25000233600020160093901 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Demandantes: INGENIERÍA ZAR LTDA Y OTRO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Acción: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD POR RESERVA FORESTAL – CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Síntesis del caso: la parte demandante alega la ocurrencia de un daño antijurídico derivado de la afectación del derecho a la propiedad privada con motivo de la expedición de una resolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que realinderó el uso del suelo en la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá donde se ubican bienes inmuebles sobre los cuales los actores ejercen el derecho de dominio, pues, a su juicio, esta norma restringió la explotación económica de sus predios, lo que les generó perjuicios.

Se revoca la sentencia apelada que negó las pretensiones y, en su lugar, se declarará que la demanda fue presentada extemporáneamente. Temas: limitación del derecho de propiedad por inclusión en área de reserva forestal –– caducidad de la acción. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 1 a 10 cdno. de apelación) en contra de la sentencia proferida el 16 de abril de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 188 a 204 cdno. no. 1) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR a cada uno de los integrantes de la parte demandante, esto es, a la Sociedad Ingeniería ZAR Ltda. y al señor Tobías Rodríguez Torres, a pagar a favor de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por agencias en derecho en esta instancia, la suma equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente.

TERCERO: LIQUÍDENSE las costas.

CUARTO: De conformidad con los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura que decretaron la suspensión de los términos judiciales, se advierte que estos empezarán a correr una vez que esa misma autoridad ordene su levantamiento. 2 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, por la Secretaría de la Sección, LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso y DEVUÉLVASE el remanente si hay lugar, de conformidad con los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 del Consejo Superior de la Judicatura” (fls. 203 a 204 cdno. no. 1 — mayúsculas fijas y negrillas del original).

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 5 de mayo de 2016, la sociedad Ingeniería Zar Ltda y Tobías Rodríguez Torres por intermedio de apoderado judicial presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (fls. 3 a 50 cdno. no. 1) para que se acceda a las siguientes súplicas: “PRETENSIONES PRINCIPALES De manera atenta y respetuosa solicito al Despacho se sirva decretar las siguientes: 1.

Que la NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, es responsable Administrativamente por los daños y perjuicios que le fueron ocasionados a INGENIERÍA ZAR LTDA., NIT. 830.041.433-2, como consecuencia de la expedición de la resolución No. 0138 de 31 de Enero de 2014, "por la cual se realindera la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá y se toman otras determinaciones" expedida por la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la cual incluye dentro de la Zona de Reserva Forestal Protectora a los inmuebles de propiedad de los demandantes, denominados Lotes 1, 2, 4, 6, ubicados en la Vereda La Violeta del Municipio de Sopó, que hacen parte de la Etapa 2 del Econdominio Musinga P.H., e identificados con Matrícula Inmobiliaria números 176- 115264; 176-115265; 176-115266; 176-115267, de la oficina de registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá Cundinamarca. 2.

Que la NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, es responsable Administrativamente por los daños y perjuicios que le fueron ocasionados a TOBÍAS RODRÍGUEZ TORRES identificado con cédula de ciudadanía número 5.450.754 de Gramalote N.S., como consecuencia de la expedición de la resolución No. 0138 de 31 de Enero de 2014, "por la cual se realindera la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá y se toman otras determinaciones" expedida por la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la cual incluye dentro de la Zona de Reserva Forestal Protectora al inmueble de propiedad del demandante, denominado Lote 8, ubicado en la Vereda La Violeta del Municipio de Sopó, que hace parte de la Etapa 2 del Econdominio Musinga P.H., e identificado con Matrícula Inmobiliaria número 176-115268, de la oficina de registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá Cundinamarca. 3 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia 3.

Como consecuencia de la anterior declaración número 1, condene a la NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE a pagar a INGENIERÍA ZAR LTDA., NIT. 830.041.433- 2, los daños y perjuicios materiales o patrimoniales a título de Daño Emergente, causados como consecuencia de la afectación a que se sometieron los predios (…) ubicados en el Econdominio Musinga, etapa dos, identificados con Matrícula Inmobiliaria números 176- 115264; 176-115265; 176-115266 y 176-115267, de la oficina de registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá Cundinamarca (…). 5.

Se ajuste el valor de las sumas a pagar conforme a lo establecido en los artículos 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6. Se condene en costas a la demandada. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS De manera subsidiaria, solicito: 1. Se ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, se obligue a sustraer definitivamente del área de Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, el predio denominado lote 1, identificado con matrícula Inmobiliaria No. 176-115264 de la oficina de registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá Cundinamarca, ubicado en la Vereda La Violeta del Municipio de Sopó Cundinamarca, el cual hace parte de la Etapa dos del Econdominio Musinga Propiedad Horizontal (…).

(…)Se ajuste el valor de las sumas a pagar conforme a lo establecido en los artículos 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se condene en costas a la demandada”. (fls. 4 a 15 cdno. no. 1 - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2. Hechos La parte actora expuso, en síntesis, los siguientes elementos como fundamento fáctico de las pretensiones: 1) El 10 de marzo de 1995, la sociedad Musinga SA en liquidación adquirió el predio con matrícula inmobiliaria no. 176-63658 mediante escritura pública no. 1025 de la Notaría 31 de Bogotá, ubicado en la vereda La Violeta del municipio de Sopó (Cundinamarca), y en el año 2003, la mencionada compañía inició el proceso de parcelación y loteo del referido predio. 2) El 15 de diciembre de 2003, la Subsecretaría de Planeación de Sopó expidió la Resolución no. 205 que otorgó las licencias de urbanismo y ejecución de la primera etapa del proyecto denominado Econdominio Musinga PH; el 18 de noviembre de 4 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia 2005, mediante escritura pública no. 725 otorgada en la Notaría Única de Guatavita (Cundinamarca), la empresa Musinga SA constituyó el régimen de propiedad horizontal sobre el inmueble; el 30 de diciembre de 2005, la Subsecretaría de Planeación de Sopó renovó la licencia de ejecución de la primera etapa mediante la Resolución no. 273 de 2005 y, el 28 de diciembre de 2006, se otorgó la licencia de urbanismo para la segunda etapa mediante la Resolución no. 246 de 2005, con vigencia de doce (12) meses. 3) El 24 de mayo de 2013, Musinga SA transfirió mediante escritura pública no. 1277 de la Notaría 19 de Bogotá los lotes 1, 2, 4, 6 y 8 de la segunda etapa del Econdominio Musinga PH a la sociedad Ingeniería Zar Ltda y, el 5 de julio de 2013, Ingeniería Zar Ltda transfirió el lote 8 a título de venta a Tobías Rodríguez Torres mediante escritura pública no. 1719 de la Notaría 19 de Bogotá. 4) El 31 de enero de 2014, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución no. 138 de 2014, ejecutoriada el 12 de febrero de 2014, mediante la cual se realindera la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del río Bogotá, e incluye dentro del polígono 30 los mencionados lotes, lo que impidió ejecutar cualquier proyecto constructivo o actividad económica sobre ellos. 5) La inclusión de los predios de los demandantes en la zona de reserva forestal les impuso una carga anormal y desproporcionada ya que, no pueden edificarse ni explotarse económicamente; sin embargo, generan costos permanentes por concepto de impuestos prediales, servicios públicos y cuotas de administración, a pesar de que no tienen actualmente posibilidad de su uso o goce. 6) La carga impuesta por la Resolución no. 138 de 2014 constituye una violación del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (i) tenía conocimiento de que los inmuebles hacían parte del Econdominio Musinga, contaban con licencias urbanísticas y ambientales vigentes, y habían sido desarrollados conforme a las autorizaciones expedidas por la Subsecretaría de Planeación de Sopó y la CAR;

Contestación de la demanda 1) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto del 2 de agosto de 2016 (fls. 63 a 64 cdno. no. 1) y ordenó su notificación a la parte demandada, lo cual ocurrió entre el 2 de agosto y el 26 de octubre de 2016 (fls. 84 a 97 cdno. no. 1). 2) El 26 de octubre de 2016, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (fls. 84 a 99 cdno. no. 1) pidió que se nieguen las peticiones de la demanda, por las siguientes razones: a) La Resolución 138 de 2014 (i) fue expedida en ejercicio de las competencias constitucionales y legales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con el Decreto ley 3570 de 2011 y el artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, con base en estudios técnicos, sociales, económicos y ambientales elaborados por las corporaciones autónomas regionales en cumplimiento de sus funciones legales, y, (ii) su finalidad fue realinderar la Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca Alta del Río Bogotá para mantener su efecto protector, garantizar el uso sostenible del territorio y asegurar el cumplimiento de los objetivos de conservación de los recursos naturales renovables. b) No existe responsabilidad imputable al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por los supuestos daños, por cuanto, (i) la Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca Alta del Río Bogotá fue declarada desde 1977 mediante la Resolución no. 76 del Ministerio de Agricultura que aprobó el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena; por consiguiente, los predios mencionados en la demanda han hecho parte de la reserva desde su declaratoria y continuaron estando dentro de ella tras la realinderación del año 2014;

(ii) en consecuencia, los demandantes tenían la carga de conocer las restricciones ambientales aplicables al momento de adquirir o desarrollar sus predios. 3) En todo caso, los actores cuentan con mecanismos administrativos para solicitar la sustracción de las áreas de la reserva forestal, como lo dispone el artículo 210 del Decreto Ley 2811 de 1974, siempre que acrediten que los suelos pueden 6 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia destinarse a otro uso sin afectar la función protectora de la reserva, lo cual excluye la configuración de un daño antijurídico e implica que no se ha agotado la vía administrativa necesaria antes de acudir a la acción de reparación directa. 4.

La sentencia de primera instancia El 16 de abril de 2020, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia impugnada (fls. 188 a 204 cdno. no. 1) y negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 1) Los predios de los demandantes ya se encontraban dentro de la reserva forestal desde el año 1977 y estos debían conocer esa restricción al momento de comprarlos, pues, (i) los lotes 1, 2, 4, 6 y 8 del Econdominio Musinga estaban incluidos en el área de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá desde su declaración mediante la Resolución Ejecutiva no. 076 de 1977; en consecuencia, la Resolución no. 138 de 2014 no creó una nueva restricción, sino que, simplemente, precisó el límite de la reserva que ya existía desde hacía más de treinta y cinco (35) años;

(ii) esta circunstancia debía ser conocida por los compradores en el momento de la adquisición de sus inmuebles en el año 2013; (iii) además, no acreditaron que la información sobre esa condición les fuera oculta ni que existiera algún tipo de error inducido por parte de la administración ambiental. 2) El ordenamiento jurídico permite solicitar la sustracción temporal o definitiva de áreas incluidas en una reserva forestal mediante un trámite administrativo ante la autoridad ambiental competente, conforme lo dispuesto en los artículos 204 de la Ley 1450 de 2011 y 210 del Código Nacional de Recursos Naturales; sin embargo, (i) los demandantes no acreditaron haber iniciado dicho trámite, por lo tanto, no puede afirmarse que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haya cerrado por completo la posibilidad de uso de los lotes ni que se haya negado a considerar una excepción o retiro del área, y (ii) tampoco obra en el expediente prueba de que los interesados hubieran hecho solicitudes formales de sustracción. 3) No se demostró una afectación que eliminara por completo la posibilidad de explotación económica o jurídica de los lotes, por cuanto, las actividades dentro de una reserva forestal no están prohibidas en todos los casos, sino sujetas a licencias 7 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia y cumplimiento de condiciones ambientales; en relación con este argumento, (i) los demandantes no demostraron haber tramitado licencias de construcción posteriores a la adquisición en 2013 ni que hubieran sido rechazadas formalmente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible;

(ii) además, la licencia de urbanismo estaba vencida desde 2009, por lo que no tenían derecho adquirido a construir con base en esa normativa; de esto se deduce que no se acreditó un desequilibrio de las cargas públicas que deba ser compensado, pues, los demandantes siguen ostentando el derecho de dominio y pueden ejercerlo dentro de los límites legales. 5.

El recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación el cual fue concedido mediante auto de 14 de diciembre de 2020 (fl. 622 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 31 de marzo de 2022 (fl. 418 cdno. de apelación). Los fundamentos del recurso de apelación (fls. 607 a 620 cdno. ppal. no. 2) son los siguientes: 1) La sentencia de primera instancia afirma que los propietarios pueden explotar económicamente sus predios mediante la solicitud de sustracción de área, sin embargo, el trámite de sustracción no es obligatorio, toda vez que, el artículo 210 del Código de Recursos Naturales dispone que dicho procedimiento es facultativo y no condiciona el derecho del administrado a reclamar por un daño antijurídico cuando el mismo resulta manifiesto, como ocurre en el presente caso, en el cual el Ministerio de Desarrollo Sostenible definió que los predios no podían sustraerse, razón por la cual, exigir su agotamiento como condición para el reconocimiento del daño resulta abiertamente irrazonable. 2) El tribunal omitió valorar pruebas fundamentales para el proceso, entre ellas el concepto técnico número OAJ-8140 de 2017, en el cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinó que el área del Econdominio Musinga debe permanecer en la reserva forestal por su importancia ecológica e hidrogeológica, razón por la cual, cualquier solicitud de sustracción es improcedente, lo que desvirtúa la conclusión del tribunal según la cual los actores debían agotar dicho trámite. 3) El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible incurrió en mala fe procesal, 8 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia por no aportar oportunamente los estudios técnicos que sirvieron de base para la expedición de la Resolución no. 138 de 2014, los cuales fueron conocidos por los demandantes solo mediante derecho de petición, que establecen que los lotes se localizan en área de importancia hidrogeológica media alta, cumplen una función de conectividad regional y deben permanecer en la reserva. 4) El fallo negó la existencia de daño antijurídico, con el argumento de que los propietarios no solicitaron licencias de urbanismo y construcción después de adquirir los lotes, cuando en realidad (i) la Resolución no. 138 de 2014 en los artículos 5 y 6 prohíbe expresamente la expedición de licencias de obra nueva hasta tanto se adopte un plan de manejo, lo cual impide hasta la fecha el ejercicio efectivo de cualquier actividad económica;

(ii) se desconoce el principio de confianza legítima, pues, los propietarios adquirieron los lotes con base en el uso del suelo reconocido en el POT de Sopó aprobado por la CAR, en certificados que no indicaban restricciones ambientales, y en una licencia ambiental expedida por la CAR para el proyecto, actos administrativos que otorgaban certeza jurídica sobre la viabilidad del desarrollo inmobiliario;

(iii) el derecho de propiedad es absoluto y no exige necesariamente su explotación económica inmediata, y no puede deducirse la inexistencia del daño por el simple hecho de que los propietarios no iniciaran obras antes del año 2014. 6. Actuación surtida en segunda instancia 1) Por auto del 26 de abril de 2022 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días y al Ministerio Público para que emitiera concepto (índice 26 SAMAI). 2) Las partes actora y demandada reiteraron los hechos y argumentos planteados en el recurso de apelación (índice 32 SAMAI) y en la contestación de la demanda, respectivamente (índice 35 SAMAI). 3) Por su parte, el Ministerio Público solicitó revocar la decisión apelada y acceder a las pretensiones principales de la demanda, debido a que, (i) la Resolución no. 138 de 2014, mediante la cual el Ministerio de Ambiente realinderó la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Bogotá, generó una afectación a la propiedad privada de los demandantes, en cuanto impidió totalmente su uso y explotación económica;

(ii) aunque la legalidad del acto administrativo antes 9 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia mencionado no se cuestiona, sí causó un daño antijurídico indemnizable, pues, la afectación ambiental excedió la función social y ecológica de la propiedad y puede asimilarse a una ocupación permanente, y (iii) la acción de reparación directa es idónea para cuestionar las consecuencias patrimoniales de dicha actuación, razón por la cual el juez debe aplicar un juicio de proporcionalidad para establecer si se vulneró el núcleo del derecho de propiedad (índice 38 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites del proceso y verificada la inexistencia de causales de nulidad que invaliden lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: (i) el objeto de la controversia y anuncio de la decisión, (ii) caducidad de la acción de reparación directa y, (iii) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la parte demandante por considerar que no se configuró un daño antijurídico, dado que (i) los predios ya estaban incorporados a la reserva forestal al momento de su adquisición, (ii) los actores no adelantaron el trámite administrativo de sustracción de sus inmuebles del área protegida y, (iii) no se probó una afectación al núcleo del derecho de propiedad, pues, la inclusión en la zona protegida no impide ejercer ese derecho, sino que, exige cumplir ciertos requisitos ambientales; frente a ello, en la apelación la parte demandante insistió en que (i) la inclusión de los predios en la realinderación de la reserva impide materializar el proyecto urbanístico inicialmente aprobado por el POT de Sopó, (ii) no es viable tramitar la sustracción por vía administrativa, y (iii) la actuación de la administración les genera una afectación patrimonial equiparable a una ocupación permanente que debe ser indemnizada. 2) Contrario a lo indicado por el tribunal, la Sala declarará la caducidad de la acción de reparación directa, en la medida en que los predios de propiedad de la parte actora ya se encontraban incluidos en el área de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá desde la Resolución Ejecutiva 76 de 1977; de modo que, la Resolución no. 138 de 2014 no impuso una carga adicional a la parte demandante, sino que precisó los límites de una restricción ambiental existente desde hacía más de treinta y cinco (35) años, circunstancia que era 10 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia conocida por los compradores al momento de la adquisición en el año 2013 y que fue la causante del daño reclamado, razón por la cual los argumentos que se refieren a la modificación en el derecho de dominio sobre el predio y a que la realinderación de la mencionada reserva forestal fueron la causa del daño no pueden revivir los términos de caducidad impuestos por la ley.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 16 de abril de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, y se declarará la caducidad de la acción de reparación directa. 2. Caducidad de la acción judicial de reparación directa 1) En el presente caso operó la caducidad de la acción de reparación directa, porque, el término para presentar la demanda debe computarse desde el momento en que los predios de propiedad de los demandantes fueron incluidos en la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá a través de la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 expedida por el Ministerio de Agricultura, y el escrito de demanda fue radicado el 5 de mayo de 2016; particularmente por lo siguiente: a) La Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca Alta del Río Bogotá fue declarada desde 1977 mediante la Resolución no. 76 del Ministerio de Agricultura que aprobó el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena y, los predios mencionados en la demanda han hecho parte de la reserva desde su declaratoria. b) Los demandantes alegan que, con la Resolución no. 138 de 2014, que se realinderó la mencionada reserva, se configuró una violación del principio de igualdad ante las cargas públicas y de su derecho de propiedad, pues, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (i) tenía conocimiento de que los inmuebles hacían parte del Econdominio Musinga, contaban con licencias urbanísticas y ambientales vigentes, y habían sido desarrollados conforme a las autorizaciones expedidas por la Subsecretaría de Planeación de Sopó y la CAR;

(ii) desconoció los derechos adquiridos, vulneró la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima y afectó predios que no cumplen funciones forestales y que se encuentran clasificados como suelo rural suburbano de uso residencial conforme al POT de Sopó, y (iii) omitió que en los predios no hay presencia de comunidades étnicas, 11 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia fuentes hídricas ni bosques nativos y fueron sustraídos tácitamente de la reserva forestal por concertación del POT con la CAR y, por lo tanto, no debieron ser incluidos dentro del nuevo polígono de protección ambiental. 2) La Sala precisa que el artículo segundo de la Resolución Ejecutiva no. 76 de 1977 del entonces Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dispuso “declarar como Área de Reserva Forestal Protectora - Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, aguas arriba de la cota superior del Salto de Tequendama, con excepción de las tierras que están por debajo de la cota 2.650 y tengan una pendiente inferior al 100%, y de las definidas por el artículo 1 de este Acuerdo y por el perímetro urbano y sanitario de la ciudad de Bogotá”, y también incluyó, de forma expresa, limitaciones del derecho de propiedad; la norma preceptuaba lo siguiente: “Artículo 3: Además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alindadas en los artículos 1 y 2 de este Acuerdo requerirá licencia previa.

En ejercicio de las funciones delegadas, la CAR es competente para imponer las sanciones previstas en el artículo inmediatamente anterior, y recaudar el valor de las multas que se causaren.” (negrillas de la Sala). 3) Por su parte, la Resolución no. 138 de 2014, “por la cual se realindera la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá y se toman otras determinaciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y ejecutoriada el 12 de febrero de 2014, dispuso realinderar la citada reserva forestal, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1º.

Objeto. Realinderar la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, declarada mediante el Artículo 2° del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución ejecutiva 076 de 12 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia 1977, la cual quedará constituida con una extensión de 94.161 hectáreas aproximadamente, y definida por los siguientes polígonos (…).” 4) Aunque la segunda resolución precisó los predios de los demandantes en el polígono 30, se debe resaltar que la totalidad del área de los lotes 1, 2, 4, 6 y 8 del Econdominio Musinga estaba incluida en el área de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá desde su declaración mediante la Resolución Ejecutiva no. 076 de 1977, por los siguientes motivos: a) El polígono 30, tras su realinderamiento, se limitó a delimitar predios que ya integraban la reserva. b) El hecho de que los predios de los actores se encontraban en la reserva fue aceptado por los propios demandantes, quienes por ejemplo en el recurso de apelación no controvirtieron que sus bienes inmuebles estaban dentro de la Reserva Forestal desde 1977, esto, porque sus argumentos se centraron en que (i) el tribunal en la sentencia de primera instancia negó las pretensiones con base en que no se había efectuado el procedimiento de sustracción de área, lo cual desconocía que dicho procedimiento es facultativo y no constituye requisito esencial para acreditar el daño;

(ii) si se hubiera solicitado esta sería improcedente pues el Ministerio, en ciertos conceptos técnicos no estudiados por el tribunal, expresamente indicó que existía una restricción total del derecho de propiedad sobre los bienes inmuebles incluidos en la reserva y (iii) la Resolución 138 de 2014 en sus artículos 5 y 6 prohíbe expresamente la expedición de licencias para obra nueva, lo cual vulnera el núcleo esencial del derecho de propiedad, afectado de forma absoluta por el realinderamiento (fls. 1 a 10 cdno. de apelación). 5) No obstante, se reitera, la Resolución no. 138 de 2014 no creó una nueva restricción que eliminara por completo el derecho de propiedad como equivocadamente lo expresaron los actores, sino que, simplemente, precisó el límite de la reserva que ya existía desde hacía más de treinta y cinco (35) años, los cuales en nada afectaron los predios de los actores, pues la totalidad de su área ya se encontraba en la reserva forestal; debe resaltarse que los demandantes señalan que las restricciones ambientales de los lotes fueron producto de la realinderación efectuada en 2014, sin embargo, esto no es preciso si se tiene en cuenta que: a) La limitación de actividades proviene de la Reserva Forestal Protectora 13 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, pues como se indicó anteriormente, la Resolución no. 76 de 1977 ya imponía restricciones del derecho de dominio, como se advierte de su artículo 3º, que preceptuaba que “además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alindadas en los artículos 1 y 2 de este Acuerdo requerirá licencia previa.

La licencia sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atentan contra la conservación de los recursos naturales renovables y no desfiguran los paisajes de dichas áreas. El titular de la licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección adecuadas”. b) La Resolución no. 138 de 2014 en nada afectó los usos permitidos en los lotes de los demandantes, pues no varió las actividades que se pueden realizar en ellos; se insiste, dicho acto administrativo simplemente clasificó el área de las reserva en polígonos y reiteró que los propietarios de los inmuebles incluidos en ella debían adelantar las gestiones necesarias para obtener los permisos ambientales pertinentes, por ejemplo, al respecto, en el parágrafo 2 º de su artículo 5º precisó que “los titulares de licencias de parcelaciones y de ocupación del espacio para la localización del equipamiento que se encuentren vigentes y que hayan sido otorgadas antes de la expedición de la Resolución 755 de 2012, podrán solicitar que se les expida la correspondiente licencia de construcción con fundamento en las normas urbanísticas y reglamentaciones que sirvieron de base al momento de su expedición. No obstante lo anterior, las construcciones deberán respetar los lineamientos aquí definidos y los que se establezcan en el plan de manejo de la reserva forestal, con el ánimo de garantizar el efecto protector de la reserva”, requisito que, como se indicó en el párrafo ya anterior, ya había sido previsto desde la Resolución no. 76 de 1977. 6) Así las cosas, lo cierto es que la realinderación no impuso una carga adicional a los propietarios de los bienes inmuebles, ya que, las restricciones ambientales eran aplicables al momento de que los demandantes adquirieron los predios objeto de la presente controversia desde el año 1977, cuando fue constituida la referida reserva forestal que ya implicaba restricciones a la propiedad de los bienes allí incluidos; la Sala destaca que el hecho de que los demandantes adquirieran la propiedad de los predios en 2013, esto es, con posterioridad a la creación de la reserva, no desvirtúa 14 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia el hecho de que haya operado la caducidad de la acción, pues, esa postura avalaría que las modificaciones en la titularidad sobre los bienes inmuebles puedan revivir los términos ordenados por la ley para promover los medios de control correspondientes. 7) En consecuencia, en este caso concreto, operó la caducidad si se tiene en cuenta que el daño ocasionado a los demandantes se configuró en el momento en que sus predios fueron incluidos en una zona de reserva forestal, momento para el cual fueron impuestas limitaciones ambientales al derecho de dominio; no obstante, el escrito de demanda de la acción de reparación directa fue radicado el 5 de mayo de 2016, pues, se reitera, los elementos obrantes en el expediente permiten concluir que (i) los actores adquirieron los predios cuando ya estaban sujetos a una restricción ambiental establecida desde 1977 y, (ii) la medida simplemente reafirmó esa condición; en ausencia de un daño adicional que limitara completamente el derecho de propiedad de los actores no es posible concluir que existe un daño antijurídico adicional imputable a las entidades demandadas frente al cual deba ser computado el término de caducidad. 3.

Conclusión La Sala declara la caducidad de la acción ejercida, pues, el daño reclamado fue causado al momento en que los predios de la parte actora fueron incluidos en una zona de reserva forestal, es decir, con la Resolución no. 76 del Ministerio de Agricultura, y el escrito de demanda de reparación directa fue radicado el 5 de mayo de 2016. 4.

Costas Según lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, salvo en los procesos en donde se ventile un interés público se condenará en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil. En esta línea el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto (…).”. 15 Expediente: 2500-023-6000-2016-00939-01 (67.151) Actores: Ingeniería Zar Ltda y otro Reparación directa – apelación de sentencia En atención a la precitada regla del artículo 365 del Código General del Proceso y en vista de que es parte vencida a la sociedad demandante por no haber prosperado el recurso de apelación interpuesto, es procedente condenarla a pagar las costas en segunda instancia en favor de las entidades demandadas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Revócase la sentencia proferida el 16 de abril de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar,. declárase la caducidad de la acción ejercida con la demanda. 2°) Condénase a la parte demandante a pagar en favor del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las costas en segunda instancia, incluidas las agencias en derecho, las cuales será liquidadas en forma concentrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.