68001233300020240000101 — Consejo de Estado

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación que interpuso la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de noviembre de 2024, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. Los señores Vidal Martínez Segura y María Angélica Balaguera Guerrero presentaron demandas contra el acto que declaró la elección de Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027, que consta en el formulario E-26 CON del 6 de noviembre del 2023, a las cuales se les asignaron los siguientes radicados: i) 68001-23-33-000-2024-00001-011 y ii) 68001-23- 33-000-2024-00029-002, respectivamente. 1.1.

Las demandas 2. Las demandas acumuladas comparten los hechos por lo que se narrarán de forma conjunta como pasa a exponerse a continuación: 3. La demandada se encontraba vinculada a un proceso penal «con formulación de imputación, medida de aseguramiento y acusada por la fiscalía por el delito de prevaricato por acción», dentro del radicado 68001-600-88-28-2016-00626-00 que cursa en el Juzgado 1 Demanda radicada el 19 de diciembre de 2023 2 Demanda radicada el 11 de enero de 2024 Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 15 Penal Municipal3, por las presuntas irregularidades en el trámite de elección del personero de Floridablanca 2016-20194. 4.

Según el portal de cuentas claras del Consejo Nacional Electoral, formato 6.1B aparece registrada la financiación de su campaña electoral con ingresos propios, así: i) N° 1. por $156.580, ii) N° 3. por $10.723.780. y iii) N° 4. por $40.000.000. 5. La demandada fue elegida nuevamente como concejal del municipio de Floridablanca (Santander) como consta en el formulario E-26 CON del 6 de noviembre del 2023. 1.2.

Concepto de la violación 6. Con la elección cuestionada se desconocieron los artículos 40.1; 107, 109 y 258 de la Constitución Política, artículo 27, numeral 5, de Ley 1475 de 2011, artículos 137 numeral 3, 139 y 275 de Ley 1437 de 2011. 7. Señaló que la demandada incurrió en la prohibición contenida en la norma estatutaria, en la medida en que financió con recursos propios su campaña al concejo, como se extrae del portal cuentas claras del Consejo Nacional Electoral, encontrándose vinculada a un proceso penal por el delito de prevaricato por acción y cuenta con imputación y acusación en esa causa. 8.

La elección también se encuentra viciada de nulidad por infracción de la norma en que debería fundarse, esto es, el artículo 275 que remite al inciso 1° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por la violación de la norma superior, establecida en los artículos 40.1 y 258 de la Constitución Política. 9. Para fundamentar su transgresión, hicieron alusión al tenor literal de los artículos 40.15 y 2586 de la Constitución Política, para explicar que la elección de cualquier candidato debe respetar el cumplimiento de estas normas, situación que no se acreditó respecto de la demandada en tanto se encuentra investigada por delitos contra la administración pública, de allí que no pueda financiar su campaña con recursos propios, lo que genera un vicio en su elección por ser un acto corrupto y antidemocrático, 3 Floridablanca 4 según el escrito de acusación el cargo es “La primera línea de investigación realizada respecto de la elección del PERSONERO MUNICIPAL de Floridablanca, Santander; tiene su origen en el señalamiento efectuado por los señores Arnulfo Ojeda y Rosa Serrano mediante correos electrónicos dirigidos a autoridades judiciales y de control, sobre la existencia de irregularidades en el proceso de selección del Personero municipal de Floridablanca para el período 2016 a 2019, señalando un manejo fraudulento en el puntaje asignado a la entrevista por parte del Concejo Municipal al primer aspirante de la lista, señor Luis José Escamilla Moreno, con el valor de 1, frente al obtenido en la misma contienda por el señor Robiel Barbosa Otálora quien fue favorecido con 100 puntos; puntuación que permitió la eliminación ipso facto del primero en la lista, dando lugar a la selección del señor Barbosa Otálora como nuevo Personero Municipal; advirtiéndose, según el contenido de las denuncias la existencia de un supuesto acuerdo para descalificar a quien hubiera llegado con las más altas calificaciones por sus puntajes y selección de la ESAP a ocupar el primer puesto en esta convocatoria, aunadas al investigativo otras denuncias referentes a los mismos hechos.” 5 ARTÍCULO 40.

Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: El ejercicio de los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular solo podrá ser limitado en los casos previstos por la Constitución y la ley, por sentencia judicial proferida por una autoridad judicial competente en un proceso penal o de pérdida de investidura. 6 ARTÍCULO 258.

El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente.

La Organización Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.

Actuaciones procesales en primera instancia 10. El 16 de enero de 2024 se admitieron las demandas 2024-00017 y 2024-000298, y se corrió traslado de la medida cautelar, la cual fue resuelta de manera conjunta el 18 de julio de 2024, asimismo, se advierte que a dichos procesos no se vinculó al CNE ni a la RNEC. 1.5. Contestaciones 11.

La parte demandada, adujo que no hay pruebas que sustenten los hechos de la demanda, además refirió que el problema jurídico a resolver en este asunto, se circunscribe a determinar si: «¿La Ley 1475 de 2011 en su artículo 27, numeral 5, prohíbe como fuente de financiación los recursos propios del candidato, cuando a este se le ha formulado una acusación o imputación en un proceso penal por conductas relacionadas con: (i) la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, (ii) narcotráfico, (iii) delitos contra la administración pública, (iv) contra los mecanismos de participación democrática y (v) de lesa humanidad?». 12.

Hizo alusión a que el artículo 27.5 de la Ley 1475, no prohíbe de manera expresa la financiación con recurso propios respecto de las personas que se encuentren imputados o acusados dentro de un proceso penal, toda vez que, quien esté vinculado tiene unas garantías procesales, entre ellas, la presunción de inocencia, a partir de la cual no es posible anticipar los efectos de inelegibilidad hasta tanto no exista sentencia en firme, situación que no ha ocurrido dentro del presente caso. 13.

La autofinanciación de la campaña de quien se encuentre vinculado a un proceso penal en calidad de imputado o acusado no es un hecho antidemocrático ni atentatorio contra el orden público, como tampoco es una causal de nulidad electoral, además, no se enmarca en lo dispuesto en el artículo 40.1 de la Constitución Política. 14. Concluyó que en el presente caso no configura los siguientes supuestos: i) la existencia de una práctica corrupta y antidemocrática, ii) la finalidad de coartar por cualquier medio la libertad de los votantes para obtener beneficios electorales y iii) el ejercicio directo o indirecto de la práctica irregular o su conocimiento acompañado por la anuencia del candidato. 1.6.

Trámite procesal acumulado 15. El 2 de julio de 20249, el tribunal decretó la acumulación de procesos y el 18 del mismo mes y año se negó la medida cautelar10 decisión que no fue recurrida. 7 Visible en el link (https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020240000100/89B41B86190E 10254C1B4E87EAFFA27FBC3EDB775C7FD3157F5C501CBECA36EF/2 ) además, se ordenó correr traslado a la medida cautelar 8 Visible en el link (https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020240002900/FC444DB409F8 A0B8BC19C3FE39C35E663E03595053C39B724B37443FFBE85464/2) 9 Visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020240000100/7C57362650FF5 2E63313A4C9A8B475C67123F8C1C7D144807D57E5E5F350A561/2 10 Visible en el link ( https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020240000100/07CE995E89A0 FAD596085A2512F9B1FBF4C785C99590F901825B8E9C4B4506B5/2 ) Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.

El 9 de agosto de 202411, se dispuso dictar sentencia anticipada, se fijó el litigio12, se decretaron pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión. 1.7. Sentencia de primera instancia 17. El Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de noviembre de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda y centró su análisis en determinar si la demandada al encontrarse vinculada a un proceso penal por el delito de prevaricato por acción y omisión por irregularidades que se presentaron en la elección del personero de Floridablanca 2016-2019, infringió lo dispuesto en el artículo 27 numeral 5 de la Ley 1475 de 2011. 18.

Indicó que encontró acreditado que la demandada: i) financió su campaña con ingresos propios por $60.880.3660, y ii) está vinculada a un proceso penal por el delito de prevaricato por acción y omisión y fraude a resolución judicial. Por lo anterior, se encuentra acreditada la prohibición establecida en el artículo 27, numeral 5, de la Ley 1475 de 2011. 19.

De igual manera estableció, que la estructuración de la conducta prohibitiva conlleva la anulación del acto electoral, por configurarse la causal de infracción a las normas en que debería fundarse el acto, también conocida como la nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para su sustento. 20.

Adujo que la declaratoria de nulidad electoral no conlleva un tratamiento «inconvencional no permitido en desmedro de los derechos políticos», por el contrario, es una causal de nulidad en tanto se presentó una infracción a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011. 1.8. Recurso de apelación13 21. La parte demandada solicitó revocar la sentencia por cuanto considera que el tribunal de instancia erró al declarar la nulidad de la elección, en tanto considera que la autofinanciación de una candidata que apenas tiene una imputación o acusación penal no está prohibido por la Ley 1475 de 2011, en segundo lugar, señaló que en caso de que esta conducta esté prohibida, esto no constituye causal de nulidad electoral, además, adujo que es «inconvencional» restringir los derechos políticos sin una sentencia penal ejecutoriada. 22.

Explicó que la autofinanciación no contraviene lo dispuesto en el artículo 40.1. de la Constitución Política como causal de nulidad electoral, ya que no configura los siguientes supuestos: i) la existencia de una práctica corrupta y antidemocrática, ii) la finalidad de 11 Visible en el link ( https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020240000100/07CE995E89A0 FAD596085A2512F9B1FBF4C785C99590F901825B8E9C4B4506B5/2 ) 12 «Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad del acto de elección de la señora LILIANA MENDOZA RODRÍGUEZ, como CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA (S).

Para ello se deberá establecer si le resulta aplicable el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011 a los eventos de autofinanciación cuando se trate de un candidato con imputación o acusación de los específicos delitos consagrados en esa norma y si efectivamente incurrió en dicha irregularidad.» 13 Índice 0003 Samai (expediente del tribunal https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020240000100/A62EF55900F2 EF23E177D0320BA64D6BB05C5CDCA4F326DE143A9CBCA6386509/2 ) Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 coartar por cualquier medio la libertad de los votantes para obtener beneficios electorales y iii) el ejercicio directo o indirecto de la práctica irregular o su conocimiento acompañado por la anuencia del candidato. 23.

Luego de hacer un recuento de la interpretación restrictiva de las causales de nulidad electoral conforme a las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado14, así como las decisiones de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (artículos 23.2 y 8.2), afirmó que la interpretación que hace el fallador del artículo 27 numeral 5 de la Ley 1475 de 2011 anticipa los efectos de una inhabilidad que solo puede generar una sentencia penal en firme. 24.

Citó la sentencia C-490 de 2011 que analizó la constitucionalidad del artículo 27 numeral 5 citado, en los siguientes términos: «88.5. Por su parte, en relación con la prohibición contenida en el numeral quinto, relativa a las contribuciones de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos considera la Sala que no vulnera el principio de presunción de inocencia, ni del debido proceso, consagrado en el artículo 29 Superior, como erróneamente lo estima uno de los intervinientes.

Lo anterior, por cuanto esta norma NO IMPLICA DE NINGUNA MANERA EFECTO JURÍDICO ALGUNO EN MATERIA PENAL, RESPECTO DE LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PENAL INDIVIDUAL en los hechos que se acusan o se imputan dentro de los debidos procesos penales, sino que solo tiene efectos jurídicos en materia de restricciones a posibilidad de financiación privada para los partidos, movimientos políticos, candidatos y campañas electorales, en cuanto SE LES PROHÍBE QUE RECIBAN contribuciones de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad».

(Resalto propio). 1.9. Actuaciones procesales en segunda instancia 25. El 13 de febrero de 202515, se admitió la alzada y se ordenó correr traslado para que las partes alegaran de conclusión, así como para que el Ministerio Público rindiera su concepto. 26. Dentro del término de ejecutoria la parte demandada presentó solicitud de unificación de jurisprudencia, escrito donde señaló lo siguiente: (…) no hay en la jurisprudencia de la sala especializada en lo electoral una decisión que defina si es ilegal o no la elección de quien: (i) estando vinculado formalmente a un proceso penal por la posible comisión de delitos contra la administración pública y gozando de la presunción de inocencia por no existir condena en firme, (ii) participa en una contienda electoral y (iv) financia la campaña con recurso propios.

Ante el Tribunal Administrativo de Santander se presentaron 16 demandas de nulidad electoral alegando que la anterior situación descrita implicaba transgredir la prohibición prevista en el artículo 27 N°5 de la Ley 1475 y con ello se generaba la nulidad del acto de elección por violación de norma superior, es decir por la hipótesis general de nulidad de los actos administrativos prevista en la Ley 1437 de 2011. 14 Consejo de Estado.

Sección Quinta. C.P.: Alberto Yepes Berrio. Sentencia del 07 de junio de 2016. Rad.: 11001-03-28-000-2015- 00051-00; Rad.: 11001-03- 28-000-2018-00084-00 C.P.: Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 20 de mayo de 2021. Rad.: 50001-23- 33-000-2019-00473-01 Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 22 de septiembre de 2022. Rad.: 11001-03-28-000-2022-00127- 00.

C.P.: Luís Alberto Álvarez Sierra. Sentencia del 13 de abril de 2023. Rad.: 11001-03-28-000-2022-00076-00. 15 Índice Samai 00015. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 27.

Además16, reiteró los argumentos presentados con la contestación de la demanda y el recurso de apelación para señalar que en el presente caso el artículo 27 numeral 5 de la Ley 1475 de 2011 no prohíbe la autofinanciación cuando la candidata se encuentra vinculada a un proceso penal, además adujo que esto no constituye una causal de nulidad electoral, como tampoco una transgresión al artículo 40.1 de la Constitución Política. 28.

La parte demandante17 solicitó se confirme la sentencia dictada toda vez que en el presente caso se encuentra acreditado que la demandada realizó financiación de su campaña con recursos prohibidos estando vinculada a un proceso penal con imputación, acusación, y en juicio con medida de aseguramiento no privativa de la libertad. 29. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado18, solicitó se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda, e indicó que en el presente caso se acreditó que el legislador al establecer una consecuencia sancionatoria diferente de la nulidad electoral, según la interpretación sistemática de los artículos 26, 27-5 y 10-3 de la Ley 1475 de 2011, es claro que la autofinanciación prohibida no se puede tener como una disposición en la que el acto acusado haya debido fundarse y, por lo tanto, conlleve la infracción de normas de orden superior, según el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, además, señaló que como la financiación prohibida se enmarca en unas consecuencias diferentes a las de la nulidad electoral y tiene como claro regente al Consejo Nacional Electoral, máxima autoridad electoral de nivel administrativo, se le remitirá el presente escrito para lo de su competencia, para que valore la conducta de quien corresponda.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de noviembre de 2024 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15019 y el literal a) del numeral 7 del artículo 15220 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado21. 2.2.

Cuestión previa 31. Previo a resolver lo que en derecho corresponde, es necesario verificar la oportunidad en la presentación del medio de control -caducidad-; luego de ello, resolver sobre la petición de unificación de jurisprudencia solicitada por la parte actora. 16 A través de apoderado, índice Samai 00010. 17 Índice Samai 00011 18 Índice Samai 00024 19 «Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)». 20 «Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, (…) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos (…)». 21 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.2.1.

De la caducidad del proceso radicado 68001233300020240002900 32. Para verificar la oportunidad en la radicación de este proceso, se debe tener en cuenta que, la elección de Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027, se declaró en la audiencia pública del 6 de noviembre del 2023 tal y como consta en el formulario E-26 CON.

De allí que el término de caducidad de 30 días feneciera el 11 de enero de 2024 a las 4:29 pm. 33. No obstante, la demanda fue radicada por correo electrónico el 11 de enero de 2024 como consta a continuación: 34. Verificado el Acuerdo 2306 de 11 de febrero de 2004, del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, el horario de atención al público en los despachos judiciales de Bucaramanga y otras dependencias del departamento fue establecido así: Artículo primero. - A partir del día primero (1°) de marzo de dos mil cuatro (2004), en los despachos judiciales de Bucaramanga, incluyendo el Consejo Seccional de Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial y su área metropolitana, que comprende los municipios de Floridablanca, Piedecuesta, Girón y Barrancabermeja, se laborará de lunes a viernes, de 7:30 a.m. a 4:30 p.m., con horario de atención al público de 8:00 a.m. a 4:00 p.m. 35.

En ese sentido, de acuerdo con la norma citada, el horario de atención al público de los despachos judiciales de Bucaramanga, entre ellos, los del Tribunal Administrativo de Santander es de lunes a viernes, de 8:00 a.m. a 4:00 p.m. 36. Así las cosas, dado que la demanda se radicó a las 4:28 pm del 11 de enero de 2025, es decir, 28 minutos después del horario de atención al público, previsto en el Acuerdo 2306 de 11 de febrero de 2004 del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, debe entenderse radicada el día hábil siguiente, es decir, el 12 de enero de 2024, es decir por fuera del término procesal. 37.

Con base en lo anterior, se declarará de oficio la caducidad del medio de control bajo el radicado 68001233300020240002900. 2.3. Solicitud para que se dicte sentencia de unificación 38. Como viene de indicarse en los antecedentes de esta providencia, el apoderado de la parte demandada pidió a esta judicatura que el presente asunto se dicte una sentencia de unificación, para lo cual, expuso las razones por las que considera se debe proceder en tal sentido.

No obstante, la Sala observa que esta Corporación ya se pronunció previamente sobre la materia, razón por la cual el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha fijado posición y, en consecuencia, no procede una nueva unificación jurisprudencial. En tal caso, el juez de instancia deberá acatar el precedente establecido22. 2.4.

Problema jurídico 41. La Sección Quinta del Consejo de Estado deberá determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de noviembre de 2024 mediante la cual se declaró la nulidad del acto de elección de la demandada como concejal del municipio de Floridablanca (Santander); para lo cual tendrá que resolver el siguiente interrogante: ¿La prohibición establecida en el artículo 27 numeral 5 de la Ley 1475 de 2011, esto es, haber autofinanciado su campaña encontrándose vinculada a un proceso penal por delitos contra la administración pública es una causal de nulidad electoral? 42.

Para solucionar el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) las generalidades de las inhabilidades y su interpretación restrictiva, (ii) De las causales de nulidad electoral y (iii) de la financiación prohibida de campañas, y (iv) análisis del caso concreto. 2.5. Generalidades de las inhabilidades y su interpretación restrictiva – reiteración jurisprudencial23 43.

Ha señalado esta Sección24, que de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política, son derechos fundamentales el de ser elegido y de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, prerrogativas que no tienen el carácter de ser absolutas, dado que la propia Constitución y la ley contemplan restricciones al ejercicio de tales derechos, motivadas en otras garantías -también constitucionales- como el interés general, la igualdad y el ejercicio eficiente de la función pública, tal como es el caso de las inhabilidades para ocupar cargos de elección popular. 44.

La Sala Plena de esta Corporación, en decisión de unificación del 29 de enero del 201925, precisó el concepto de inhabilidad en los siguientes términos: 22 Incluso en el mismo sentido se dictó sentencia con radicado 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) 23 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de abril de 2021, rad. 15001-23-33-000-2020- 00120-01 y Sobre el particular ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 18 de febrero de 2021.

Rad. 05001- 23-33-000-2019-02852-02, M.P. Rocío Araújo Oñate. 24 Consejo de Estado- Sección Quinta. Sentencia del 3 de agosto de 2015. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Rad. 11001032800020140005100. Consejo de Estado- Sección Quinta. Sentencia del 12 de marzo de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad. 1100103280002014-0006500. 25 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de enero del 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU). Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.1 Una noción general de inhabilidad implica restricciones al ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político26, pues buscan impedir la elegibilidad de determinadas personas que se encuentran afectadas por situaciones, circunstancias o condiciones, que el Constituyente anticipó como riesgos27 que afectan intereses, valores y principios superiores protegidos. 45.

Del mismo modo, se ha hecho referencia a los motivos para el establecimiento de inhabilidades e incompatibilidades28, en decisiones en que se ha adoptado lo señalado por la Sala Plena así: (…) el desarrollo indigno del poder, la influencia negativa de la posición, el privilegio indebido con olvido del interés público, de la legalidad, de la buena administración, del patrimonio público y de la probidad en las actuaciones, constituyen, sin duda, razones para establecer restricciones a la libertad y a los derechos de los sujetos en el ámbito del derecho público, tendientes a evitar la vinculación a la función pública o el ejercicio de ésta en las diferentes ramas del Poder Público, de personas cuya conducta o situación pueda ser lesiva a esos intereses, principios y valores.”29 46.

Como lo viene señalando esta Sala Electoral, el acceso a los cargos públicos se encuentra sometido a una serie de condiciones que buscan la realización del interés general, las cuales, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional30, en sede de control abstracto, pueden ser de dos tipos, «atendiendo al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación» a saber: i) casos en que se establecen limitaciones para acceder a cargos públicos con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el inhabilitado; y ii) casos en que la limitación para acceder a un cargo no se vincula con ninguna conducta previa, sino que consagra requisitos que persiguen lograr la efectividad de los principios y valores constitucionales. 47.

En atención a las limitaciones a los derechos políticos que se derivan de las inhabilidades e incompatibilidades, es necesario observar los criterios de interpretación restrictiva y no la analógica o extensiva, tal como lo sostuvo la sala en sentencia del 11 26 Artículos 40 y 85 de la Carta Política. 27 Sobre este punto son relevantes, entre otros pronunciamientos de la Corte Constitucional, los siguientes: C-415 de 1993, en el que se señaló a la luz del análisis de las inhabilidades en materia contractual, lo siguiente: (…) “Una vez el Legislador identifica una situación específica que puede gravemente afectar el interés general puede legítimamente prohibir las conductas que la configuran.

La mencionada prohibición, entre las múltiples formas que puede adoptar, puede tener el carácter de inhabilidad sancionable con nulidad absoluta. En realidad, las inhabilidades establecidas en la ley, no se destinan a castigar a quien formula con posterioridad una propuesta. Como se ha expuesto, este no es ni el objetivo ni la materia de las normas.

Las inhabilidades no pueden reducirse ni captarse bajo la única perspectiva de las consecuencias materiales que ellas puedan acarrear para una determinada persona, sin tomar en consideración su verdadero objeto y sentido, que son los elementos que integran el componente principal de la limitación legal y que, adicionalmente, explican y autorizan por sí mismos los efectos materiales que se producen en la esfera vital de las personas comprendidas en su radio de acción.”.

(…) De hecho, si para evitar el nepotismo y la colusión, se hace necesario consagrar inhabilidades o incompatibilidades basadas en los nexos familiares, la única forma de hacerlo es la de apartar en el caso concreto a los miembros de una misma familia, de modo que a lo sumo sólo uno de ellos pueda gozar de la oportunidad de que se trate.

Aquí no se está, en principio, frente a una acumulación de beneficios en cabeza de un grupo familiar, sino ante el ejercicio del derecho de participación de un ciudadano o persona singular. El sacrificio de los restantes miembros de la familia, se ha podido justificar en esa precisa situación, ya sea en la prevención de un serio peligro social o en la clara y necesaria defensa del interés general.

(…) Por lo demás, es común a las prohibiciones que se fundan en los nexos familiares, implicar materialmente, para algunos miembros de una misma familia, la imposibilidad de gozar de un derecho o posibilidad de acción que, en otras condiciones, podían ejercer. Así, por ejemplo, en las hipótesis de los numerales 5 y 6 del art. 179 - 5 y 6 de la C.P., se elimina la posibilidad de ser Congresista para la persona perteneciente a un grupo familiar en el cual uno de sus miembros ejerza autoridad civil o política.

También se podría aducir que el miembro del grupo familiar que primero accede al servicio público impide que los restantes posteriormente puedan hacerlo. No obstante, ésta no es la prohibición sino su consecuencia, y la misma se justifica a la luz del precepto prohibitivo y de su finalidad, que no es otra que la de evitar que el poder político se acumule en una misma familia.

No es posible perseguir este fin sin que ese efecto se produzca. El Constituyente simplemente consideró que la promoción del interés general justificaba con creces el sacrificio individual que llegare a presentarse”. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación.50001-23-33-000-2020-00001-01 29 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de abril de 2009. C.P. Ruth Stella Correa Palacio Rad. 2007-00581(PI). 30 Corte Constitucional. Sentencia C-1062 del 11 de noviembre del 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de julio del 201931, retomado entre otras, en el fallo de 22 de abril de 202132 al indicar que «[l]a Sección Quinta ha sido constante en reiterar que en la medida en que las inhabilidades implican la afectación del derecho fundamental a la participación política, en sus modalidades de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, la interpretación de su alcance es restrictiva33”» 48.

Así, entendiendo el criterio de interpretación restrictiva como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos34, los jueces, al momento de determinar la ocurrencia de una inhabilidad o incompatibilidad respecto de quien pretende ocupar un cargo público, deben limitarse al alcance de los verbos rectores empleados por el legislador«-por ejemplo, la gestión de negocios-, a las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -v. gr. el parentesco-, así como a los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección-, espacial -v.gr. a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección- y a las calidades respecto de quienes se predican”35» 49.

Esta línea de interpretación conlleva a que dichos condicionamientos se apliquen de forma concreta a las situaciones o eventos que el constituyente y en su desarrollo el legislador, según el caso, determinaron como circunstancias de inelegibilidad, sin que para el efecto puedan considerarse otros distintos. 50. Así entonces, al momento de establecer la configuración de una inhabilidad, prima el criterio interpretativo restrictivo, entendido en la forma como se señaló en precedencia y, de ninguna manera, el estudio que emprenda el operador judicial puede realizar interpretaciones extensivas, analógicas o amplias, que conlleven a aplicar el presupuesto normativo a situaciones diversas de las previstas por el constituyente y/o el legislador, o a vaciar de contenido las mismas, en detrimento de su eficacia. 51.

Este criterio de interpretación restrictivo que se predica respecto de inhabilidades e incompatibilidades busca aumentar la eficacia y vigencia de las garantías constitucionales respecto de quienes aspiran a ocupar cargos públicos, pues solamente en los eventos y bajo las condiciones que ellas consagran, es procedente predicar su configuración; máxime si se tiene en cuenta que, en todo caso, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades ha sido concebido como un límite legítimo y válido a los derechos políticos. 31 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación número 54001-23-33-000-2018-00220-02. 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación número 15001- 23-33-000-2020-00120-01. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de mayo de 2019, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 18001-23-33-000-2018-00194-01.

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de marzo de 2019, radicación 11001 - 03-28-000-2018-00603-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. En cuanto a las condiciones que se deben verificar cuando una persona pretenda el acceso a un cargo o empleo y su relación con las causales de inhabilidad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de septiembre de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00001-00 (acumulado), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Con respecto a la distinción entre las calidades para acceder a un cargo y las causas de inhabilidad, consultar entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de marzo de 1999, radicado 1847, C.P. Mario Alario Méndez. Acerca del otorgamiento del aval como requisito formal para la inscripción de candidatos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de diciembre de 2013, radicación 11001-03-28-000-2013-00037-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

En cuanto al principio democrático, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de marzo de 1994, exp. C-089, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca de la triple finalidad que cumple el requisito del aval, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de julio de 2013, radicación 60001-23-31-000-2012-00004-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

En cuanto al otorgamiento del aval y el responsable de ello, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2009, radicación 11001-03-28-000-2006-00011-00(3944-3957), C.P. Filemón Jiménez Ochoa. 34 Criterio acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en: Sentencia del 29 de enero del 2019. Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate.

Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU). 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación número 15001- 23-33-000-2020-00120-01, sentencia de 22 de abril de 2021. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 52.

En síntesis, para esta Sala Electoral, la interpretación restrictiva, implica que el operador judicial se limite a los verbos rectores que el legislador o el constituyente emplearon en la redacción de la causal, sin extender su interpretación a otros distintos que no se encuentren contenidos en la norma. 53. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 29 de enero de 201936, entre otros aspectos, señaló que a pesar de que las causales de inelegibilidad comportan limitaciones al ejercicio de los derechos de elegir y ser elegido, la interpretación restrictiva de la inhabilidad no constituye sinónimo de interpretación literal o exegética, sino que opera en un sentido más amplio ya que si la norma tiene vacíos, la laguna debe llenarse con los distintos elementos que proporciona el sistema jurídico, acogiendo de ellos lo más benéfico a los fines de la disposición37. 54.

En ese orden de ideas, a continuación, se describirán las causales de nulidad electoral electora e inhabilidad para ser concejal, con el fin de verificar si la demandada incurrió o no en la causal de inelegibilidad alegada, en el momento en que se realizó la elección. 2.4.1. De las causales de nulidad electoral 55. Las causales generales previstas para demandar la nulidad electoral la Ley 1437 de 2011, indicó que: «ARTÍCULO 275.

CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo de este Código y, además, cuando: 1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales. 2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones. 3.

Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales. 4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer. 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad. 6.

Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. 7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción. 8.

Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política». 36 Rad. 11001-03-28-000-2018-00031-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 37 Para el efecto, la Sala señaló que así lo ponía en claro Jiménez Asúa y citó: Rodolfo Vásquez. Compilación. Interpretación jurídica y decisión judicial. Colección Jurídica Contemporánea.

Fontamara 1998. México. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 56.

Además, la anulación de los actos de elección, llamamiento y nombramiento también puede sustentarse en los supuestos del artículo 137 ejusdem, que determina: «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. 57. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió». 58.

Asimismo, la Ley 617 de 2000 que modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, en su artículo 40, respecto del tema que nos ocupa, estableció:

ARTÍCULO 40. - De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

ARTÍCULO 43. - Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 59.

Por su parte, el artículo 122 de la Constitución Política, establecen:

ARTÍCULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. (…) <Inciso modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior.

(resalto fuera de texto) 60. Con base en lo anterior, se advierte que, para esta Sala Electoral, el análisis de las causales de nulidad debe estudiarse desde la restricción de la norma, esto es, la constitución y la ley que consagran los eventos en los cuales las personas elegidas por voto popular pueden estar incursas en una causal que afecta el acto de elección. 2.4.2.

De la financiación de las campañas electorales 61. El tema de la financiación política y electoral se encuentra su génesis en el artículo 109 de la Constitución Política, así: «El Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales.

La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.

Un porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral. Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley.

Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto. Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.

Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público. (…)» 62. El artículo 27.5 de la Ley 1475 de 2011, establece que se prohíbe la fuente de financiación proveniente de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.

(resalto propio) 63. A su vez, el numeral 6° del artículo 265 Superior, modificado por el Acto Legislativo 001 de 2009, confirió competencia al Consejo Nacional Electoral para velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos, así:

ARTÍCULO 265. El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.

Tendrá las siguientes atribuciones especiales: 1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral. 2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del Estado Civil. 3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto. 6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías ( ). 64.

Es así como el artículo 39 de la Ley 130 de 1994, consagra como función del Consejo Nacional Electoral sancionar a las organizaciones políticas y candidatos por el incumplimiento a las normas del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, su financiación y la de las campañas electorales. 65. En virtud de lo anterior, la norma que se pretende prohibida, esto es el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011 no constituye una inhabilidad o limitación a los derechos políticos.

Sino una prohibición, que puede generar implicaciones sobre los recursos utilizados en una campaña de tipo administrativo o penal, pero no tienen la incidencia de afectar el acto de elección. 66. Esta Sección en sentencia del 8 de mayo de 202538, en relación con la financiación prohibida, señaló: (…) Es decir, el hecho de que una campaña política permita la financiación con fuentes prohibidas por la ley, constituye una falta sancionable para los partidos políticos por parte del Consejo Nacional Electoral, autoridad que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 265 de la Carta Política y 13 de la misma Ley 1475 de 2011 es la titular del «ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos».

Así las cosas, es claro que fue el mismo constituyente el que estableció unas consecuencias sancionatorias en el escenario administrativo, por permitir fuentes prohibidas de financiación en las campañas políticas, las cuales corresponde asumir a los partidos y movimientos políticos, así como a sus directivos, sin que el ingreso de las referidas fuentes constituya un vicio del proceso de formación del acto de elección. El reproche a la conducta de los candidatos, tendiente a establecer su responsabilidad por el uso de fuentes prohibidas de financiación en sus campañas, corresponde a otros escenarios, bien sea el que concierne al régimen ético y disciplinario de las propias agrupaciones políticas, o en ámbito de protección del derecho penal que en Colombia, valga anotar, tipificó como punible «la consecución de bienes provenientes de fuentes prohibidas por la ley para financiar campañas electorales», y derivó en el contendor político la carga de asumir las consecuencias por este comportamiento39. 38 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 8 de mayo de 2025, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad 68001-23-33-000- 2024-00031-01 39 Código Penal:

ARTÍCULO 396A. FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS ELECTORALES CON FUENTES PROHIBIDAS. <Artículo adicionado por el artículo 14 de la Ley 1864 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> El gerente de la campaña electoral que permita en ella la consecución de bienes provenientes de fuentes prohibidas por la ley para financiar campañas electorales, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, multa de cuatrocientos (400) a mil doscientos (1.200) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo.

En la misma pena incurrirá el respectivo candidato cuando se trate de cargos uninominales y listas de voto preferente que realice la conducta descrita en el inciso anterior. En la misma pena incurrirá el candidato de lista de voto no preferente que intervenga en la consecución de bienes provenientes de dichas fuentes para la financiación de su campaña electoral.

En la misma pena incurrirá el que aporte recursos provenientes de fuentes prohibidas por la ley a campaña electoral. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Es decir, ni en la Constitución Política, ni en la Ley Estatutaria 1475 de 2011 o en alguna otra disposición se consagra como consecuencia de incurrir en fuentes prohibidas de financiación la nulidad electoral o la afectación de los derechos políticos para quienes son elegidos popularmente.

(…) 2.5. Caso concreto 67. El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 12 de noviembre de 2024, declaró la nulidad del acto de elección de la señora Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander) al encontrarse probada la causal de infracción a las normas en que debería fundarse el acto de elección y violación del ordenamiento superior al encontrar que la demandada infringió la disposición establecida en el artículo 27, numeral 5, de la Ley 1475 de 2011. 68.

Inconforme con lo anterior, la parte demandada impugnó la decisión de primera instancia e indicó que i) la autofinanciación de una candidata que apenas tiene una imputación o acusación penal no está prohibido por la Ley 1475 de 2011, ii) que en caso de que esta conducta si este prohibida esto no constituye causal de nulidad electoral y iii) aduce que es «inconvencional» restringir los derechos políticos sin una sentencia penal ejecutoriada. 69.

Es pertinente advertir, que el inciso 1 del artículo 320 del Código General del Proceso indica que «el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». 70. Además, el artículo 322 ibidem, frente a los requisitos del mencionado medio de impugnación, dice que el apelante deberá precisar «los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior» y que «será suficiente que el recurrente exprese, las razones de su inconformidad con la providencia apelada». 71.

En consonancia con lo anterior, el inciso 1º del artículo 328 del mismo estatuto procesal, dispone que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 72. Así las cosas, la Sala pone de presente los elementos de convicción que obran en el plenario, de los cuales se evidencia que: - La demandada fue elegida el 6 de noviembre de 2023 como concejal del municipio de Floridablanca, por el partido Liberal Colombiano, período constitucional 2024- 2027, como consta en el formulario E-26 CON.

Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 - El Consejo Nacional Electoral, el 12 de septiembre de 202440, aportó al proceso «copia del informe individual de ingresos y gastos (Formulario 8B y anexos) de la campaña al Concejo municipal de Floridablanca – Santander, de la señora Liliana Mendoza Rodríguez avalada por el partido Liberal Colombiano para las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2023, en donde se podrá evidenciar los aportes realizados a la campaña en mención», así: 40 CNE-S-FNFP-1495-2024-FNFPCE-900 Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 - Copia del escrito de acusación presentado por la fiscalía contra la señora Liliana Mendoza Rodríguez, ante el Juzgado Quince Penal Municipal de Bucaramanga con Funciones de Control de Garantía, donde consta que la Fiscalía 40 Seccional de Bucaramanga formuló imputación y acusación en contra de la citada señora, entre otros, por el delito de prevaricato por acción y omisión y, fraude a resolución judicial; por haber participado en la elección del personero de Floridablanca para el período 2026-2019, actuación que se sigue en el proceso 68001600882820160015500, en los siguientes términos: Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 - Oficio No. F09/084 del 12 de septiembre de 2024 aportada por la Fiscal 9 Seccional de Bucaramanga – Unidad de administración pública, donde certifica que el proceso penal se encuentra activo. 73.

Conforme con las pruebas antes reseñadas, procede la Sala a pronunciarse respecto de los reparos formulados en el recurso de apelación, así: 74. El estudio de legalidad recaerá en determinar a la luz de la causal de nulidad consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, referente a la infracción de norma superior, si esta se materializó en el asunto de la referencia, luego de analizar los requisitos necesarios para su estructuración y verificar conforme a ellos, si en este caso es viable entender que el acto electoral puede ser nulo por desconocer el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011 ídem. 75.

La causal de nulidad invocada, referida a la infracción de las normas en las que ha debido fundarse o también conocida como violación de una norma superior, se centra en la contravención del acto electoral con las disposiciones normativas que componen su marco jurídico41. 76. Este vicio se presenta cuando el acto: i) Omite su aplicación: la autoridad o elegido ignora su existencia, o conociéndola decide no aplicarla ya sea por considerar que fue derogada o estima que no se subsume al caso concreto. ii) Aplicación indebida: cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión42.

El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: 1.- Porque el juzgador se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y 2.- Porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto43.

(iii) Interpretación errónea: consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver44. 77. De manera que, para establecer si en el asunto objeto de estudio se debe verificar si la elección de la señora Liliana Mendoza Rodríguez como concejal de Floridablanca (Santander) contraría el ordenamiento jurídico superior sobre el cual debió fundarse, a 41 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 11 de marzo de 2021, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado No. 11001032800020180008100 (acumulado), Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. nº. 11001-03-28-000-2016-00038-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 15 de marzo de 2012.

M.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Radicado No. 25000-23-27-000-2004-92271-02. 43 Ídem. 44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 11 de marzo de 2021, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado No. 11001032800020180008100 (acumulado), Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Rad. nº. 11001-03-28-000-2016-00038-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 través de cotejar las normas invocadas como infringidas frente al acto electoral acusado, normativa que, en todo caso, se verificará si es aplicable al caso concreto. 78.

La norma que se acusa infringida contiene la siguiente definición:

ARTÍCULO 27. FINANCIACIÓN PROHIBIDA. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:(…) 5. Las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.

(resalto propio) 79. Del tenor literal de la regla estatutaria se puede extraer que la financiación es prohibida, cuando, entre otros, provienen de: i) personas naturales, ii) que se les hubiese formulado acusación o imputación, iii) por delitos, entre otros, contra la administración pública. 80. La Corte Constitucional en la sentencia C-490 de 2011, respecto de las fuentes de financiación prohibida, indicó: (…) Sobre el tema de la financiación prohibida, esta Corte se pronunció especialmente en la sentencia C-141 de 2010, en la cual sostuvo que la determinación del origen ilícito o de las fuentes ilegales de financiación, constituye un requisito sine qua non para la garantía del principio de transparencia en materia electoral, ya que éste se materializa a través de “…instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, (…) de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral”.

De este mandato es que se deriva la necesidad de que el Legislador establezca las prohibiciones expresas respecto de las fuentes ilícitas de financiación para las organizaciones políticas y las campañas electorales. (…) por tanto, que esta prohibición encuentra un claro sustento constitucional, en los mandatos superiores de los artículos 107 y 109 C.P., dirigidos a garantizar la transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública en la financiación de los partidos, movimientos, grupos políticos y campañas electorales, así como en el mandato particular del artículo 109 C.P. referido a las prohibiciones sobre financiaciones que tengan fines antidemocráticos o atentatorios del orden público, dada la gravedad de los delitos de que trata la norma, que se acusan o se imputan dentro de un proceso penal.

Igualmente, considera la Corte, con fundamento en estos mismos argumentos y razones, que la prohibición de financiación privada contenida este numeral debe aplicarse y hacerse extensivo igualmente para las personas que estén siendo juzgadas o hayan sido condenadas por los mismos delitos de que trata la norma. Esto debido a que no resulta razonable que el legislador estatutario disponga la prohibición de financiación respecto de los acusados o imputados por los delitos antes descritos y no haga lo mismo cuando la autoridad judicial ha declarado la responsabilidad penal por su comisión. 81.

Por su parte, el Consejo de Estado, en relación con la financiación prohibida de campañas se ha señalado: (…) Otro de los motivos de inconformidad contra el acto de elección consistió en el desconocimiento de la norma antes señalada [numeral 2º del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011], debido a las actividades que se adelantaron de manera irregular durante la campaña electoral por el demandado para conseguir votos, por ejemplo, la contratación de pregoneros.

(…). Al analizar el artículo 27 de Ley 1475 de 2011 se observa, que enunció las fuentes de financiación contrarias al ordenamiento jurídico para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y para el desarrollo de las campañas electorales, (…), desde luego, con el fin garantizar los principios de transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 en los escenarios democráticos, y evitar que las decisiones adoptadas en éstos sean cuestionadas en su validez y legitimidad debido a las fuentes ilegales de financiación que las propiciaron.

Por lo tanto, cuando se señala que se violó el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, se está haciendo alusión a que la campaña electoral o las agrupaciones políticas que respaldaron al candidato elegido, desarrollaron actividades con fuentes de financiación proscritas por el ordenamiento jurídico45. 82. En la citada sentencia, precisó también: (…) Con todo, se estima pertinente aclarar, como recientemente lo precisó esta Sección46, que el desconocimiento de las normas relativas al financiamiento de las campañas electorales, más que erigirse como causal de nulidad electoral, corresponde a conductas que pueden dar lugar a la imposición de sanciones por el Consejo Nacional Electoral (…) (resalto fuera de texto) 83.

En este sentido, se advierte que si bien el artículo 27 establece un régimen de prohibiciones expresas respecto de ciertas fuentes de financiación para campañas políticas, cuyo propósito es evitar la infiltración de recursos ilícitos o ilegítimos que puedan poner en riesgo la transparencia, la equidad y la moralidad pública del proceso electoral.

No obstante, estas disposiciones se enmarcan en un régimen de naturaleza administrativa y sancionatoria, cuya aplicación corresponde al Consejo Nacional Electoral u otras autoridades competentes, y no suponen por sí mismas una causal automática de nulidad del acto de elección. 84. Para la Sala no existe duda que la demandada: i) fue candidata al Concejo Municipal de Floridablanca en el 2023; ii) en el portal de cuentas claras del Consejo Nacional Electoral, formato 6.1B aparece registrada la financiación de su campaña electoral con ingresos propios y iii) se encuentra vinculada al proceso penal, por el delito de prevaricato por acción y omisión y, fraude a resolución judicial, con radicado 68001-600-88-28-2016- 00626-00 que cursa en el Juzgado 15 Penal Municipal, por la elección del personero de Floridablanca 2016-2019 y iv) fue elegida como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027. 85.

Sin embargo, al estudiar las causales de nulidad electoral paralas personas elegidas por voto popular, se recuerda son taxativas y se encuentran fijadas en la Constitución Política (artículo 122), Ley 1437 de 2011 (artículo 275) y Ley 617 de 2000 (artículo 40). 86. Es decir, que como se ha indicado la financiación prohibida no constituye una causal de nulidad electoral; no obstante existen en la legislación inhabilidades, entre otras, la condena penal por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, de allí que el verbo rector que define la inhabilidad es “condena en firme” situación que no se acompasa con el asunto objeto de la prohibición que refiere a la prohibición de financiación de campañas de personas que este siendo investigadas por punibles cometidos contra la administración pública, situación que no se presenta en el sub judice 45 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE.

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00034- 00. Actor: HELMER RAMIRO SILVA RODRÍGUEZ. Demandado: JUAN GUILLERMO ZULUAGA CARDONA - GOBERNADOR DEL META, PERÍODO 2020- 2023 46 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de mayo de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000-2020- 00034-00.

Es decir que, la prohibición sobre el uso de recursos indebidos en una campaña electoral no es una causal de nulidad electoral ni las genéricas ni las específicas, toda vez que se trata de una disposición de naturaleza sancionatoria en materia de financiación electoral, cuyas consecuencias pueden recaer sobre los recursos utilizados o generar responsabilidades administrativas o penales para el candidato, pero no comprometen automáticamente la validez del acto de elección, ni puede considerarse causal de nulidad electoral. 89.

Se reitera que esta Sección en sentencia del 8 de mayo de 202547, en relación con la financiación prohibida, señaló que: «De las disposiciones de la Ley 1475 de 2011 no se desprenden consecuencias jurídicas que afecten la legalidad del acto de elección. De hecho, se trata de una serie de prohibiciones para las campañas electorales con repercusiones para las agrupaciones políticas, pero, en manera alguna puede afirmarse que se trate de una causal que afecte la elección por voto popular de los candidatos a un cargo de ese tipo.». 90.

Asimismo, en la misma providencia, se indicó que: «los artículos 40 numeral 1 y 258 de la Constitución Política hacen parte del fundamento normativo de las elecciones populares en Colombia y expuso las razones por la cuales irradian y afectan el sistema democrático del país». 91. Por lo anterior, se tiene que el acto de elección sí debe fundarse en artículo 40.1 y 258 de la Constitución política y en el evento de encontrarlas afectadas se procedería a declarar la nulidad de la elección de la demandada, contrario a lo que ocurre en el caso bajo estudio, en el cual las disposiciones invocadas en las demandas no constituyen el fundamento normativo del acto demandado y, aunque las actoras citaron los artículos 40 y 258 constitucionales, no lograron establecer la forma en que la presunta financiación con fuentes prohibidas del demandado los vulneró. 92.

Dado que la financiación prohibida no se encuentra contemplada de manera expresa en ninguna de las causales de nulidad electoral, no es posible otorgarle un alcance distinto al previsto por el legislador, pues se insiste en que la interpretación de dichas causales debe ser restrictiva, por constituir una excepción al derecho fundamental a ser elegido consagrado en el artículo 40.1 de la Constitución. 93.

En consecuencia, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de la señora Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander) para el período 2024-2027. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 47 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 8 de mayo de 2025, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad 68001-23-33-000- 2024-00031-01 Demandantes: Vidal Martínez Segura y otra Demandada: Liliana Mendoza Rodríguez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el período 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00001-01(Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350- 6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 III.

FALLA PRIMERO: NEGAR la petición para que se dicte sentencia de unificación en el presente asunto.

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la caducidad del medio de control bajo el radicado 68001233300020240002900.

TERCERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de noviembre de 2024 y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO: REMÍTASE copias al Consejo Nacional Electoral para que investigue lo de su competencia.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado (Aclaración de voto) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado (Ausente con permiso) «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx».