimentos en el río, ante las cuales se produce una respuesta del sistema fluvial hacia un nuevo estado de equilibrio en el extremo aguas arriba de la excavación el incremento abrupto de la pendiente del cauce, debido al talud de la zanja excavada, incrementa la velocidad y la capacidad erosiva del flujo, produciendo la erosión de este extremo y el desplazamiento hacia aguas arriba de dicho punto.

Este fenómeno se conoce como erosión remontante y puede afectar varios kilómetros del cauce e incluso reflejarse sobre algunos de sus afluentes, hasta alcanzar sus cabeceras o encontrar un control geológico o una estructura construida por el hombre. Aguas abajo de la excavación la corriente recupera sus características hidráulicas y, por ende, su capacidad de transporte, pero su transporte real se reduce.

Para compensar, el flujo erosiona progresivamente el lecho y las orillas hasta alcanzar nuevamente su capacidad de transporte. Es decir, aguas abajo de la explotación se genera una erosión progresiva debido al "agua hambrienta" (agua o flujo con una capacidad de transporte superior al transporte real). En la Tabla 1 se relacionan los efectos directos e indirectos que pueden producirse por una práctica indebida de la minería de ríos. […] Según certificación emitida por la alcaldía municipal en el municipio de San Francisco no se cuenta con títulos mineros legalizados en el municipio, lo que indica que el material de arrastre del rio putumayo se ha venido explotando a través de los años de forma artesanal sin contar con ninguna licencia por parte de la comunidad en general.

No existe una vigilancia y administración de este recurso considerado no renovable, para lo cual la administración municipal, la personería y el Concejo municipal deberán tomar medidas pertinentes para tal fin, pues [el] INVÍAS y el Consorcio Vial del Sur para el desarrollo del proyecto 31 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la construcción de la vía San Francisco - Mocoa contó con unos permisos temporales de excavación de material pétreo los cuales se encuentran vigentes.

El municipio debe vigilar esta actividad artesanal que se viene desarrollando en el municipio a través del tiempo a fin de evitar posibles impactos ambientales que afectarían el normal desarrollo del rio putumayo entre los impactos a evitar se encuentran: - En el cauce • Reducción de la estabilidad del lecho de río • Desequilibrio de la dinámica natural del río. • Desbalance en el transporte de sedimentos. • Desencadenamiento de procesos erosivos. • Inestabilidad y erosión de las orillas del cauce. • Cambios de morfología del cauce. - Efectos Secundarios • Afectación o daños en infraestructura, localizada a lo largo del cauce y sus tributarios, especialmente por socavación. • Afectación o daño en cultivos localizados hacia las márgenes del cauce. • Vulnerabilidad de asentamientos establecidos hacia las márgenes del cauce. - Otros Efectos • Cambios en el paisaje natural. • Cambios en la morfología de terrenos aledaños. • Incremento de sedimentos finos suspendidos.

Por parte de CORPOAMAZONIA se deberá adelantar un estudio integral del rio. considerando los diferentes aspectos (hidrológicos, hidráulicos, transporte de sedimentos) para comprender su dinámica, enfatizando en los procesos geomorfológicos y en la identificación de otras intervenciones (presas, captaciones, obras de protección, descargas) que puedan estar afectándolo.

Se deben establecer los posibles sectores de agradación del cauce, es decir, los tramos con mayores potenciales de explotación, e igualmente estimar los cambios morfológicos que se puedan originar por las actividades mineras artesanales de la región. También es imprescindible el monitoreo periódico de la carga de fondo y la variación de los niveles del fondo del cauce, la actualización de la curva de duración de las cargas anuales de sedimentos en el río y el pronóstico del régimen de caudales para cada año. 98.3.

Respecto de la posible afectación al paisaje debido a la construcción de la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME¸ la perito refirió en su informe lo siguiente: “[…] 6.- Conceptuar sí por la presencia del zodme, se afecta el paisaje en el sector objeto de la demanda o por el contrario sí hay otros mecanismos que no pueden afectar tal particularidad.

Características generales observadas La zona de disposición de material de excavación (ZODME), de la obra vial San Francisco - Mocoa, se localiza hacia el sur del casco urbano del municipio de San Francisco (Figura 2), con un área aproximada de 7 hectáreas. 32 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las características del área circundante a la zona afectada corresponde [sic] con un paisaje urbano - rural, del municipio de San Francisco (valle de Sibundoy), en una llanura aluvial, con pendientes menores al 20%, siendo los barrios Belén, Albornoz, y el sector Guairasacha, los sitios que conforman dicho paisaje.

Se observa también un paisaje modificado con predominio de pastizales y remanentes de bosques riparios. […] [E]n la visita realizada se pudo constatar que la ZODME, ha sido manejada de tal forma que su aspecto estético no contrasta con el paisaje circundante, puesto que configura una geoforma similar a una colina o loma que le da un aspecto natural.

De igual forma, se evidenció que la ZODME ha sido empradizada y cubierta con coberturas arbustivas nativas, que aparte de apoyar en la estabilidad del terreno, no alteran el carácter paisajístico de la zona, ni tampoco su singularidad. (Figuras 3 y 4). En conclusión, el carácter paisajístico, no ha sido afectado, puesto que se evidencia que se ha realizado una actuación de corrección paisajística apropiada. * Fragilidad visual del paisaje 33 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se constató que el ZODME aproximadamente tiene una altura de 25 metros, lo que, según la topografía del sitio, ésta constituye una barrera visual para la percepción del paisaje, por parte de quienes habitan en los barrios aledaños (Belén, Albornoz y sector Guairasacha); especialmente, el sector oriental es el más afectado, (Figura 5).

Figura 8. Barrera visual que oculta los fondos escénicos de quienes habitan hacia el sector oriental del ZODME. De lo anterior, se concluye que el la ZODME, ha ocasionado una reducción considerable de la visualización de los fondos escénicos que los habitantes del sector oriental podían apreciar, que aunque su conformación actual no altera el carácter paisajístico, si ha implicado un cambio negativo con respecto al disfrute del paisajes de planos más alejados.

De otro lado, con respecto la alteración de la calidad visual del paisaje por la modificación de otros componentes fisicobióticos, no se evidencian cambios significativos; como por ejemplo, la ZODME, por estar protegida con cubiertas naturales, ya no produce alteraciones visuales del aire y sus alrededores por la suspensión e impregnación de partículas de polvo. […] Recomendaciones * Se recomienda efectuar mantenimientos permanentes en el zodme San Carlos para asegurar alteraciones del carácter paisajístico del entorno. * Mantener en buen estado las diferentes obras de drenajes para reducir la erosión de los taludes. * Revisar periódicamente las condiciones de los muros de contención o gaviones que garanticen la estabilidad de la ZODME. * Como compensación a la afectación visual hacia ciertos sectores, especialmente el oriental, sería importante analizar la posibilidad de que el ZODME sea aprovechada para usos recreativos. * Se debe contar con una metodología para establecer los volúmenes de extracción de material pétreo del rio putumayo con máximos anuales permitidos, fundamentada en: (i) las reservas dinámicas (permitiendo extraer sólo un porcentaje relativamente bajo de la carga anual de sedimentos);

(ii) el monitoreo periódico de la variación de los niveles del fondo del cauce y (iii) el pronóstico del régimen de caudales para el siguiente periodo. Estos volúmenes deberán ser establecidos por la autoridad ambiental para fines de otorgamiento de las licencias de explotación anuales. * El Concejo municipal, la personería, la administración municipal y CORPOAMAZONIA deben velar por la protección de los recursos naturales renovables y no renovables del municipio de San Francisco a fin de garantizar calidad de vida para sus habitantes y la conservación del medio ambiente […]”. 34 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99.

Oficio de 14 de marzo de 2017, suscrito por la perito Ing. Sanitaria y Ambiental, Claudia Marcela García Ahumada, en virtud del cual allega aclaración de la prueba pericial solicitada por el apoderado judicial del Consorcio Vial del Sur, en el que señala lo siguiente: “[…] Allega aclaración de la prueba pericial solicitada por el apoderado judicial del Consorcio Vial del Sur ACLARACION PRUEBA PERICIAL ACCIÓN: Popular RADICACIÓN: 2014-0409 MAGISTRADO PONENTE: Álvaro Montenegro Calvachy ACTOR: Wilson Cárdenas Suarez ACCIONADOS: Consorcio Vial del Sur - Alcaldía Municipal de San Francisco Putumayo - Concejo Municipal de San Francisco Putumayo - Personería Municipal de San Francisco Putumayo - Corporación Autónoma Del Sur De La Amazonia CORPOAMAZONIA - Gobernación Departamento Del Putumayo - Agencia Nacional De Licencias Ambientales ANLA Instituto Nacional de Vías INVIAS LUGAR: Zona de Disposición de Materiales Estériles - ZODME, denominado San Carlos y la Zona Industrial del Municipio de San Francisco (Putumayo) PERITO AMBIENTAL: Claudia Marcela García Ahumada ORDENAR a la señora CLAUDIA MARCELA GARCIA AHUMADA, en calidad de perito experto de ingeniería ambiental se sirvan responder por escrito el cuestionario realizado por la entidad accionada de la siguiente manera: Despacho 02 Tribunal Administrativo 1.

Se solicita se aclare la afirmación indicada en la página 2 del dictamen pericial, en lo relativo al impacto de alteración a la calidad de aire cuando se sostiene que el "Zodme ya se encuentra clausurado", en el sentido de indicar que argumento conlleva a esta conclusión. Esto debe contrarrestarse con el volumen de material autorizado en la licencia ambiental para ser dispuesto en la zodme, con la vigencia de la licencia ambiental y con la obligación de ejecutar el plan de cierre y abandono. De acuerdo a la solicitud de aclaración en cuanto se afirma en la página 2 del dictamen pericial que el Zodme San Carlos ya se encuentra clausurado corresponde inicialmente a lo descrito en el último informe remitido por el ANLA pagina [sic] 7, Resolución 0379 del 7 de abril de 2016 por la cual se interponen medidas adicionales en desarrollo de un control y seguimiento ambiental y se toman otras determinaciones, en donde afirma en las observaciones de la verificación de los programas y proyectos que comprenden el plan del manejo ambiental ‘La Zodme Campucana y San Carlos ya se han clausurado’.

Además este concepto determina que el Zodme no se ejecutó de acuerdo con lo autorizado en la Resolución 0135 del 12 de febrero de 2013 en lo que corresponde a áreas y alturas. En segundo lugar, en las visitas de inspección ocular se puedo observar que la Zodme San Carlos está totalmente revegetalizado tanto en la parte alta como en laterales como se presentó en el registro fotográfico del informe entregado página 3. […] 2.

Se solicita se aclare el apartado de la página 8 que refiere la altura de la zodme, en el sentido de aclarar la metodología empleada para calcular la altura y la cota de la misma concluidas. Como se hace referencia en el informe pericial presentado página 8, la altura del Zodme San Carlos se toma de la medición de la altura con respecto al levantamiento topográfico realizado por parte del ingeniero civil (perito en el proceso), el cual obtuvo una información planimetria y altimétrica de la estructura construida actualmente con respectiva escala, obtenido como resultado el área: "PLANO GENERAL ZONA INDUSTRIAL - ZODME SAN 35 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CARLOS" Escala 1:1000 el cual contiene las cotas actuales de la construcción del Zodme.

Con fecha octubre de 2016. Además, esta información se pudo corroborar con la enviada por parte de la Señora Clara Ines Sachica Bernal en calidad de Apoderada del Instituto Nacional de Vías INVIAS al ANLA con fecha de 27 de abril de 2015 según radicado 2016020850-1-000 en la cual presenta ante esta autoridad el estado actual de la construcción del Zodme San Carlos […]”. 100.

Copia del Oficio de 6 de diciembre de 201655, mediante el cual se da a conocer el proyecto "Prevención de desastres mediante la construcción de muro de contención en gaviones, sobre el río Putumayo en el barrio Albornoz, municipio de San Francisco Departamento del Putumayo". 101. Copia del Informe de interventoría elaborado por el Consorcio Ambiental San Francisco – Mocoa56. 102.

Copia del Informe núm.105857: Evaluación de calidad del aire y niveles de presión sonora. 103. De conformidad con lo anterior, la Sala pasará a analizar cada uno de los planteamientos expuestos en los recursos de apelación. Sobre la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos 104. La Sala analizará si en este caso existe una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; así como, al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, establecidos en los literales “a”, “d” y “l” del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998. 105.

Al respecto, es importante reiterar58 que la declaratoria de amenaza o vulneración exige la demostración de su carácter real, inminente y concreto. 55 Visible a folios 1860 y 1861. 56 Visible a folios 1247 a 1266. 57 Visible a folios 714 a 762. 58 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU).

Jurisprudencia reiterada por la Sección Primera, en sentencia de 25 de noviembre de 2019, radicación número: 66001-23-33-000-2014- 00322-01(AP), C.P. Oswaldo Giraldo López y en la sentencia de 22 de febrero de 2024, radicación número: 050012333000201301310-03(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 36 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106.

El abogado de la Defensoría del Pueblo sustenta en su recurso de apelación que el a quo no tuvo en cuenta las pruebas que demostraban la vulneración aludida, principalmente, en materia de seguridad y prevención de desastres previsibles. 107. Al respecto, la Sala recuerda que la responsabilidad de los municipios en materia de gestión del riesgo, tal como se indicó en el marco normativo y jurisprudencial correspondiente, encuentra sustento en que, el principal responsable de la gestión del riesgo en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde, porque estos, como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y conducen no solamente el desarrollo local, sino que son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres. 108.

Asimismo, a los alcaldes y, en general, a la administración municipal, les corresponde el deber de integrar en la planificación del desarrollo local aquellas acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres. Se trata de una orden que se enmarca, como se explicó supra, en las competencias previstas en las leyes 388 y 1523 y que se relacionan, entre otras, con la obligación de mantener un inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad, incorporando al ordenamiento territorial la norma relativa a la prevención de amenazas y riesgos naturales; la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]” y adoptar medidas para gestionar, controlar, mitigar y prevenir los riesgos. 109.

Se resalta que, en los términos de los artículos 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional, al tiempo que deberá incorporar la gestión del riesgo en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial. 110.

En ese orden y conforme con los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 y de la Resolución 448, los alcaldes deben: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, 37 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 111.

La Sala considera que el Tribunal Administrativo de Nariño si tuvo en cuenta en sus consideraciones las obligaciones especiales que le asisten al Municipio de San Francisco – Putumayo en materia de seguridad y gestión del riesgo de desastres. Al respecto, se encuentra que, en efecto, el a quo luego de analizar las pruebas concluyó que “[…] la administración municipal ha adelantado acciones necesarias para contrarrestar riesgos de desastres naturales, aclarando que el riesgo no se debe al ZODME si no a factores naturales […]”.

Para arribar a esta conclusión, el Tribunal indicó: “[…] [E]l derecho al goce de espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, encuentra su trascendencia en la protección de aquellos bienes que por sus especificidades son de interés de la generalidad y por ende están destinados al uso de la colectividad. De esta forma, no se encuentra vulnerado el derecho en mención, en razón a que se probó que las vías, los puentes peatonales y vehiculares, y el espacio público en general, no presentan afectación cuya causa se origine en la construcción del ZODME, y todo lo que el proyecto tramo San Francisco - Mocoa abarca.

En último lugar, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se enfoca en evitar y prevenir posibles accidentes naturales y calamidades humanas. Al respecto, como ya se anotó, las autoridades ambientales así como las entidades ejecutoras de la obra, han realizado los respectivos seguimientos periódicos a la ejecución del proyecto, logrando mitiga [sic] los riesgos.

Se destaca de nuevo la iniciativa de la administración municipal de la construcción del muro de contención, que indica que sí se está llevando a cabo acciones de gestión de riesgo de desastres. Se retoma, la idea del Ministerio Público, de considerar como vulnerado el derecho a la vivienda, toda vez que se comprobó mediante los informes periciales debidamente practicados, que se presentan daños en las viviendas aledañas a la obra, sin embargo es claro e indiscutible que también se probó que las afectaciones obedecen a causas distintas a la construcción del ZODME.

Razón por la cual no existe motivo alguno para atribuirle responsabilidad a las entidades accionadas por esta circunstancia, en tanto si bien se afirma que las viviendas son de interés social, éste tuvo que ser parte de un proyecto distinto al que se encuentra en litigio y por ende debatido en la oportunidad pertinente. Así las cosas, se concluye, poniendo en conocimiento la información brindada por las entidades accionadas en el asunto de referencia sobre ciertos proyectos que se encuentran en ejecución en el municipio de San Francisco (P), como son el Proyecto ‘Prevención de desastres mediante la construcción de muro de contención en 38 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gaviones, sobre el río Putumayo en el barrio Albornoz, municipio de San Francisco Departamento del Putumayo’, cuyo ejecutor es el Municipio de San Francisco ( Folios 1857 -1859) y la construcción de un puente vehicular que cruza el rio Putumayo que a la fecha se encuentra en ejecución ( Folio 1929), datos que considera importante la Sala resaltar a fin que por una parte se denote el accionar de la administración en la mitigación del riesgo de desastres en la zona y además instar a las entidades mencionadas para que continúen con el seguimiento constante y periódico no solamente del proyecto tramo San Francisco - Mocoa, sino también de los posibles riesgos y perjuicios a los cuales está expuesta dicha localidad del Departamento del Putumayo […]”. 112.

Sobre el particular, y en línea con lo resuelto por el a quo, la Sala considera que contrario a lo afirmado por el recurrente, no se encuentra probada la amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos aducidos por la parte actora y en especial, los derechos a la seguridad y prevención de desastres por cuenta de la construcción de la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME en el Municipio de San Francisco. 113.

Al respecto, resulta importante destacar que una valoración conjunta de las pruebas permite a la Sala concluir que, en este caso, la Zona de Depósito de Material Estéril – ZODME no presenta desplazamiento. Además, que los daños en las viviendas aledañas a esta zona, no se deriva de dicha construcción, sino que se debe a distintas causas tales como: a la falta de control por parte de las autoridades municipales, respecto de su planeación, diseño y construcción, además de la mala calidad de los materiales y por el tránsito de tráfico pesado por la vía Panamericana que genera vibraciones constantes y muy elevadas a las estructuras de las viviendas. 114.

La construcción de esta zona se realizó “[…] en el predio San Carlos de acuerdo a lo determinado en el esquema de ordenamiento territorial del municipio, no tiene incompatibilidad para la zona industrial consistente en el montaje de planta de asfalto y triturado ni para ser nivelado con material estéril de excavación o escombros de construcción […]”. 115.

Con dicha construcción no se alteró el río Putumayo, en tanto el INVÍAS y el Consorcio Vial del Sur contaron con los permisos temporales de excavación de material pétreo para el desarrollo del proyecto de la construcción de la vía San Francisco – Mocoa. 116. Además, el carácter paisajístico, no ha sido afectado, puesto que está probado que se ha realizado una actuación de corrección paisajística apropiada. 39 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 117.

Asimismo, los puentes vehiculares y peatonales se vieron afectados por causas distintas –principalmente– naturales, entre ellas, las derivadas de la ola invernal, lo que conllevó a una serie de obras para su mitigación. 118. El recurrente cuestionó que, en la sentencia proferida en primera instancia, el a quo no aplicó el principio de precaución. Al respecto, la Sala considera oportuno señalar que, de conformidad con la tesis reiterada de la Sala, la diferencia entre el principio de prevención y el principio de precaución consiste en que: el principio de prevención “[…] se manifiesta en el supuesto según el cual sí es posible conocer con certeza científica el daño grave e irreversible que alguna actividad en particular provoque al medio ambiente de tal manera que la autoridad respectiva pueda adelantar las medidas necesarias antes de que el riesgo o el daño cierto se materialicen, ello para evitar o mitigar esos efectos nocivos [ ]"59.

Mientras, que el principio de precaución “[…] se aplica en los casos en los que no existe certeza científica absoluta acerca de que una determinada actividad conlleve consecuencias negativas para el medio ambiente – incertidumbre científica–60” (destacado fuera del texto original). 119. En este asunto, teniendo en cuenta el objeto discutido, era apropiado que el recurrente planteara la aplicación del principio de prevención y no el de precaución; sin embargo, la Sala considera que –en todo caso– no resulta procedente la aplicación de ninguno de los dos, teniendo en cuenta lo probado en el proceso, comoquiera que no hay una afectación al goce de un ambiente sano, ni a la seguridad y prevención de desastres, menos al goce del espacio público, ni existen indicios de que sea necesario –de manera preventiva– adoptar acciones tendientes a su protección. 120.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 31 de mayo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 50001-23-33-000-2015-00234- 01(AP). 60 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de julio de 2018, número único de radicación: 270012331000201100179-02, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

En esta providencia se cita el siguiente aparte: “[…] A diferencia del principio de prevención, llamado a operar en ámbitos en los cuales se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una determinada actividad, producto o proceso, de manera que resulta imperioso anticipar, evitar o mitigar sus efectos nocivos sobre los ecosistemas, el principio de precaución tiene como característica habilitar la toma de decisiones en escenario de incertidumbre ocasionada por la complejidad propia de la acción que se desarrolla en ámbitos técnicos o científicos.

Es, entonces, un mecanismo que busca impedir la parálisis de las autoridades frente a la ausencia de certezas respecto de las eventuales consecuencias negativas de una actividad, producto o proceso prima facie legítimo, así como la falta de resultados efectivos en la evitación de daños de la aplicación convencional de los instrumentos de policía administrativa contemplados para la generalidad de las situaciones reguladas por el Estado […]”. 40 Núm. único de radicación: 520012333000201400409-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 121.

La Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia, toda vez que, no se probó la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos en este asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.