CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00148-00 (64849) Actor: JOSÉ ALIRIO CADENA HERNÁNDEZ Y OTROS Demandado: NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Competencia del Consejo de Estado.
UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIA-Determinación de la cuantía del interés para recurrir. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Oportunidad para interponerse. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Legitimación. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Procede solo por sentencias de unificación. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN-Definición legal, art. 28 CC.
UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-La sentencia recurrida se debe oponer al contenido unificado y no sobre cualquier aspecto tratado en la sentencia. REPARACIÓN INTEGRAL-Aplicación de los criterios de sentencias de unificación. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-No es una instancia adicional al juicio ordinario. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el recurso.
La Sala Plena de la Sección Tercera decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por José Alirio Cadena Hernández y otros contra la sentencia del 26 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SÍNTESIS DEL CASO El 26 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia del 3 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá y, en su lugar, negó las pretensiones de una demanda de reparación directa por daños causados durante una privación de la libertad.
El demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al considerar que contravenía dos sentencias de unificación del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES El 22 de agosto de 2013, José Alirio Cadena Hernández y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Fiscalía General de la Nación. Solicitaron que se declarara su responsabilidad porque, mientras José Alirio Cadena Hernández estaba privado de la libertad, sufrió lesiones causadas por ataques de otros internos. El 3 de octubre de 2014, el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá, en la sentencia de primera instancia, accedió a las pretensiones al considerar que se configuró una falla en el servicio, pues no hubo una vigilancia adecuada por parte de los guardas.
El 26 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de segunda instancia, revocó el fallo y, en su lugar, negó las pretensiones, al considerar que la víctima fue plenamente indemnizada en el incidente de reparación integral de un proceso penal contra uno de los agresores. El 28 de marzo de 2019, el demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra esta sentencia. Las razones del recurso, oposición y análisis de la causal se hará en la parte considerativa de esta providencia. En Sala Plena de la Sección Tercera del 9 de marzo de 2023, el proyecto de fallo fue derrotado y en auto del 10 de marzo siguiente, se ordenó remitir el expediente al Consejero siguiente en turno. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, según el artículo 104 CPACA. La Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, en razón de su especialidad y conforme a los artículos 259 CPACA y 14.1 del Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Procedencia del recurso 2.
Según el artículo 257 CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en única o en segunda instancia. Si se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o la sumatoria de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda 450 SMLMV para los procesos de reparación directa, contractuales y de repetición, al momento de la interposición del recurso.
El recurso es procedente porque se presentó contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sumatoria de las pretensiones de la demanda de reparación directa es $1.117.850.000, monto que supera los 450 SMLMV exigidos por el artículo 257 CPACA, esto es, $372.652.200. Recurso en tiempo 3. De conformidad con el artículo 261 CPACA, antes de la modificación de la Ley 2080 de 2021, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debía interponerse dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo y sustentarse durante el traslado de veinte días que para ese efecto concedía el tribunal.
Como la sentencia del 26 de abril de 2018 se notificó el 20 de marzo siguiente (f. 659 c. ppal), el término para interponer el recurso extraordinario vencía el 28 de marzo de 2019. El recurso se interpuso y sustentó el 28 de marzo de 2019, es decir, dentro del término legal. Legitimación 4. Cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia se encuentran legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Sin embargo, no está legitimado para interponerlo quien no hubiere apelado la sentencia de primera instancia o adherido a la apelación de la parte contraria, cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio (art. 260 CPACA).
José Alirio Cadena Hernández y otros están legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, porque conforman la parte demandante y el fallo recurrido revocó la decisión de primera instancia, que había sido favorable al recurrente. Sentencia de unificación 5. Según el artículo 256 CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
Por ello, el artículo 258 prevé como causal única de procedencia, que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. De manera que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe contener la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento (art. 262.4 CPACA).
Son sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 (art. 270 CPACA y 28 CC). 6.
El recurrente alegó que la sentencia del 26 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se opone a las sentencias del 28 de agosto de 2014, Rad. 31.170 y del 28 de agosto de 2014, Rad. 32.988. En su criterio, se desconoció la providencia con Rad. 31.170, porque el Tribunal desconoció el límite del juez de segunda instancia al pronunciarse sobre aspectos no planteados en la apelación. Agregó que la providencia con Rad. 32.988 definió el derecho a ser reparado integralmente. 7.
La sentencia del 28 de agosto de 2014, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera, Rad. 31.170, unificó jurisprudencia en relación con la liquidación del daño a la salud. Aunque la providencia citada por el demandante es una sentencia de unificación, pues fue proferida por el pleno de la Sección Tercera por importancia jurídica y con fines de unificación de jurisprudencia, el tema que unificó no es el que el recurrente alega desconocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como la sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 31.170, no unificó jurisprudencia en relación con los «límites del juez de segunda instancia», no procede el análisis comparativo de esta providencia con la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, recurrida mediante el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 8.
El recurrente, además, alegó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se opone a la sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 32988. Esta sentencia unificó jurisprudencia en relación con (i) la reparación de perjuicios inmateriales por daños a bienes convencional y constitucionalmente amparados y (ii) la excepción a los topes indemnizatorios de los perjuicios morales cuando el daño sea consecuencia de «graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario».
La sentencia citada por el demandante es una sentencia de unificación, pues fue proferida por el pleno de la Sección Tercera con fines de unificación de jurisprudencia. Como el recurrente alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 26 de abril de 2018, desconoció el criterio allí fijado, sobre la reparación de perjuicios inmateriales por daños a bienes convencional y constitucionalmente amparados, procede el análisis comparativo de ambas providencias.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configura la causal única del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia prevista en el artículo 258 CPACA. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 9. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede ser utilizado como una tercera instancia en la que se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del litigio.
La decisión del recurso de unificación no entraña el estudio de los razonamientos realizados por los tribunales administrativos en cuanto a la aplicación de la ley sustancial, como tampoco la apertura de la discusión por errores de hecho o derecho en materia de valoración probatoria. El recurrente debe exponer las razones por las que considera que la decisión cuestionada «desconoció» o «inaplicó» una sentencia de unificación, sin que sea procedente una instancia adicional al juicio en la que se estudie si el juez de conocimiento acertó o no en su decisión. Cargo único: «Cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado» (art. 258 CPACA).
Sustentación 10. La recurrente alegó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2014, Rad. 32.988, porque omitió la «reparación integral de los perjuicios» causados con ocasión de unas lesiones mientras la víctima estaba privada de la libertad. Oposición 11.
La Nación-Fiscalía General de la Nación solicitó que se declare improcedente el recurso, pues el Tribunal no desconoció las sentencias de unificación invocadas y el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial no es una instancia adicional. El Ministerio Público conceptuó desfavorable al recurso, al considerar que no se acreditó una disparidad entre la decisión del Tribunal y las sentencias de unificación alegadas.
Análisis de la Sala 12. La sentencia del 26 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consideró que no procedía una doble reparación por el mismo daño, ya que los demandantes habían sido reparados en un proceso penal contra uno de los agresores, en el que la víctima manifestó estar reparada integralmente.
Según los criterios expuestos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, Rad. 32.988, el juez –para evitar una doble reparación– deberá verificar que las medidas de indemnización excepcional no estén comprendidas dentro de los perjuicios materiales e inmateriales ya reconocidos. La conclusión del Tribunal, en relación con la satisfacción y reparación integral de los perjuicios, en el curso del proceso penal, es un aspecto propio de la valoración que realiza el juez de la controversia para determinar la indemnización de los perjuicios que estime demostrados, según los hechos y su prueba.
Al concluir lo anterior no violó criterio unificado alguno, porque en la providencia de esta Sección no se unificó sobre el concepto de reparación integral, sino sobre aspectos relacionados con la «tipología» de perjuicios inmateriales que resultan de «graves violaciones a bienes y derechos convencional y constitucionalmente protegidos». La Sala reitera que no puede volver sobre la valoración fáctica y probatoria que soportó esa decisión. Ello implicaría desplazar al juez de la controversia y, al tiempo, desbordar la competencia propia del juez del recurso extraordinario, que se circunscribe al desconocimiento o no del asunto unificado por vía jurisprudencial.
La sentencia de unificación no puede «ampliarse» o «extenderse» según las particularidades de cada caso, a partir de consideraciones diferentes a las contenidas en la unificación. La sentencia del Rad. 32.988 resolvió: «Unifícase la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en cuanto a la reparación de los perjuicios inmateriales derivados de afectaciones relevantes a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados, de conformidad con las consideraciones de la presente sentencia».
De modo que, la unificación solo se refirió a la tipología de perjuicios, en qué consisten, cómo se indemnizan y quién puede acceder a las medidas no pecuniarias, pero no frente al concepto de «reparación integral». Al resolver el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala no puede actuar como juez de instancia y evaluar si el Tribunal debía reconocer alguna medida de «reparación integral».
Ello implicaría reabrir el debate probatorio y desplazar al juez de instancia en la valoración de los hechos y pruebas del proceso. Como la sentencia recurrida no se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, el cargo no prospera. Costas 13. El artículo 267 CPACA establece que, si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es desestimado, se condenará en costas al recurrente.
De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, las agencias en derecho se tasarán en 1 SMLMV a favor de la parte demandada, en atención a la naturaleza del proceso y la calidad y duración de la gestión ejecutada por el apoderado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DESESTÍMASE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada las costas del proceso y FÍJASE la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ MARÍA ADRIANA MARÍN Ausente con excusa Salva voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Salva voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclara voto