11001032600020200000500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025 Radicado: 11001-03-26-000-2020-00005-00 (65538) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas Medio de control: Repetición (Única Instancia)- Ley 1437 de 2011 Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN – la corrección monetaria no implica un detrimento patrimonial para el Estado - costas procesales no son pago indemnizatorio.

Síntesis del caso: La entidad demandante impuso una sanción a una empresa, la cual interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se declaró la nulidad del acto administrativo y se ordenó la devolución del dinero pagado actualizado y condenó en costas. La entidad pagó el valor actualizado y las costas procesales y pretende cobrar la diferencia entre el valor de la multa y la devolución con la actualización, así como las costas procesales.

Conoce la Sala, en única instancia, la repetición de la referencia. La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de una repetición contra el exrepresentante de una entidad del orden nacional en virtud del artículo 149 numeral 13 de la Ley 1437 de 20111. Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Trámite relevante en única instancia 1.1 Posición de la parte demandante 1. El 13 de noviembre de 2018, el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (en adelante CARDER) interpuso acción de repetición2 contra el señor Juan Manuel Álvarez Villegas.

Las pretensiones fueron (se trascribe): “1. Que el señor JUAN MANUEL ALVAREZ VILLEGAS, identificado con C.C. 10113118, es responsable civil y administrativamente frente a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER – por CULPA GRAVE, de la condena impuesta por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira al declarar la nulidad de las resoluciones números 3631 del 27 de octubre de 2011 y la 2332 del 29 de agosto de 2012 y la devolución al demandante de la suma de $6.000.000 pagados a título de sanción, con su respectivo ajuste en los términos de ley, y las costas procesales. 1 ARTÍCULO 149..El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 13.

De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional. 2 Folios 46 – 75 del cuaderno 1.

Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a JUAN MANUEL ALVAREZ VILLEGAS cancelar a favor de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RESARALDA – CARDER – la suma de UN MILLÓN SETESCIENTOS NOVENTA MIL SETESCIENTOS DIECISIETE PESOS MONEDA LEGAL (1´790.717), correspondiente al excedente de la suma cancelada a la entidad ACUASEO. […]” 2.

Los hechos que fundamentan las pretensiones se resumen así: 3. 1) Juan Manuel Álvarez Villegas fue nombrado como Director General de la CARDER el 31 de diciembre de 2015. Mediante Resolución No. 3631 de 27 de octubre de 2011 se impuso una multa de $6´000.000 a la Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. E.S.P. – ACUASEO, por la violación de normas de protección manejo de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, concretamente por no presentar el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos.

La decisión fue recurrida y mediante Resolución 2332 de 29 de agosto de 2012, la entidad demandante confirmó la multa impuesta. 4. 2) La empresa presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos que ordenaron la sanción, en la que pretendió su nulidad y el reintegro de los $6´000.000 pagados por concepto de la multa, actualizados.

En Sentencia de 10 de mayo de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira declaró la nulidad de las Resoluciones 3631 de 27 de octubre de 2011 y 2332 de 29 de agosto de 2012, en consecuencia, ordenó condenar a la CARDER al pago de $6.000.000 actualizados de conformidad con el índice de precios al consumidor. 5. El 15 de septiembre de 2017 la entidad pagó a la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios un total de $7.790.717, discriminados así: $6.000.000 de devolución de la sanción pagada por ACUASEO, $737.717 por condena en costas procesales y $1.053.000 por concepto de actualización de capital.

Por lo anterior, la entidad demanda solicitó que se condenara al demandado al pago de la diferencia entre el valor de la multa y el valor que debió pagar a la empresa “correspondiente solamente a las costas procesales y el ajuste que al capital se le hizo en razón de la liquidación ordenada en la sentencia”, es decir $1.790.717. 6.

La entidad consideró que Juan Manuel Álvarez Villegas incurrió en culpa grave porque la empresa sí presentó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, pero de manera extemporánea, por lo que el procedimiento que debió seguir era el de requerir a la empresa o no aprobar el plan, sin embargo, el procedimiento que se llevó a cabo fue sancionatorio, que conllevó la multa y la posterior declaratoria de nulidad y condena a título de restablecimiento del derecho.

Como fundamento de lo anterior, hizo referencia al concepto de culpa grave y mencionó las presunciones 1y 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Radicado: 11001-03-26-000-2020-00005-00 (65538) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas Referencia: Acción de repetición –Ley 1437 de 2011- Decisión: Niega las pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 1.2 Contestación de la demanda 7.

Juan Manuel Álvarez Villegas contestó la demanda3, admitió unos hechos, negó otros y afirmó que los demás debían probarse. Se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que: 1. No se aportó el acta de comité que ordenó iniciar la acción; 2. No se acreditó la culpa grave porque la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no fue apelada, a pesar de ser un proceso de doble instancia, por lo que la repetición debió ejercerse en contra del apoderado de la entidad en ese proceso y; 3.

No se acreditó el pago. Además, propuso las excepciones que denominó “falta de competencia”, “ineptitud de la demanda” y “ausencia de culpa grave”. 1.3. Trámite relevante en única instancia 8. Mediante auto de 4 de diciembre de 20194 el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Pereira declaró la falta de competencia y ordenó enviar el expediente a esta Corporación. El 28 de julio de 2020 el despacho del Magistrado ponente avocó conocimiento5 y mediante Auto de 10 de diciembre del mismo año declaró el desistimiento de la medida cautelar solicitada por la entidad demandante6. 9.

El 24 de julio de 20247 se realizó la audiencia inicial a la que acudieron los apoderados de las partes y el Ministerio Público y se decretaron unas pruebas documentales; mediante Auto de 28 de abril de 2025 el despacho del Magistrado ponente prescindió de la audiencia de pruebas8, el cual quedó en firme el 8 de mayo de 20259 y, mediante Auto de 26 de mayo de este año se corrió traslado para alegar de conclusión10. 10.

El apoderado de la parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión11 en el que reiteró que se configuró la culpa grave del demandado, de conformidad con la decisión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El demandado presentó escrito de alegatos de conclusión12 en el que consideró que las costas procesales no tenían la naturaleza de un pago indemnizatorio y, que, en todo caso no se acreditó el elemento subjetivo. 11.

El Ministerio Público rindió concepto el 16 de junio de 202513, en el que concluyó que debía confirmarse la decisión apelada, toda vez que no se demostró el elemento subjetivo. 3 Folios 125 – 138 del cuaderno 1. 4 Folio 143 – 144 del C.1. 5 Folio 150 – 151 del C.1. 6 Folio 40 – 42 del cuaderno de medidas cautelares. 7 Samai del Consejo de Estado, índice 29. 8 Samai del Consejo de Estado, índice 50. 9 Samai del Consejo de Estado, índice 54. 10 Samai del Consejo de Estado, índice 55. 11 Samai del Consejo de Estado, índice 59. 12 Samai del Consejo de Estado, índice 60. 13 Samai del Consejo de Estado, índice 61.

Por lo anterior, se agotaron todas las etapas previstas en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, y el 26 de junio de 2025 el proceso entró al despacho para fallo14. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán; 2.2. El elemento subjetivo; 2.3. Perjuicios; 2.4. Costas. 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán 13.

La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque están reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia. La demanda se presentó oportunamente15. En este asunto, el pago se realizó el 15 de septiembre de 201716, antes de los 10 meses desde la ejecutoria de la Sentencia. En consecuencia, los 2 años se deben contar desde el día siguiente del pago hasta el 16 de septiembre de 2019.

Dado que la demanda se interpuso el 13 de noviembre de 201817, se radicó dentro del término. 14. Aunque se verificó la existencia de los elementos objetivos, la Sala negará las pretensiones de la demanda por encontrar que, un análisis del contexto en el que fue impuesta dicha condena judicial pone en evidencia que, el pago de la corrección monetaria ordenado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque tenía carácter indemnizatorio no representó una afectación patrimonial para el Estado, circunstancia que hacía inviables las pretensiones; también porque el pago de las costas procesales es una carga que le impone la Ley a quien resulta vencido en un proceso judicial y, en ese sentido, no pueden considerarse como un pago indemnizatorio. 2.2.

Elementos objetivos 15. La existencia de la condena. Esta demostrada con las Sentencias de primera instancia, proferida por el Juzgado 2 Administrativo de Pereira18 el 10 de mayo de 2017. En esta última, que cobró ejecutoria el 1 de junio de 201719, se resolvió: a) declarar la nulidad de las Resoluciones 3631 de 27 de octubre de 2011 y 2332 de 29 de agosto de 2012 expedidas por la CARDER, b) en consecuencia, condenar al reintegro de $6.000.000 y, c) “efectuar los ajustes de valor sobre la suma de dinero a devolver”; además, condenó en costas a la entidad por $737.717. 16.

Frente al pago. Se encuentra demostrado con la Resolución 1064 de 6 de septiembre de 201720, el registro presupuestal de compromiso No. 1351 de 6 de septiembre de 201721, la orden de pago No. 2624 de 15 de 14 Samai del Consejo de Estado, índice 62. 15 El término de caducidad de 2 años, está establecido en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 y el numeral 9 del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. 16 Folio 8 del C.1. 17 Folio 75 del C.1. 18 Folios 8 – 16 del C.1. 19 Constancia secretarial a folio 197 del Cuaderno 2, índice 39, Samai del Consejo de Estado 20 Folio 37 – 38 del C.1. 21 Folio 36 del C.1.

Radicado: 11001-03-26-000-2020-00005-00 (65538) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas Referencia: Acción de repetición –Ley 1437 de 2011- Decisión: Niega las pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 septiembre de 201722 y el comprobante de egreso 2809 por $7.790.717 a favor de la Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios - ACUASEO23, por concepto de “sentencias y conciliaciones”. 17.

En relación con la prueba del pago, es necesario identificar los conceptos que se pretendieron en la demanda, en efecto, se afirmó que la entidad pagó a la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios un total de $7.790.717, discriminados así: $6.000.000 de devolución de la sanción pagada por ACUASEO, $737.717 por condena en costas procesales y $1.053.000 por concepto de actualización de capital.

Respecto de la calidad de agente está demostrado con copia del Acuerdo No. 7 de 27 de junio de 201224, en el que se nombró como Director General de la CARDER al demandado, así como el Acta de Posesión No. 153 de 28 de junio de 201225. 2.3. Análisis sustantivo 19. El artículo 2 de la Ley 678 de 2001, señaló que la acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. 20. En este punto, la Subsección reitera que “la indemnización de un daño no se presenta solo a través de la reparación directa o la acción de grupo, sino, incluso, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”26.

Sin embargo, para los efectos de la acción de repetición, la Sala observa que, en relación con el Estado, ese pago no comportó una afectación patrimonial. La acción de repetición desarrollada en la Ley 678 de 2001, desde que se concibió, se pensó como una herramienta para proteger el patrimonio público: 21. Así, por ejemplo, en informe de ponencia para el proyecto de ley 131 de 1999 del Senado y 307 de 2000 de la Cámara que, posteriormente, sería la Ley 678 de 2001 se indicó “La acción de repetición, a través de la cual se 22 Folio 35 del C.1. 23 Folio 34 del C.1. 24 Folio 32 del C.1. 25 Folio 33 del C.1. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de mayo de 2024, Exp. 11001-03-26-000-2018-00091-00 (61776), aprobada sin aclaraciones o salvamento de voto.

Radicado: 11001-03-26-000-2020-00005-00 (65538) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas Referencia: Acción de repetición –Ley 1437 de 2011- Decisión: Niega las pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 concreta lo anterior, debe ser entendida esencialmente como una herramienta para conseguir la moralidad y la eficiencia de la función pública, generadora de un efecto preventivo sobre el accionar de los agentes estatales y, en lo posible, como un mecanismo para recuperar los dineros que, a título de indemnización, son pagados”. 22.

De igual forma, la Ley 678 de 2001, acorde con ello, señaló en su artículo 3 que la acción de repetición está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo. Y la Sentencia C 832 de 2001, que fue la primera sentencia de la Corte Constitucional que se pronunció respecto de la Ley 678 de 2001, señaló: “es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política.”. 23.

Recientemente, la Corte Constitucional en Sentencia C 414 de 2022 señaló “la acción de repetición es subsidiaria a la declaratoria de la responsabilidad estatal. Eso significa que esta solo se activa cuando ocurre un detrimento patrimonial del Estado que puede ser imputable a la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes”. 24.

En consecuencia, si la repetición es una acción prevista para proteger el patrimonio público, la Sala considera que, en este caso, las pretensiones son improcedentes, porque el patrimonio público de la Corporación Autónoma Regional demandante no se vio afectado por el pago de la corrección monetaria de la suma que, asimismo, fue condenada a reintegrar a título de restablecimiento del derecho. 25.

A tal conclusión han llegado distintos despachos de las otras subsecciones que integran la Sección Tercera, que en controversias análogas han considerado que: “…esa fracción dineraria no corresponde a nada distinto que a la acción de devolver la cantidad líquida en el mismo estado adquisitivo que tenía para el momento en que se causó y pagó la exacción anulada.

Por tanto, esa porción inflacionaria se compadece con el tiempo en que la entidad tuvo a disposición un dinero que jurídicamente no estaba llamada a retener o tomar para sí y, por lo mismo, sigue siendo parte inescindible de la obligación restitutoria, por la cual, el patrimonio de la entidad pública, pese al fallo condenatorio, no decrece, sino que se recompone”27. 26.

La improcedencia de repetir lo pagado por indexación en estos casos ha llegado a ser expuesta en términos que evidencian, de manera más sencilla, la ausencia de una afectación patrimonial del Estado por efecto de la indexación: “esa actualización monetaria (…) representa -al momento de su devolución- el mismo valor que los contribuyentes pagaron en su 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 24 de enero de 2024, Exp.11001-03-26- 000-2015-00172-00 (55914).

En idéntico sentido, Sentencias de la misma fecha, Exp.11001-03-26-000-2016-00041-01 (56496), y Exp.11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620). Radicado: 11001-03-26-000-2020-00005-00 (65538) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas Referencia: Acción de repetición –Ley 1437 de 2011- Decisión: Niega las pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 momento, suma que, con el paso del tiempo, perdió capacidad adquisitiva” -se resalta-28. 27.

Bien puede agregarse ahora, en respaldo del argumento que se expone, que en este caso la pérdida de capacidad adquisitiva debe asumirla el Estado, como una manera de compensación o contraprestación por haber tenido durante cierto tiempo, un capital a su disposición, de manera que, por motivos de equidad, la pérdida de su capacidad adquisitiva no tenga que ser soportada por quien estaba en incapacidad física de servirse de él. 28.

Tales planteamientos ponen en evidencia el propósito, por cierto ya bien asimilado en la tradición jurídica colombiana, de que la restitución de valores por parte del deudor, en el contexto generalizado de una economía con tendencia inflacionaria, no puede corresponder, por razones de justicia, a una simple correlación nominal (nominalismo), sino que debe propender porque el reintegro comprenda, por lo menos, su depreciación, dejándolos así al abrigo del envilecimiento y manteniendo constante su aptitud para adquirir bienes y servicios. 29.

En esa medida, como el pago de la indexación por parte de la CARDER no le representó una afectación patrimonial, ello denota la ausencia de uno de los presupuestos consustanciales a la acción de repetición, comprobación que releva a la Sala del estudio de su elemento subjetivo (la culpa grave acá alegada). Una conclusión contraria abriría la puerta al enriquecimiento injusto de la entidad estatal, en detrimento de su agente, el que estaría obligado a reembolsar una suma pagada por esta, a pesar de que, con ello, no resultó afectado el patrimonio público. 30.

En relación con las costas procesales, esta Sala considera que la misma no constituye un pago resarcitorio o indemnizatorio, mucho menos un daño, pues su naturaleza es simplemente procesal y la fuente de esa obligación es la Ley29, por lo anterior, el valor solicitado por concepto de costas procesales no será objeto de esta decisión. 31.

Por lo anterior, la Sala se encuentra relevada de analizar el elemento subjetivo y, negará las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo expuesto. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 14 de junio de 2023, Exp. 11001-03-26- 000-2016-00139-00 (57803). 29 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”; y el Código General del Proceso: “ARTÍCULO 361. COMPOSICIÓN. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” Radicado: 11001-03-26-000-2020-00005-00 (65538) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas Referencia: Acción de repetición –Ley 1437 de 2011- Decisión: Niega las pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 2.4.

Condena en costas 32. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante, en la medida en que fue la parte vencida en el proceso30. Las costas incluyen las agencias en derecho, que serán fijadas en proveído posterior a esta decisión judicial. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por Secretaría en el caso de que se hubieren causado.

TERCERO: Con cargo a los interesados, y sin necesidad de auto que las ordene, expídanse copias de la presente decisión.

CUARTO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriada esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado 30 Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo 2 del Acuerdo ACUERDO No. PSAA16-10554 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de prestación de la demanda.

Respecto de su valor, el artículo 5 estableció que, para la segunda instancia, pueden ser fijadas “Entre 1 y 6 S.M.L.M.V.”.