CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01176-00 Actor: Heráclito Mosquera Echeverri Accionados: Administradora Colombiana de …………………….Pensiones – COLPENSIONES Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el señor Heráclito Mosquera Echeverri, quien actúa en nombre propio, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES).
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Heráclito Mosquera Echeverri, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de petición, al mínimo vital, a la igualdad, a la salud, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, que estima lesionados por COLPENSIONES.
En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “Con fundamento en las razones fácticas – jurídicas anteriormente expuestas, ruego a ustedes, honorables Magistrados, que accedan a las siguientes pretensiones: Primero. Tutelar los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, seguridad social, debido proceso, principio de buena fe (sic), confianza legítima (sic) y en especial el concerniente a mi inclusión en nómina de pensionados, ordenando seguidamente a COLPENSIONES el pago inmediato de la prestación. Segundo. Que COLPENSIONES repare todos los perjuicios causados y que se sigan generando al accionante por las fallas relacionadas con su inmotivada actuación. Tercero. Que se condene a la accionante en las costas que pudieran generarse en este proceso”.
(Sic) 2. Hechos La acción constitucional se fundamentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: El señor Heráclito Mosquera Echeverrí, quien actúa en nombre propio, formuló acción de tutela, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana, que señaló como vulnerados por parte de la accionada, como consecuencia del cumplimiento imperfecto de la sentencia de 24 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D. En ese orden, expuso que COLPENSIONES, mediante Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013, reconoció en su favor una pensión de jubilación, conforme con lo dispuesto en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Que agotados los trámites administrativos tendientes a la revocatoria de ese acto, COLPENSIONES en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), presentó demanda en la que solicitó que se anulara la resolución que le reconoció. Adujo que el conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, que mediante auto de 26 de julio de 2017, dispuso la suspensión provisional del acto enjuiciado y, con posterioridad, mediante sentencia de 24 de febrero de 2021, declaró su nulidad, al advertir que no era beneficiario del régimen de transición, debido a que no reunía los requisitos exigidos, al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Aseveró que en trámite del proceso contencioso administrativo, COLPENSIONES profirió la Resolución SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018, acto con el cual le reconoció una pensión de vejez, liquidada conforme con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003, esto es, acorde con el régimen ordinario del Sistema General de Pensiones.
Afirmó que como consecuencia del fallo de 24 de febrero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, COLPENSIONES, dejó sin efectos, además del acto demandado en ese escenario, la Resolución SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018, acto cuya legalidad no fue discutida en ningún momento. En ese orden, puso de presente que debido a la anterior decisión, no ha percibido la mesada pensional de la cual es beneficiario y que cobraba en las instalaciones del banco BBVA, desde febrero de 2022.
Relató que mediante escrito de 2 de febrero de 2022, presentado ante COLPENSIONES, se opuso a la decisión tomada y, además, solicitó se corrigiera la actuación administrativa y, por tanto, continuara con el pago de la prestación de la cual es beneficiario. Concluyó que la entidad no ha desplegado ninguna actuación, en orden a corregir la actuación, o bien, para dar respuesta a su petición, situación esta que redunda que en la actualidad se encuentre excluido de la nómina de pensionados, hecho que influyó en las condiciones de vida, por cuanto carece de los recursos para solventar sus gastos. 2.
Trámite procesal El Despacho, mediante auto de 23 de febrero de 2022, admitió la tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Con posterioridad, con proveídos de 9 de marzo, 22 de marzo y 7 de abril de 2022, se requirió a COLPENSIONES, en orden a que informara las actuaciones realizadas en orden a dar cumplimiento a la sentencia de 24 de febrero de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D y, además, acreditara el cumplimiento de la Resolución SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018; de igual manera, se dispuso oficiar al banco BBVA, para que certificara sobre los pagos realizados al señor Mosquera Echeverri, con ocasión de la pensión de vejez a él concedida. 3.
Informe de las entidades accionadas COLPENSIONES se opuso al amparo solicitado, pues en su concepto, su actuación se ajustó a Derecho y en estricto obedecimiento de la sentencia de 24 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, que declaró la nulidad de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013.
Por lo demás, no allegó la información solicitada con posterioridad al auto admisorio. I. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 2.
Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. 3.
Problema jurídico La Sala debe decidir si COLPENSIONES, menoscabó los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, a la salud, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, demandados por el tutelante, como consecuencia de haber dado un cumplimiento imperfecto a la sentencia de 24 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D. 4.
De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente[1]. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)"[2].
Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 5.
El Derecho al debido proceso El debido proceso es un derecho constitucional fundamental, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales, el cual constituye uno de los presupuestos esenciales del Estado Social de Derecho a través del cual se realizan los demás derechos.[3] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este derecho goza de protección especial,[4] ya que impone un límite a las acciones de las autoridades públicas y garantiza que las relaciones que se dan entre los agentes del estado y los ciudadanos se realicen en un marco de transparencia, siendo entonces la principal herramienta para evitar la arbitrariedad de las actuaciones de las autoridades.
En este sentido, el principio de legalidad es una restricción al ejercicio del poder público, en atención a la cual “las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”[5].
Sobre el derecho al debido proceso, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: “(…) lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia”.[6] Una de las garantías del debido proceso es la oportunidad de que toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, sea escuchada y pueda hacer valer sus argumentos, controvertir, contradecir, objetar y solicitar pruebas y, hacer ejercicio de los recursos de Ley[7].
En lo concerniente al debido proceso administrativo, se debe señalar que este precepto no solo está regulado en el artículo 29 de la Constitución Política, sino que además está incluido en el artículo 209 del mismo texto y en el numeral 1º del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, normas en las que se regula como un principio fundamental de la función administrativa.
En la Sentencia C-980 de 2010, la Corte Constitucional señaló que el debido proceso administrativo ha sido definido como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[8].
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[9]. En la misma providencia, se determinó que las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.” Para las autoridades públicas, el debido proceso administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, puesto que en todo proceso, desde su inicio hasta su fin, deben obedecer de manera restrictiva a los parámetros procedimentales determinados en el marco jurídico vigente.
Con lo anterior se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda permear el desarrollo de los procesos administrativos y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o descuido en que puedan incurrir los funcionarios relacionados en el proceso. 6. De las características principales del derecho de petición La Constitución Política consagra en el artículo 23 que: “(…) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales (…)”.
En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas. Por su parte, la Ley 1755 de 30 de junio de 2015 “(…) Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)”, en su artículo 14, previó que las autoridades cuentan con un término de 15 días para resolver las peticiones que se les presenten, so pena de ser sancionadas disciplinariamente: “(…) Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción (…)” La Corte Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “(…) de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo (…)”.
Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “(…) El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición (…)”.
La Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo. La Sala considera que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado. 7.
Caso concreto Con el fin de desatar la cuestión presentada por el señor Heráclito Mosquera Echeverri, la Sala se pronunciará en forma conjunta, sobre el derecho de petición y al debido proceso, debido a que la situación descrita apareja ambos bienes jurídicos. El señor Heráclito Mosquera Echeverri presentó acción de tutela, contra COLPENSIONES en la que solicitó se lo incluyera nuevamente en la nómina de pensionados de la entidad, debido a que en su concepto, injustificadamente se interrumpió el pago de la mesada de la cual es beneficiario.
Pues bien, de lo probado en el expediente, la Sala destaca: COLPENSIONES, mediante Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013, reconoció a favor del señor Heráclito Mosquera Echeverri una pensión de jubilación, conforme con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, al considerar que este era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Con posterioridad, al advertir el posible reconocimiento indebido de la pensión de vejez, COLPENSIONES presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), en procura de obtener la anulación de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013. El asunto se identificó con el radicado número 25000-23-42-000-2016-01804- 00 y su conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, que mediante sentencia de 24 de febrero de 2021 dispuso: “Primero. Se declara la nulidad de la Resolución VPB 6959 del (sic) 18 de noviembre de 2013, expedida por Colpensiones, en cuanto reconoció al señor Heráclito Mosquera Echeverri la pensión de vejez en aplicación del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por las consideraciones que anteceden.
(…)”. En forma concomitante con el proceso contencioso administrativo, COLPENSIONES profirió la Resolución SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018, por la cual se reconoció una pensión de vejez al señor Heráclito Mosquera Echeverri, conforme al régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003. COLPENSIONES en cumplimiento del fallo contencioso administrativo, expidió la Resolución SUB 341243 de 2021, acto que declaró la nulidad de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013.
No obstante, la entidad excluyó de forma definitiva al actor de la nómina de pensionados, situación que ha redundado en la suspensión del pago de la mesada de jubilación. En ese contexto el señor Mosquera Echeverri, con escrito de 2 de febrero de 2022, presentó ante COLPENSIONES su inconformidad respecto de la decisión tomada, al tiempo que solicita se realicen los trámites pertinentes, en aras de garantizar el pago de la pensión de jubilación; la cual no ha sido contestada por parte de la entidad.
En el escrito de amparo obra Certificación, sin número, de 4 de febrero de 2022, en la cual la Dirección de Nómina de Pensiones de COLPENSIONES da cuenta que en la actualidad el señor Mosquera Echeverri se encuentra retirado desde enero de 2022. Descrita la situación fáctica, la Sala considera que la actuación omisiva de COLPENSIONES redunda en el desconocimiento de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso del señor Heráclito Mosquera Echeverri, como se explicará en los siguientes párrafos.
Respecto del derecho de petición, se observa que el señor Heráclito Mosquera Echeverri, con escrito de 2 de febrero de 2022, presentó derecho de petición ante COLPENSIONES, en el que solicitó una revisión de su situación pensional, en la que puso de presente la situación fáctica antes descrita y en el que, además, señaló: “(…) En concreto desconozco las razones por las cuales habría sido sacado de nómina.
Tal vez el funcionario que gestionó el trámite de mi notificación de la Resolución SUB 341243 se confundió y asumió que la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013, anulada por el H. (sic) Tribunal Administrativa de Cundinamarca y revocada por COLPENSIONES era la que este servidor estaba disfrutando en estos momentos y en consecuencia debería salir de nómina, desconociendo que la Resolución SUB 290893 que posteriormente reconoció mis derechos pensionales tiene toda validez, que no tiene nada que ver con el fallo de nulidad del Tribunal, ni con la Resolución expedida por COLPENSIONES en acatamiento de dicho fallo.
El sacarme de nómina ya está generándome muchos y grandes perjuicios. Estoy en serias dificultades con acreedores financieros, se está tornando más precaria mi existencia tanto sicológica como física, porque el acoso de los prestamistas agrava más mi diagnóstico de ansiedad, depresión e hipertensión causado por el cobro insistentemente perturbador, se incrementan los intereses de préstamos bancarios y de particulares.
El deterioro de mi calidad de vida y de la mi familia será cada vez mas deplorable, agravado por estos tiempos de pandemia. En conclusión, la que se anuló fue la Resolución VPB 6959 de 2013, no la SUB 290893 de 7 de noviembre de 2018. Por lo que comedidamente solicito a ustedes, se sirvan considerar mi situación pensional, procediendo a examinarla, para normalizar el giro de mis respectivas sumas periódicas, incluyéndome nuevamente en nómina.
(…)”. En ese orden, se observa que la autoridad accionada no ha desplegado acción alguna, con el fin de dar trámite a la petición del actor, a pesar de que este acompañó su solicitud con los anexos que acreditaban su dicho; por lo que, resulta evidente que cumplió con las cargas que debía observar, en aras de obtener el desarchivo pedido.
Bajo ese contexto, la Sala destaca que a pesar de haber requerido a COLPENSIONES y que dentro de la acción de tutela se insertó copia magnético del derecho de petición, en que se evidencia el sello de recibido impuesto por los funcionarios de la entidad, no se obtuvo respuesta alguna. Con todo, como se explicará en párrafos posteriores, el ordenamiento jurídico colombiano, otorgó un término suficiente, con el fin que las autoridades pudieran despachar las peticiones formuladas, de forma tal que, no es de recibo que la accionada guarde silencio, a pesar de existir una obligación constitucional expresa, en aras de dar pronta respuesta a las peticiones formuladas.
COLPENSIONES, ha mantenido una conducta omisiva, en orden a dispensar una respuesta de fondo al señor Heráclito Mosquera Echeverri. El numeral 1º del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, establece que la administración cuenta con un término de diez (10) días para dar respuesta a las peticiones relacionadas con la entrega de documentos, en los siguientes términos: “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
(…)”. Ahora bien, con ocasión de la emergencia sanitaria suscitada como consecuencia de la propagación del virus Covid 19, dicho término transitoriamente ampliado a veinte (20) días; en efecto, el artículo 5º del Decreto 491 de 2020 dispone: “Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (…)”.
En ese contexto, se encuentra que como la COLPENSIONES, tuvo conocimiento el 2 de febrero de 2022 sobre la petición presentada por el señor Aristóbulo Ramírez Rodríguez, la autoridad contaba hasta el 2 de marzo de 2022, para ofrecer una respuesta al señor Heráclito Mosquera Echeverri. La Sala evidencia que la conducta observada por COLPENSIONES no se compadece con el deber ser, esto es, acorde con los postulados de la prestación adecuada de los servicios que le son inherentes por la función que le es propia, la cual consiste en administrar el sistema de pensiones de los afiliados al régimen de prima media.
De esta manera se acredita que ciertamente la autoridad tutelada se encuentra en mora de expedir una respuesta de fondo a la solicitud del actor. La Corte Constitucional en sentencia T – 682 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), se refirió a la respuesta como elemento del derecho de petición, así: “En relación con los requisitos señalados, esta Corporación ha manifestado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea; y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta”.
En ese orden de ideas, para la Sala resulta imperioso proteger el derecho de fundamental de petición invocado por el señor Heráclito Mosquera Echeverri, respecto de que se le dé respuesta de fondo a la petición elevada mediante escrito de 2 de febrero de 2022. Dicho sea de paso, el derecho de petición también constituye el mecanismo idóneo, por el cual los ciudadanos pueden poner en funcionamiento el aparato estatal y, de ser el caso, servir de punto de partida de la actuación administrativa, en orden a dirimir una situación puesta de presente a la administración. Bajo el panorama expuesto, la Sala, además considera, que existe una vulneración del derecho al debido proceso del señor Heráclito Mosquera Echeverri.
En ese sentido, se tiene que COLPENSIONES argumentó que actuó con estricta sujeción a la Ley y, en tal virtud, acató lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia proferida el 24 de febrero de 2021, dentro del expediente 25000-23-42-000-2016-01804-00, que declaró la nulidad de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013.
Que en tal virtud, expidió la Resolución SUB 341243 de 2021, con la que declaró la nulidad del referido auto. Sin embargo, la Sala destaca que a pesar de haber requerido en tres (3) oportunidades a COLPENSIONES, en aras de que explique la situación administrativa que devino en la desvinculación del señor Heráclito Mosquera Echeverri de la nómina de pensionados, la entidad guardó silencio.
Así las cosas, esta magistratura considera que lo probado en el expediente, sugiere una situación en la que se podría presentar una vía de hecho administrativo, que prima facie está causando un impago no justificado de la mesada pensional a la cual tiene derecho el actor. Así, a pesar que, la Resolución SUB 341243 de 2021 acata el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D y, en tal virtud, declaró la nulidad de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013; no es menos cierto que, en el plenario se incorporó la Certificación sin número de 4 de febrero de 2022, en la que COLPENSIONES manifestó que el señor Heráclito Mosquera Echeverri se encontraba como excluido de la nómina de pensionados desde enero de 2022.
Bajo ese contexto, es evidente que existe en una inconsistencia, que no fue aclarada en trámite de este amparo, pues de un lado, se observa un cumplimiento materialmente estricto de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, que no se compadece con la actual situación del señor Mosquera Echeverri, a quien se le suspendió en forma definitiva el pago de la pensión de jubilación de la cual es titular.
En ese entendido, es de recordar que el objeto de estudio dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) identificado con el radicado 25000-23-42-000-2016-01804-00, fue únicamente la legalidad de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013. Por otra parte, COLPENSIONES expidió la Resolución SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018, que reconoció una pensión de vejez a favor del actor, con fundamento en el régimen general de pensiones vigente, esto es, la Ley 100 de 1993, junto con sus posteriores modificaciones.
Conforme con los anteriores prolegómenos, se tiene que si bien COLPENSIONES está en la obligación de legal de acatar las decisiones de los jueces de la República, esto no puede ser entendido como una razón para que su actuar desborde el pronunciamiento judicial y, de contera, afecte derechos no comprometidos en la litis. En punto de la acción, la Sala observa que las Resoluciones VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013 (nula por decisión judicial) y SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018, surgieron a partir de procedimientos administrativos independientes, en los que se valoraron situaciones fácticas y jurídicas disimiles; pues en aquella el estudio se realizó bajo el entendido que el actor era beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en esta se aplicó el régimen general sin mayores miramientos.
Así, el hecho de que el objeto de estudio en el proceso judicial seguido ante los Jueces de lo Contencioso Administrativo fuese la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013, resulta en un elemento fundamental para que los efectos de la decisión no fuesen oponibles a otros actos administrativos. En esa línea, si la entidad accionada presenta dudas sobre la legalidad de su propio acto, esto es la Resolución SUB 290813 de 7 de noviembre de 2018, vigente según lo acreditado en el expediente, debe surtir las actuaciones propias de la revocatoria directa contenidas en la Ley 1437 de 2011 y, de ser el caso, acudir ante los jueces de lo contencioso administrativo para solicitar un juicio de legalidad.
En este estado, la Sala debe llamar la atención a COLPENSIONES, respecto de que sus actuaciones deben tener como fuente el principio de legalidad, cuya existencia es cardinal con las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos. Contrario a ello, cuando esta garantía se rompe, la actuación estatal debe ser calificada como arbitraria y, por tanto, se genera una vía de hecho administrativa.
La Corte Constitucional en sentencia T – 559 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) definió la vía de hecho administrativa en los siguientes términos: “El debido proceso es un derecho fundamental que tiene una aplicación concreta no sólo en las actuaciones judiciales sino también en las administrativas. La garantía fundamental del debido proceso se aplica a toda actuación administrativa desde la etapa de inicio del respectivo procedimiento hasta su terminación, y su contenido debe asegurarse a todos los sujetos.
En este sentido, la actuación de las autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos. De esta manera, se delimita la frontera entre el ejercicio de una potestad legal y una actuación arbitraria y caprichosa.
Ahora bien, en los casos en los que la actuación de las autoridades respectivas carezcan de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha denominado como vía de hecho, y para superarla es procedente excepcionalmente la acción de tutela”.
En ese orden, esta magistratura, si bien es consciente del carácter subsidiario de la tutela, lo cual, de suyo apareja la competencia en cabeza de la administración, de autorregularse y de surtir las actuaciones a que haya lugar, en orden a verificar la legalidad de su proceder; no es menos cierto que, en el sub judice existen unos indicios ciertos, que pueden redundar en la producción de una vía de hecho administrativa, que de continuar pondría al actor en una situación que no está llamado a soportar.
Así, es de aclarar que los referidos argumentos se sintetizan en la siguiente manera: (i) la existencia de una imprecisión, en cuanto a la adecuada ejecución de la sentencia de 24 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, en la que se dispuso la nulidad de la Resolución VPB 6959 de 18 de noviembre de 2013;
(ii) que tal situación ha generado la suspensión del pago de la mesada pensional reconocida al señor Heráclito Mosquera Echeverri mediante Resolución SUB 290893 de 7 de noviembre de 2018; (iii) que esa situación fue advertida a la entidad a través de derecho de petición formulado por el accionante con escrito de 2 de febrero de 2022 y que, (iv) a pesar de ello, no se ha iniciado procedimiento administrativo alguno, para dar solución al entuerto.
Conforme con lo dicho, se reitera, COLPENSIONES es la autoridad que debe surtir los procedimientos idóneos para armonizar la sentencia judicial, con otros derechos reconocidos en favor del señor Heráclito Mosquera Echeverri; no obstante, la revisión del expediente no permite avizorar siquiera sumariamente el inicio de una actuación administrativa con ese objeto.
Conforme con lo anterior, para la Sala es evidente que la omisión referida lleva aparejada el peligro de subsistencia del actor, pues, la suspensión de la mesada pensional lo priva injustificadamente de los medios económicos que periódicamente percibía, sin la existencia de un procedimiento administrativo previo o, bien, una razón que lo justifique.
Así, es imperioso, que la Sala proteja en forma transitoria el derecho al debido proceso del actor, por lo que se ordenará a COLPENSIONES que garantice el pago de la pensión de jubilación al señor Heráclito Mosquera Echeverri, en los términos de la Resolución SUB 290893 de 7 de noviembre de 2018, hasta que culmine el procedimiento administrativo a que haya lugar, con ocasión del derecho de petición formulado por el actor mediante escrito de 2 de febrero de 2022.
Finalmente, en lo atinente al reconocimiento de los perjuicios reclamados por el actor, en el numeral segundo del escrito de tutela, la Sala considera que no hay lugar a acceder a esta petición, debido a que, la acción de tutela, si bien es un mecanismo expedito para la garantía por el respeto de los derechos fundamentales, no puede equipararse a las herramientas jurídicas que prevé el ordenamiento jurídico colombiano, en aras de lograr el resarcimiento de daños irrogados por el Estado.
Dicho esto, se advierte al actor que cuenta con los medios de control previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que el juez competente dirima lo que en Derecho corresponda y, de ser el caso, ordene la reparación de los menoscabos que se logren demostrar dentro del proceso ordinario.
III DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala dispondrá: (i) amparar el derecho de petición del señor Heráclito Mosquera Echeverri, ordenando a COLPENSIONES que dé oportuna respuesta a la solicitud radicada por el actor con memorial de 2 de febrero de 2022 y asimismo, que adelante las actuaciones administrativas necesarias, para aclarar la contradicción advertida por el actor;
(ii) amparar de forma transitoria el derecho al debido proceso del actor, por lo cual, se ordenará a COLPENSIONES que en tanto culmina el procedimiento administrativo que se deba seguir, como consecuencia del derecho de petición antes referido, se garantice el pago de la pensión de jubilación a él reconocida, en los términos de la Resolución SUB 290893 de 7 de noviembre de 2018 y (iii) se negarán las demás peticiones del amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- AMPARAR el derecho fundamental de petición del señor Heráclito Mosquera Echeverri, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, ORDENAR a COLPENSIONES, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación, dé respuesta de fondo a la petición radicada por el señor Heráclito Mosquera Echeverri mediante escrito de 2 de febrero de 2022 y, asimismo, adelante las actuaciones administrativas que sean menester, en orden a aclarar la contradicción advertida en ese documento.
SEGUNDO. - AMPARAR DE FORMA TRANSITORIA el derecho al debido proceso del señor Heráclito Mosquera Echeverri, de conformidad con lo dicho en las consideraciones de esta providencia. En consecuencia, ORDENAR a COLPENSIONES, que, en tanto se culmina el procedimiento administrativo que deba seguirse, con miras a aclarar la situación pensional del actor, en los términos de la petición de 2 de febrero de 2022, garantice el pago de la pensión de jubilación reconocida al señor Heráclito Mosquera Echeverri, en la Resolución SUB 290893 de 7 de noviembre de 2018.
TERCERO. - NEGAR las demás pretensiones del amparo. CUARTO.- Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [2] Corte Constitucional, Sentencia T – 177 de 14 de marzo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [3] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-552 de 1992, sobre el particular sostuvo: “La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovación que eleva a la categoría de Derecho Fundamental, un derecho de los asociados que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del concepto original propio del derecho al debido proceso” (Sentencia T-552 de 1992). [4]Corte Constitucional, sentencia T-476 de 1998. [5] Sentencia C-980 de 2010. [6] Corte Constitucional, sentencia T-068 de 2005, M.P Rodrigo Escobar Gil. [7] Corte Constitucional, sentencia C-617 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [8] Corte Constitucional, Sentencia T-796 de 2006. [9] Ibidem.