CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-001411-01 (68.264) Actor: LEÓN MAURICIO MONTOYA PINEDA Demandada: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: REPARACIÓN DIRECTA TEMAS: TRANSACCIÓN - es un modo de extinguir obligaciones / EFECTOS DE LA TRANSACCIÓN - produce efectos de cosa juzgada en última instancia. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 2 de diciembre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Quindío declaró probada la excepción de “existencia de contrato de transacción entre las partes” y negó, por esa razón, las pretensiones de la demanda1.

I. SÍNTESIS DEL CASO Se indicó que, para la ejecución del proyecto vial denominado “doble calzada Bello – Hatillo”, el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá requerían de un bien inmueble ubicado en Copacabana, en el kilómetro 18 de la autopista norte número 78-285 y que, ante la falta de acuerdo con sus propietarios, adelantaron proceso de expropiación judicial, que se radicó con el número 2007- 00259.

Se narró que el 8 de agosto de 2007 se produjo diligencia de entrega anticipada del inmueble en la que el departamento de Antioquia tomó posesión material del mismo; que, por ese motivo, León Mauricio Montoya Pineda se vio 1 Se transcribe la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, visible en índice 2 de Samai, documento “003Sentencia1Instancia.pdf” del archivo “ED_TRIBQUINDIO(.rar) NroActua 2” (incluso con posibles errores): “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de existencia de contrato de transacción entre las partes que tiene el valor de cosa juzgada y prestar mérito ejecutivo.

SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, por lo razonado en esta providencia.

TERCERO: La Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia se encargará de realizar las diligencias de notificación del presente proveído y todas las actuaciones subsiguientes que sean indispensables para el trámite normal del presente asunto (…)”. Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 2 forzado a cerrar el establecimiento de comercio de su propiedad, denominado “Fonda Cocorollo”, que funcionaba en el referido inmueble.

León Mauricio Montoya Pineda pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial del departamento de Antioquia y del área metropolitana del Valle de Aburrá y que le sean indemnizados los perjuicios a él causados por la “pérdida de un establecimiento de comercio de su propiedad (…) que tuvo que ser cerrado definitivamente como consecuencia de [una] expropiación”.

II. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda2 1.1. Pretensiones Mediante escrito presentado el 16 de octubre de 20093, León Mauricio Montoya Pineda, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por la “pérdida de un establecimiento de comercio de su propiedad denominado Fonda Cocorollo, ubicado en (…) Copacabana, el cual tuvo que ser cerrado definitivamente como consecuencia de la expropiación del bien inmueble en el que funcionaba”.

Como consecuencia de la anterior declaración, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de una indemnización por concepto de perjuicios materiales, así: i) en la modalidad de daño emergente, el monto de $387’908.000, “valor en el que se estimaba el establecimiento de comercio”, y ii) en la modalidad de lucro cesante, la suma de $1.233’341.000, “correspondiente a lo que dejó de percibir según avalúo aportado al proceso”. 1.2.

Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: Para la ejecución del proyecto vial denominado “doble calzada Bello – Hatillo”, el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá requerían de un bien inmueble ubicado en el Municipio de Copacabana, en el kilómetro 18 de la autopista norte número 78-285.

Ante la falta de acuerdo con sus propietarios, 2 Demanda que obra de folios 13 a 21 del Tomo I (expediente digital). 3 Folio 21 del Tomo I (expediente digital). Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 3 Antonio León Montoya Restrepo y Blanca Rosa Pineda, adelantaron proceso judicial de expropiación ante el Juez Civil del Circuito de Girardota, que se tramitó bajo el radicado 2007-00259.

Se narró que el 8 de agosto de 2007 se produjo diligencia de entrega anticipada del inmueble, en la que el departamento de Antioquia tomó posesión material de este y que, por ese motivo, León Mauricio Montoya Pineda se vio forzado a cerrar el establecimiento de comercio denominado “Fonda Cocorollo”, que allí funcionaba, del que era propietario y que se encontraba registrado en la Cámara de Comercio de Medellín con la matrícula número 21- 360398-02.

Se explicó que el 6 de marzo de 2007 el demandante y otras cuatro personas habían constituido la sociedad “Inversiones Cocorollo S.A.” mediante la escritura pública número 485 de la Notaría 23 de Medellín, documento en el que el demandante se comprometió a “aportar” a dicha sociedad el establecimiento de comercio denominado “Fonda Cocorollo” seis meses después, pero que para esa fecha -6 de septiembre de 2007- ese establecimiento “ya había desaparecido como consecuencia de la expropiación de que fue objeto el inmueble donde operaba, lo que frustró la posibilidad de hacer el aporte en especie [y] trajo como consecuencia que el actor tuviera que hacer el aporte en dinero en efectivo”. 2.

Admisión y traslado de la demanda 2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 9 de noviembre de 20094, providencia debidamente notificada a las entidades demandadas5 y al Ministerio Público6. 2.2. El área metropolitana del Valle de Aburrá7 contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones.

Aclaró que el gerente del proyecto vial “doble calzada Bello – Hatillo” celebró un contrato de transacción con León Mauricio Montoya Pineda, con el fin de evitar un litigio y que en ese documento se acordó, en la cláusula primera, el pago de una suma de dinero equivalente a los perjuicios causados a León Mauricio Montoya Pineda por el cierre del establecimiento de comercio denominado “Fonda Cocorollo”, que operaba en el predio expropiado. 4 Folio 25 del Tomo I (expediente digital). 5 Folios 27 y 28 del Tomo I (expediente digital). 6 Reverso folio 25 del Tomo I (expediente digital). 7 Folios 29 a 42 del Tomo I (expediente digital).

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 4 Precisó que, incluso al margen del contrato de transacción referido, las pretensiones del demandante estaban llamadas al fracaso, porque “la ley de expropiación administrativa” establecía el reconocimiento de indemnizaciones únicamente al propietario del bien inmueble y una compensación adicional si el predio le generaba alguna utilidad comercial, pero que no sucedía lo mismo con los “tenedores de los inmuebles que ejercieran en este alguna actividad comercial”, como era el caso de León Mauricio Montoya Pineda. 2.3.

El departamento de Antioquia8 también contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Propuso la excepción que denominó “existencia de contrato de transacción entre las partes”, con fundamento en que el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá, representados por el gerente del proyecto vial “doble calzada Bello – Hatillo”, suscribieron un contrato de transacción con León Mauricio Montoya Pineda, en calidad de propietario del establecimiento de comercio denominado “Fonda Cocorollo”, y que con ese negocio jurídico, que tenía efectos de cosa juzgada, se había precavido un litigio eventual. 2.4.

El Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las pruebas solicitadas a través de auto fechado el 30 de junio de 2010 y, concluido el período probatorio, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo9. En dicha oportunidad procesal, la parte actora10 reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio. 2.5. En virtud del Acuerdo PCSJA21-11814 del 16 de julio de 2021, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Administrativo de Antioquia le remitió el proceso al Tribunal Administrativo del Quindío, como medida de descongestión11. 3. Sentencia de primera instancia El 2 de diciembre de 202112, el Tribunal Administrativo del Quindío dictó fallo, en el que declaró probada la excepción de “existencia de contrato de transacción entre las partes” y negó, por esa razón, las pretensiones de la demanda. 8 Folios 93 a 118 del Tomo I (expediente digital). 9 Folios 966 del consecutivo 5 del Tomo III (expediente digital). 10 Folios 967 a 986 del consecutivo 5 del Tomo I (expediente digital). 11 Folio 996 del consecutivo 5 del Tomo I (expediente digital). 12 Visible en el índice 2 de Samai, documento “003Sentencia1Instancia.pdf” del archivo “ED_TRIBQUINDIO(.rar) NroActua 2”.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 5 El Tribunal a quo hizo hincapié en el contrato de transacción celebrado entre las partes –el departamento de Antioquia, el área metropolitana del Valle de Aburra y León Mauricio Montoya Pineda- y dijo que se suscribió de común acuerdo y de forma autónoma para precaver la controversia que se planteaba en la presente acción de reparación directa, en la que se pretendía indemnización de perjuicios por el cierre forzado del establecimiento de comercio “Fonda Cocorollo”.

Seguidamente, señaló que ese contrato, como medio alternativo de solución de conflictos, tenía el valor de cosa juzgada y que prestaba mérito ejecutivo. Para finalizar, indicó que León Mauricio Montoya Pineda “al accionar judicialmente por la misma causa y con varias pretensiones indemnizatorias, desconoc[ía] los términos contractuales (…) aceptados de forma voluntaria por ambas partes” y que si los mismos habían sido incumplidos por alguna de las partes ello “no era objeto del presente medio de control judicial ordinario”. 5.

Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo de primera instancia13 y solicitó su revocatoria. Sostuvo que, aunque sí firmó el mencionado contrato de transacción, su “eficacia jurídica” quedó condicionada a que la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia hiciera un avalúo que definiera la suma de dinero que debía ser pagada al ahora demandante por los perjuicios causados.

Precisó que la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia sí realizó el avalúo, pero que el director del área metropolitana del Valle de Aburrá lo objetó y que, por esa razón, el referido documento no quedó en firme. Explicó que así lo aceptó esa entidad demandada en el hecho sexto de su contestación a la demanda y que las declaraciones rendidas en sede judicial fueron coincidentes en ese sentido.

Por lo anterior, concluyó que “la condición que estaba establecida en el contrato de transacción para que la solución de la controversia fuera eficaz no se cumplió” y que, por ese motivo, el acuerdo fue “ineficaz”, en la medida en que “no llegó a desplegar los efectos a los que estaba destinado: (…) solucionar la controversia de manera definitiva”. 13 Índice 2 de Samai, documento “005ConstanciaCorreoMemorialRecurso2009 01411.pdf” del archivo “ED_TRIBQUINDIO(.rar) NroActua 2”.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 6 Para finalizar su escrito, la parte actora consignó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): [E]l despacho debió haber hecho uso de la facultad prevista en el artículo 171 del CPACA en el sentido de darle a la demanda el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.

Recuérdese que tanto la acción contractual como la de reparación directa cuentan con iguales características en cuanto al tipo de procedimiento y a los plazos de caducidad, así que nada le impedía al tribunal fallar bajo el entendido de que la acción correcta era la contractual. 5.1. Trámite de la apelación El 11 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación, el que fue admitido por esta Corporación el 19 de mayo siguiente14.

Posteriormente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto15. El apoderado de la parte actora presentó sus alegatos de conclusión16 y, en su escrito, reafirmó lo expuesto, en su integridad, en el recurso de apelación; además, expresó lo siguiente (se transcribe de forma textual, incluso con posibles errores): De manera respetuosa, le solicito al Consejo de Estado repasar el contenido del auto del 28 de abril de 2014 emanado de la Sala Plena de la Sección Tercera, radicado 200012331000200900199 01 (41.834), a través del cual se hizo un juicioso análisis de la necesidad de que las conciliaciones (…) deban respetar el principio de proporcionalidad para que tengan eficacia jurídica.

Es allí donde se habla de la doble victimización de las víctimas de daños estatales que se ven obligados a aceptar propuestas irrisorias de conciliación para lograr recuperar algo del perjuicio sufrido (…). Las entidades demandadas guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Objeto y alcance del recurso de apelación La competencia de la Sala para pronunciarse en este asunto como juez de segunda instancia no es plena, sino que se encuentra limitada por las referencias conceptuales y argumentativas aducidas por el apoderado de la parte actora en 14 Índice 3 de Samai. 15 Índice 4 de Samai. 16 Índice 15 de Samai.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 7 contra de la decisión adoptada en primera instancia17. La Sala, para efectos prácticos, agrupa los argumentos presentados por la parte recurrente en dos, así: Argumento número uno: aunque el recurrente sí firmó el contrato de transacción, su “eficacia jurídica” quedó “condicionada” a que quedara en firme el avalúo de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, lo que no ocurrió, por lo cual el acuerdo fue “ineficaz”, en la medida en que “no llegó a desplegar los efectos a los que estaba destinado”.

Argumento número dos: en el evento de que la acción de reparación directa no fuera la adecuada para ventilar sus pretensiones, el juez debía adecuarlas a la vía procesal pertinente, porque así lo ordenaba el artículo 171 del CPACA. Con el fin de resolver los argumentos de inconformidad anteriormente expuestos, la Subsección procederá a hacer referencia a algunos hechos probados, que permiten reconstruir las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos objeto de la presente demanda18.

Es así como, en este punto de la providencia, se pone de presente que en este proceso se acreditó que León Mauricio Montoya Pineda pretendió precaver un litigio eventual con las entidades que hoy demanda al celebrar un contrato de transacción. En ese contrato, que obra en el expediente a folios 377 a 378 del Tomo I19, se consignaron como “fundamentos de hecho” los siguientes: i) que el inmueble con la matrícula inmobiliaria número 012-25052, de propiedad de Antonio León Montoya Restrepo y Blanca Rosa Pineda Arango, había sido expropiado para la construcción de la doble calzada Niquía – Hatillo y ii) que ello había generado el cierre del establecimiento comercial de propiedad de León Mauricio Montoya Pineda, denominado “Fonda Cocorollo”, identificado con la matrícula mercantil número 21- 360398-02, que operaba en ese predio.

Los términos de ese acuerdo transaccional -sin fecha- fueron los siguientes (transcripción literal, incluso con posibles errores)20: PRIMERA. La gerencia de la Doble Calzada Bello Hatillo se obliga con el señor LEON MAURICIO MONTOYA PINEDA, A CANCELARLE, por ella o por quien ella indique, COMO INDEMNIZACIÓN PLENA Y TOTAL, una 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 18 No sobra precisar que, por las particularidades del caso, la Sala no hará referencia a cada uno de los medios de convicción que obran en el expediente, solo a los relevantes para la resolución del caso concreto. 19 Tomo que obra en el expediente digital. 20 Folios 378 a 377 del Tomo I (expediente digital).

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 8 suma de dinero igual al valor que por ese concepto dictamine la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, entidad que ambos intervinientes han acordado como competente para determinar la suma que les permita solucionar sus diferencias.

SEGUNDA. Los intervinientes solicitarán el examen del establecimiento de comercio, acompañando todos los documentos pertinentes, a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, dentro de los cinco (05) días siguientes a aquel en el cual se suscriba el presente documento. El concepto de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia se expedirá dentro del mes siguiente a la solicitud que se le formule en tal sentido.

TERCERA. La suma referida en la cláusula segunda precedente será cancelada al señor LEON MAURICIO MONTOYA PINEDA tan pronto éste presente la respectiva nota de cobro, la que en todo caso deberá estar acompañada de copia autenticada del presente documento y copia autenticada del informe de avalúo realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia en la que se especifiquen Ios diferentes conceptos que conforman la suma objeto de la indemnización referida en la cláusula segunda.

CUARTA. EL PRESENTE CONTRATO PRESTA MÉRITO EJECUTIVO PARA LA EXIGENCIA JUDICIAL DE LAS OBLIGACIONES DE DAR Y HACER EN ÉL CONTENIDAS, sin necesidad de requerimientos de cualquier naturaleza, derechos estos a los cuales renuncian ambas partes en su recíproco beneficio (se destaca). Consta que, en efecto, el 27 de febrero de 2008, la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia presentó el avalúo LPR-A-0095-08.

En ese documento se indicó que, después de “analizar la documentación aportada por León Mauricio Montoya Pineda, en su calidad de propietario del establecimiento de comercio denominado Fonda Cocorollo” se fijaba como “total de indemnización” la suma de $351’285.000, resultado de “tomar las utilidades netas promedio calculadas para el año cero de $ 38’736.000, proyectadas a diez (10) años con un crecimiento anual estimado del 10% y traído a valor presente con una tasa de descuento del 12% en valores contables”21.

El 12 de mayo de 2008, mediante oficio 110819 -radicado el 13 del mismo mes y año-, el entonces gerente del “proyecto para el desarrollo vial del Aburrá Norte, Doble Calzada Bello – Hatillo” solicitó a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia “la revisión” del avalúo número LPR-095-08, “en cuanto a la metodología y conceptos tenidos en cuenta para [su] realización”; así mismo, pidió “entregar los soportes técnicos que reposa[ba]n en dicho expediente”22. 21 Folios 290 a 294 Tomo I (expediente digital). 22 Folios 397 a 399 Tomo I (expediente digital).

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 9 El 24 de junio de 2008, por medio de la comunicación LPR – 466 suscrita por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia23 respondió al oficio 110819, en la que se lee, concretamente en el punto “2.1.”, que sus asesores jurídicos rindieron un concepto en el que advirtieron que las cláusulas 6 y 724 del contrato de transacción “no [era]n consecuentes” y que, mientras que en una se hizo referencia a que el negocio debió movilizarse del lugar en el que operaba, en la otra se aludió a los perjuicios causados al propietario del establecimiento de comercio Fonda Cocorollo “con motivo de la terminación de su actividad comercial”.

Por lo anterior, la Lonja le solicitó a las partes indicar la causa por la cual debía realizarse el avalúo y fue en ese contexto en que en el punto 2.3. concluyó lo siguiente: “como consecuencia de lo anterior los valores de los avalúos No. LPR-A-094-08 v No. LPR- A-095-0825 no están en firme”. 1.1. Primer argumento de la apelación: de la alegada “ineficacia” del acuerdo de transacción Se tiene que el Tribunal Administrativo del Quindío fundó la negativa de las pretensiones de la demanda en la configuración de la excepción que denominó “existencia de contrato de transacción entre las partes”.

Bajo esa óptica, resaltó que se aportó a este proceso un acuerdo transaccional suscrito por las partes, documento que, como medio alternativo de solución de conflictos, tenía el valor de cosa juzgada y prestaba mérito ejecutivo. Frente a esa conclusión, la parte actora expuso su inconformidad. En este caso, la Sala advierte que León Mauricio Montoya Pineda presentó demanda de reparación directa el 16 de octubre de 2009, en la que reclamó el pago de los perjuicios a él causados con el cierre forzado del establecimiento de comercio “Fonda Cocorollo”, de su propiedad, “como consecuencia de la decisión adoptada por el departamento de Antioquia de expropiar el inmueble donde se encontraba ubicado el local comercial (…) en beneficio de un proyecto para el desarrollo vial”26. 23 Folios 90 a 92 del Tomo “Anexos” (expediente digital). 24 A continuación, se transcriben las cláusulas sexta y séptima de los “ANTECEDENTES DE HECHO” del contrato de transacción en cuestión: “SEXTO. Con ocasión de la entrega judicial del inmueble requerido, el establecimiento de comercio denominado FONDA COCOROLLO, propiedad del señor LEÓN MAURICIO MONTOYA PINEDA, debió movilizarse del lugar en el que funcionaba.

SÉPTIMO. El propietario del establecimiento de comercio FONDA COCOROLLÓ ha puesto de presente que, con motivo de la terminación de su actividad comercial por construcción de la Doble Calzada Bello Flatillo, se le causan diversos perjuicios”. 25 Este pie de página lo agrega la Sala, por lo que no hace parte del texto que se cita. Se precisa que en el inmueble que fue expropiado también funcionaba el establecimiento de comercio “Bar Cocorollo” y que su propietario Santiago Montoya Pineda suscribió otro contrato de transacción, en virtud del cual se realizó el avalúo número LPR-A-094-08. 26 Demanda que obra de folios 13 a 21 del Tomo I (expediente digital).

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 10 El demandante, en ese escrito, en contravía del principio de lealtad procesal, no puso de presente que previamente había celebrado un contrato de transacción con el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá y, por obvias razones, en las pretensiones que formuló en la demanda no hizo mención a un acuerdo transaccional.

Aunque no se tiene conocimiento de la fecha exacta en que fue celebrado este contrato, lo que sí se sabe es que fue con anterioridad al 27 de febrero de 2008, día en el que la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia presentó el avalúo LPR-A-0095-08, mencionado al inicio de estas consideraciones. Fue así como León Mauricio Montoya Pineda, después de que el Tribunal Administrativo declarara probada la excepción de “existencia de contrato de transacción entre las partes” y negara, por esa razón, las pretensiones de la demanda, alegó en su recurso de apelación que aunque sí firmó el contrato de transacción, su “eficacia jurídica” quedó “condicionada” a que quedara en firme el avalúo de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, lo que no ocurrió, por lo cual el acuerdo fue “ineficaz”, en la medida en que “no llegó a desplegar los efectos a los que estaba destinado”.

Es importante poner de presente que la sentencia debe guardar consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda, so pena de vulnerar el principio de congruencia27 y el derecho de defensa de la parte demandada. Así lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil28. En efecto, como lo ha explicado esta Subsección, los jueces carecen por completo de facultades para variar la causa petendi que se plantea en la demanda, pues la modificación del petitum y del marco fáctico implicaría un “desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso”29, en la medida en que se sorprendería a la contraparte 27 … cabe precisar que el principio de congruencia, que por antonomasia gobierna las decisiones de las autoridades judiciales, se edifica sobre la base de la existencia de límites predeterminados por el mismo libelo introductor que da origen a la controversia y que sirven de marco para la decisión. Dichos linderos determinan la inviabilidad procesal de que el juez de conocimiento dicte la providencia con desconocimiento de lo pretendido en la demanda o exceda los términos de la solicitud.

Contrario sensu, se impone que su decisión guarde directa correspondencia con la reclamación elevada por la actora, con los hechos que le sirven de fundamento y a las pruebas en que se soporta su prosperidad o su negativa. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de febrero de 2019, exp. 58894. 28 Según el cual la sentencia debe estar acorde con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 34357.

C.P. Hernán Andrade Rincón; reiterada por esta Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 11 con cargos que nunca tuvo la posibilidad de rebatir o de controvertir a lo largo del proceso. Lo anterior también se predica respecto de las partes del litigio, quienes con posterioridad a las oportunidades previstas para el efecto no pueden modificar ni agregar aspectos a la controversia que se propone30, de ahí que el recurso de apelación no tiene por objeto el que las partes adicionen o modifiquen su demanda, pues con ello sorprenderían a su contraparte con cargos nuevos frente a los cuales no se tuvo la oportunidad de defenderse31.

La Sala advierte que el recurrente pretende que se desconozcan los efectos y alcances del contrato de transacción que suscribió con las entidades demandadas con argumentos que planteó solo hasta su recurso de apelación, modificando así la causa petendi de la demanda32 y agregando, en esta oportunidad procesal, aspectos que no había planteado en su escrito inicial, en el que, se reitera, no hizo referencia a la existencia del contrato de transacción, así como tampoco a la eficacia y/o cumplimiento del mismo.

El Tribunal puso de presente que León Mauricio Montoya Pineda, en calidad de propietario del establecimiento de comercio “Fonda Cocorollo”, y el gerente del “proyecto para el desarrollo vial del Aburrá Norte, Doble Calzada Bello – Hatillo”, en representación del departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá, celebraron un contrato de transacción “con el ánimo de precaver litigios eventuales” y que ese acuerdo tenía efectos de cosa juzgada en última instancia. Se recuerda que, según el Código Civil, la transacción es un modo de extinguir las obligaciones (artículo 162533), en el que, a través de un contrato, las partes Subsección, entre otras, en las sentencias del 20 de febrero de 2020, exp. 54407.

C.P. María Adriana Marín; del 13 de agosto de 2020, exp. 59791 y del 20 de noviembre de 2020, exp. 64865. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de julio de 2021, exp. 50728. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, exp. 65589. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 34.357.

C.P. Hernán Andrade Rincón; reiterada por la misma Subsección, entre otras, en sentencia de 11 de octubre de 2018, exp. 42.778, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera, y sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 54.407. C.P. María Adriana Marín. 33 Artículo 1625. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 12 terminan extrajudicialmente un litigio eventual (artículo 246934), que produce efectos de cosa juzgada en última instancia (artículo 248335).

Como el argumento que pretendía atacar esa conclusión constituye una variación a la causa petendi de la demanda, la Sala no tiene otra opción que confirmar, en esta instancia, la declaratoria de la excepción denominada “existencia de contrato de transacción entre las partes”, teniendo en cuenta que en el proceso se acreditó que León Mauricio Montoya Pineda precavió un litigio eventual con las entidades que hoy demanda al celebrar un acuerdo transaccional y que el estudio de la eficacia y/o del cumplimiento de este contrato escapa a la competencia de esta Subsección, por las razones hasta aquí expuestas.

Como argumento de respaldo, se indica que incluso de considerar que con este argumento no se está variando la causa petendi planteada en la demanda, la Subsección tendría que concluir que León Mauricio Montoya Pineda no podía entenderse desligado del acuerdo transaccional y de sus consecuencias jurídicas36. Esta Subsección advierte que, aunque la entidad designada por las partes presentó el avalúo y aquel, en los términos consignados en la comunicación LPR – 466 del 2008, no llegó a quedar en firme, ello no suponía la terminación automática de la transacción, pues era al juez del contrato a quien le correspondía determinar si la obligación transada dependía de una condición -acontecimiento futuro37- y, en caso afirmativo, si esta se cumplió o no. Es cierto que las partes convinieron que el pago de la indemnización a que tenía derecho León Mauricio Montoya Pineda sería fijada por un avalúo de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia “que les permit[iera] solucionar sus diferencias”, pero en el acuerdo de transacción no se estableció que, en caso de que ello no se cumpliera, el convenio quedaba resuelto, en los términos del artículo 1536 del Código Civil38, y que León Mauricio Montoya Pineda quedara habilitado para buscar la indemnización de perjuicios a través de acciones distintas a la 34 Artículo 2469.

La transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual. No es transacción el acto que sólo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa. 35 Artículo 2483. La transacción produce el efecto de cosa juzgada en última instancia; pero podrá impetrarse la declaración de nulidad o la rescisión, en conformidad a los artículos precedentes. 36 Pues, según el artículo 1625 del Código Civil, la transacción es un modo de extinguir obligaciones, en el que, a través de un contrato, las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o uno eventual (artículo 2469 de la misma norma). 37 Artículo 1530.

Es obligación condicional la que depende de una condición, esto es, de un acontecimiento futuro, que puede suceder o no. 38 Artículo 1536. La condición se llama suspensiva si, mientras no se cumple, suspende la adquisición de un derecho; y resolutoria, cuando por su cumplimiento se extingue un derecho. Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 13 contractual.

En tal sentido, conviene recordar que uno de los eventos de terminación de los contratos puede ser el acaecimiento de una condición resolutoria expresa, pactada por las partes39, de cuya ocurrencia nace un derecho de terminación y este no fue el caso. Entonces, para que el demandante pudiera terminar el contrato con fundamento en una condición resolutoria tácita -artículo 1546 del Código Civil40- o una condición suspensiva debía acudir a la jurisdicción, a través de la acción contractual y probar el respectivo incumplimiento. 1.2.

Segundo argumento de la apelación: de la adecuación al “medio de control de controversias contractuales” El Tribunal Administrativo también consignó en su decisión que el cumplimiento de lo pactado en el contrato tantas veces mencionado “no era objeto del presente medio de control judicial ordinario”. Frente a esta conclusión, León Mauricio Montoya Pineda indicó que, de considerarse que esta era una controversia “de naturaleza contractual”, debía adecuarse “al del medio de controversias contractuales” y puso de presente el artículo 171 del CPACA, según el cual el “juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”.

Al respecto, la Subsección advierte que aunque la disposición en comento sí consagra la potestad de adecuar la acción cuando la parte actora haya señalado una vía procesal inadecuada, la Sala precisa, de entrada, que esa norma no resulta aplicable a este caso, pues esta demanda se presentó el 16 de octubre de 2009, antes del 2 de julio de 201241 de manera que se rige por las disposiciones procesales del CCA.

No está de más agregar que, aun en aras de garantizar el derecho de acceso a la Administración de Justicia del aquí demandante, la Sala no podría hacer uso de la 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, exp. 15.239, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 40 Artículo 1546. En los contratos bilaterales va envuelta la condición resolutoria en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado.

Pero en tal caso podrá el otro contratante pedir a su arbitrio, o la resolución o el cumplimiento del contrato con indemnización de perjuicios. 41 Según el artículo 308 del CPACA, que dispuso lo siguiente: El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 14 facultad de adecuar la acción para su estudio de fondo, porque, se reafirma, en la demanda el mismo León Mauricio Montoya Pineda le ocultó información tan relevante a esta jurisdicción como la celebración misma del contrato de transacción. Bajo esa lógica, y como ni siquiera mencionó la existencia del negocio jurídico que celebró con el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá en los hechos y/o en las pretensiones de su demanda, no puede ahora esta Sala apartarse de lo allí consignado, ni adecuar su demanda de reparación directa a una de controversias contractuales. 1.3.

Para finalizar, llama la atención que la parte recurrente solicitó, en sus alegatos de conclusión, que la Sala “repasa[ra] el contenido del auto del 28 de abril de 2014 emanado de la Sala Plena de la Sección Tercera, radicado 200012331000200900199 01 (41.834)”, según el cual “el operador judicial no puede permanecer inalterado y convertirse, finalmente, en un testigo silencioso cuando la fórmula de solución resulte excesivamente ventajosa y/o irrazonablemente desequilibrada en perjuicio de alguna de las partes, más aún cuando dicha desproporción ha sido fruto del ejercicio de una posición de dominio”.

Al respecto, la Sala advierte que en la decisión aludida42 se improbó un acuerdo conciliatorio suscrito entre las partes, porque la Fiscalía General de la Nación ejerció una posición de dominio que le permitió proponer, de manera unilateral, una fórmula de conciliación que reducía a un 60% de los perjuicios materiales y a un 70% los perjuicios morales de la condena de primera instancia a favor de los demandantes.

Así las cosas, este auto -que decidió no aprobar un acuerdo conciliatorio que lograron las partes de una condena impuesta en primera instancia- no tiene relación con este caso, que es muy diferente, en la medida en que no tiene un problema jurídico semejante ni hechos similares a los aquí debatidos43. 1.4. Conclusión: el primero de los argumentos planteados por la parte actora en contra de la decisión adoptada por el a quo constituye una variación de la causa petendi de la demanda, mientras que el segundo no tiene vocación de prosperidad, por lo cual esta Sala confirmará la decisión del 2 de diciembre de 2021, proferida 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 28 de abril de 2014, radicación 41.834, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 43 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU 113 de 2018, del 8 de noviembre de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 15 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró probada la excepción denominada “existencia de contrato de transacción entre las partes”. 2. Costas El artículo 55 de la Ley 446 de 199844, mediante el cual se subrogó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, aplicable a este proceso, indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente.

En el sub lite se ha verificado que la parte actora actuó de esa manera, pues en la demanda ocultó la existencia de un contrato de transacción que suscribió con el departamento de Antioquia y el área metropolitana del Valle de Aburrá, pese a que era relevante, como se vio en precedencia, para la resolución del caso concreto. Esa conducta resulta inadmisible y se traduce en temeraria, pues contraviene abiertamente el principio de lealtad procesal, razón por la cual se condenará en costas al señor León Mauricio Montoya Pineda, de conformidad con lo previsto en el mencionado artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

Según el numeral 2 del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, la condena en costas se hará en la sentencia o en auto que resuelva la actuación que dio lugar a ella. Asimismo, señala esa norma que en la misma providencia se fijará el valor de las agencias en derecho a ser incluidas en la respectiva liquidación. A su vez, el artículo 393 ibidem, modificado por el artículo 43 de la Ley 794 de 2003, establece que “las costas serán liquidadas en el tribunal o juzgado de la respectiva instancia o recurso, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que las imponga o la de obedecimiento a lo resuelto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al magistrado ponente o al juez aprobarla u ordenar que se rehaga (…)”. En relación con las agencias en derecho, el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, establece que, para efectos de su determinación, es preciso tener en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión 44 Artículo 55.

El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: Artículo 171. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 16 realizada por el apoderado, la cuantía de la pretensión y cualquier otra circunstancia relevante45. El pleito de la referencia corresponde a una controversia de reparación directa que planteó el demandante; que, por razón de la interposición del recurso de apelación, duró aproximadamente 6 meses en esta Corporación, lo que implicó que las entidades demandadas vencedoras tuvieran que sufragar un abogado que ejerciera la defensa judicial de sus intereses.

Por lo expuesto, la Sala fijará las agencias en derecho que estarán a cargo del demandante y se pagarán a las entidades demandadas, en partes iguales, en la suma equivalente al 0.5% de las pretensiones negadas46, esto es, ocho millones ciento seis mil doscientos cuarenta y cinco pesos ($8’106.245)47. Además, según el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 43 de la Ley 794 de 2003, las costas serán liquidadas por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, una vez quede ejecutoriada la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

SEGUNDO: CONDENAR en costas al demandante. Por concepto de las agencias en derecho se fija la suma de ocho millones ciento seis mil doscientos cuarenta y cinco pesos ($8’106.245), equivalente al 0.5% de las pretensiones negadas, que será pagada a favor de las entidades demandadas, dividida en partes iguales. 45 Artículo 3°. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este Acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. 46 La parte demandante solicitó el reconocimiento de $1.233’341.000 por concepto de lucro cesante y el monto de $387’908.000 por concepto de daño emergente, para un total de $1’621.249.000. 47 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.

Radicación: 05001 23 31 000 2009 001411 01 (68.264) Actor: León Mauricio Montoya Pineda Demandado: Departamento de Antioquia y otros Referencia: Reparación directa 17 Las costas serán liquidadas por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, una vez quede ejecutoriada la presente providencia.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia y una vez estén liquidadas y aprobadas las costas a las que se refiere el ordinal anterior, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica Samai del Consejo de Estado

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF