Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Édgar Amaya Amaya Se niega el amparo CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Édgar Amaya Amaya Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Defectos procedimental / Principio de congruencia / Indemnización de perjuicios causados por aspersiones de glifosato / Privilegio de la decisión previa / Se niega el amparo porque no se acreditó el defecto alegado.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia del 2 de marzo de 2022 proferida por la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación. En esa decisión se revocó la sentencia del 28 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda de reparación directa No. 68001-23-31-000-2012- 00162-00/01 adelantada por el accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

En su lugar, en la sentencia objeto de reproche se declaró la excepción de inepta demanda. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de febrero de 2023, mediante apoderado judicial1, Carlos Édgar Amaya Amaya interpuso acción de tutela contra la sentencia del 2 de marzo de 2022 proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. En su concepto, la subsección accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, y los principios de congruencia y primacía del derecho sustancial por declarar la excepción de inepta demanda en el proceso de reparación directa adelantado por el accionante. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente: <<I. Se tutelen los derechos al debido proceso, igualdad ante la justicia, primacía del derecho sustancial sobre el adjetivo y preservación del principio de congruencia entre lo pretendido y lo decidido dentro del medio de control de reparación directa interpuesto a través de apoderado judicial por parte del señor Carlos Edgar Amaya Amaya, que estimó lesionados por la Sección Tercera mediante sentencia de fecha 2 de marzo de 2022 notificada en estados el día 26 de octubre de 2022.

II. Se ordene anular la sentencia de fecha 2 de marzo de 2022 y en su lugar proferir sentencia atendiendo lo pretendido en el texto de la demanda y haciendo una correcta valoración probatoria, que conlleve a una decisión en derecho. III. Se desate en derecho el recurso de apelación adhesiva interpuesto por el accionante en su debido momento procesal>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 28 de septiembre de 2009 el señor Amaya Amaya arrendó un predio para destinarlo al cultivo de maracuyá, cacao, mandarina y plátano. El predio se 1 Inicialmente la acción de tutela fue inadmitida pues en el escrito presentado no se aclaró si el señor Alfonso López Barón obraba en nombre propio o como apoderado judicial de Carlos Édgar Amaya Amaya, de quien se predicaba el amparo constitucional.

Previa subsanación, mediante auto del 7 de marzo de 2023 la acción de tutela fue admitida, bajo el entendido de que el señor López Barón obra como apoderado judicial del señor Amaya Amaya. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 3 encuentra ubicado en la vereda La Negreña del municipio de El Playón, en el departamento de Santander. 3.2.- El 14 de noviembre de 2009 la Policía Nacional realizó aspersiones áreas de glifosato para la erradicación de cultivos ilícitos en la zona donde se ubica el predio arrendado por el accionante.

Las aspersiones habrían afectado los cultivos lícitos existentes en el lote. 3.3.- El 10 de diciembre de 2009 el accionante presentó una queja ante la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, en los términos de la Resolución No. 0008 del 2 de marzo de 2007 que dispone un procedimiento especial para el reconocimiento de compensaciones por perjuicios causados con aspersiones de glifosato.

En virtud de la queja, mediante certificación No. 8105 del 5 de agosto de 2010 se reportó que el 14 de noviembre de 2010 se realizaron operaciones de aspersión en el municipio de El Playón y se decretó una visita de verificación, que no fue practicada. 3.4.- El 25 de agosto de 2010 se realizó otra aspersión de glifosato en la zona, que también habría afectado los cultivos lícitos del accionante.

El accionante presentó otra queja ante la Policía Nacional el 13 de septiembre de 2010. Mediante auto No. 8215 del 6 de octubre de 2010 se reportó que efectivamente el 25 de agosto de 2010 se realizaron operaciones de aspersión en ese municipio. 3.5.- Mediante autos No.7223 del 17 de diciembre de 2010 y No. 7337 del 20 de diciembre de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional declaró la improcedencia de la compensación económica y, en consecuencia, ordenó el archivo de las dos quejas. 3.6.- El 16 de diciembre de 2011 el accionante presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para reclamar los perjuicios que habría sufrido por las aspersiones de glifosato. 3.7.- Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2015 el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El tribunal declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, consideró que había caducado la acción en relación con la primera aspersión de Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 4 glifosato y condenó en abstracto a la Policía Nacional por el daño causado con ocasión de la segunda aspersión. 3.8.- Ambas partes apelaron la decisión. La parte actora alegó que sí se demostró la cuantía de los perjuicios, por lo que debía proferirse sentencia en concreto y no en abstracto.

Por su parte, la autoridad demandada señaló que no se demostró el daño ni el nexo de causalidad. 3.9.- El 2 de marzo de 2022 la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia. En esta declaró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. La segunda instancia ordinaria consideró que la demanda se fundamenta en la inconformidad con los dos actos administrativos mediante los cuales la Policía Nacional declaró la improcedencia de las compensaciones económicas reclamadas.

Es decir, la legalidad de esos actos debió cuestionarse por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en lugar de acudir a la acción de reparación directa. C. Fundamentos de la vulneración 4.- Aunque el accionante no enmarca sus reparos dentro de los defectos definidos por la jurisprudencia constitucional, a partir de los argumentos planteados en el escrito de tutela se infiere que lo que reprocha es una vulneración al principio de congruencia, lo cual constituiría un defecto procedimental. 4.1.- Alega que desde el escrito de la demanda ordinaria se señaló que la fuente del daño recaería en las aspersiones de glifosato realizadas el 14 de noviembre de 2009 y el 25 de agosto de 2010.

Es decir, la demanda se basó en un hecho de la administración y no en la supuesta ilegalidad de actos administrativos. Por esa razón no se hizo referencia a un concepto de la violación que sustentara la nulidad de los actos administrativos, pues nunca se procuró cuestionar su legalidad y no se acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.- En ese sentido, la autoridad judicial accionada habría ajustado las pretensiones de la demanda para negar el acceso a la administración de justicia con base en argumentos que no fueron planteados, lo cual constituye una violación al principio de congruencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 5 D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (tercero con interés) se opone a las pretensiones de la demanda.

Sostiene que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante, pues se le garantizó el debido proceso durante el trámite del proceso ordinario. Señala que el juez ordinario de segunda instancia está facultado para pronunciarse frente a excepciones que estén probadas, incluso si no fueron planteadas por las partes o no fueron objeto de análisis por el juez de primera instancia. Así, señala que la elección de los medios de control no es discrecional, ya que depende del origen del daño alegado y de lo pretendido en la demanda.

Reitera que en este caso lo pretendido es la nulidad de unos actos administrativos, como lo advirtió la autoridad accionada. 6.- La Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (tercero con interés) solicita que sea desvinculada del presente proceso, ya que carece de legitimación en la causa por pasiva. Señala que carece de competencia para acatar lo pretendido en la tutela, pues esta se dirige en contra de una providencia judicial.

Además, no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante. 7.- La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado (accionado), el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de descongestión (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente) guardaron silencio, pese a ser debidamente notificados.

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala negará las pretensiones de la solicitud de amparo, pues no se acreditó la configuración del defecto alegado, que se refiere a la supuesta vulneración del principio de congruencia. 9.- Además, se concederá la solicitud de desvinculación presentada por la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dado que en el proceso ordinario se declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva, lo cual no fue controvertido por la parte actora.

Se considera que no es necesario que comparezca al proceso de tutela pues las decisiones que se adoptan no le atañen, Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 6 como quiera que ya no hace parte del proceso ordinario que originó la solicitud de amparo. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 10.- Los requisitos generales se cumplen pues: (i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es constitucionalmente relevante porque se alega la vulneración, entre otros, del derecho a la igualdad y al debido proceso por un defecto procedimental y los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, pues el reproche se origina en la sentencia de segunda instancia; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso;

(iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se notificó el 26 de octubre de 2022 y la tutela se presentó el 20 de febrero de 2023, es decir, dentro del término de 6 meses precisado tanto por esta Corporación2 como por la Corte Constitucional 3; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

F. No se configuró el defecto procedimental alegado en el escrito de tutela 11.- La providencia objeto de reproche no vulneró el principio de congruencia por declarar de oficio una excepción que no fue alegada por la parte demandada y que tampoco fue objeto de análisis por el juez de primera instancia. 11.1.- En efecto, el artículo 164 del CCA (aplicable al proceso ordinario) se refiere a las excepciones de fondo en los procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En lo pertinente, el artículo en mención señala que el <<silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la “no reformatio in pejus”>>. 11.2.- Por lo tanto, era procedente que la autoridad judicial accionada declarara de oficio una excepción, incluso si la misma no fue alegada por las partes o no fue objeto de estudio por el juez de primera instancia. Por expresa disposición legal, ello 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 7 no constituye una vulneración al principio de congruencia, sino un deber del juez de segunda instancia. 11.3.- En todo caso, la declaración de oficio de las excepciones de fondo se encuentra condicionada a que estén debidamente probadas y no desconozcan el principio de non reformatio in peius.

Este último no fue desconocido, toda vez que la sentencia ordinaria de primera instancia fue apelada por ambas partes. 11.4.- Además, la excepción en cuestión sí fue demostrada y su declaratoria no implica una <<modificación>> o <<ajuste>> de la demanda ordinaria. Contrario a lo señalado por la parte actora, la declaración de inepta demanda por indebida escogencia de la acción judicial no implica desconocer que el daño alegado fue causado por la aspersión de glifosato. 11.5.- La Resolución 008 de 2007 del Consejo Nacional de Estupefacientes estableció un procedimiento administrativo especial ante la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, destinado a reconocer los perjuicios que se causen a los particulares, precisamente por las aspersiones con glifosato. 11.6.- En la medida que esa resolución se encuentra vigente, su aplicación es obligatoria para los particulares y las autoridades públicas.

Por lo mismo, constituye un caso de privilegio de la decisión previa pues dispone un procedimiento administrativo creado para compensar los perjuicios causados por ese tipo de daño (fumigación con glifosato). Ello, sin perjuicio de que los actos administrativos que ponen fin a ese proceso administrativo sean sujetos a control judicial, pero mediante la acción dispuesta para esos efectos: la nulidad y restablecimiento del derecho. 11.7.- Al concluirse que la acción que debió interponer la parte actora era la de nulidad y restablecimiento no se está <<ajustando>> la demanda y la causa del daño que en esta señala.

La decisión de la autoridad judicial accionada es ajustada a derecho: si hay una decisión administrativa la acción que corresponde es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la reparación directa. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-00898-00 Accionante: Carlos Edgar Amaya Amaya Se niega el amparo 8

RESUELVE

PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: DESVINCÚLASE a la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado