Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: ALMA ESPERANZA ARROYO GAMBOA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA TERCERA DE DECISIÓN Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada es de naturaleza meramente legal y económica y pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por la señora Alma Esperanza Arroyo Gamboa contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2025 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 014 2023 00433 00/01.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Alma Esperanza Arroyo Gamboa, actuando a través de apoderado, presentó acción de tutela en contra de la providencia indicada supra y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida dentro del medio de control con radicado 05001-33-33-014-2023-00433-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO PRO HOMINE de la señora ALMA ESPERANZA ARROYO GAMBOA, al haber adoptado una decisión que se aparta de los principios de la sana crítica que rigen la valoración probatoria y del marco normativo vigente aplicable al caso concreto. 1 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva decisión judicial que garantice (i) un análisis integral de los medios de convicción, con lo cual el fin de lograr el esclarecimiento de la situación fáctica de la accionante Alma Esperanza Arroyo Gamboa y, (ii) aplicando en debida forma la normatividad que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del Fomag […].” (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que, el 27 de septiembre de 2022, radicó a través del aplicativo “Humano en Línea” la solicitud de pago parcial de sus cesantías, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución nro. ANTIOR2022000673 del 13 de enero de 2023 y pagadas el 10 de febrero de 2023 a través de consignación bancaria.
Manifestó que el 30 de marzo de 2023 solicitó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia y a la Fiduprevisora S.A., el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019, la cual fue resuelta de forma negativa mediante acto administrativo contenido en el oficio nro.
ANT2023EE015647 del pasado 29 de mayo de 2023. Señaló que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del precitado acto administrativo, la cual correspondió por reparto al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín que, en sentencia del 13 de diciembre de 2024, negó las pretensiones. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 28 de marzo de 2025 la confirmó. Indicó que la decisión del tribunal no se ajusta a la ley ni a la jurisprudencia constitucional y del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa.
En el acápite del escrito de tutela denominado “PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA UNA PROVIDENCIA JUDICIAL”, sostuvo que “el presente asunto reviste relevancia constitucional, dado que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 28 de marzo de 2025, incurrió en vicios que comprometieron los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia prevalencia del derecho sustancial y tutela judicial efectiva de la docente Alma Esperanza Arroyo Gamboa, toda vez que el juicio valorativo de la prueba efectuado por dicha autoridad judicial es Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiestamente arbitrario ante la falta de congruencia entre lo probado y lo resuelto en el debate jurídico”2.
Al efecto, argumentó que “la parte actora acreditó que el 27 de septiembre de 2022 radicó la petición de reconocimiento de cesantías junto con la documentación requerida a través de la plataforma Humano en Línea, sin embargo, el juez colegiado omitió este hecho probado y, en su lugar, tomó como fecha de presentación el 3 de noviembre de 2022, cuando la entidad territorial adelantó el proceso de estudio de la reclamación, con lo cual desconoció que el verdadero inicio de la actuación administrativa se produce en el momento en que el ciudadano ejercita, formula, interpone o presenta su derecho de petición ante la autoridad competente, tal como lo dispone el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, sin informar de manera clara y concreta las razones por cuales arribó a tal conclusión”3.
Agregó que “la constancia expedida por el Sistema Humano en Línea permite identificar con precisión el momento en que la señora Alma Esperanza Arroyo Gamboa registró la petición de interés particular, sin que en dicha documental conste su devolución por encontrarse incompleta, sino que, por el contrario, evidencia que una vez radicada se surtieron las etapas propias de toda actuación administrativa, bajo responsabilidad de la autoridad pública y no del administrado, tales como la validación de los documentos y el estudio de la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio económico”4.
Resaltó que “el expediente administrativo arrimado por el Departamento de Antioquia al interior del proceso ordinario no da cuenta que la reclamación de cesantías se cargara sin el lleno de los requisitos exigidos para tal fin”5. Aseguró que “la parte actora presentó formalmente su reclamación el 27 de septiembre de 2022, sin que la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia dejara constancia de alguna irregularidad en el cargue de la información en dicha oportunidad para el trámite de las cesantías, de manera que el conteo de los términos de la actuación administrativa debía iniciarse desde esa fecha, conforme lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, no siendo aceptable considerar una data distinta cuando no se configuró la condición legal que permitiera la suspensión o interrupción del plazo de quince días hábiles para adoptar una decisión de fondo en el asunto, a saber: la presentación de la solicitud incompleta”6.
En cuanto a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, alegó que la providencia acusada incurrió en un defecto fáctico debido a que “el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió el caso de la docente Alma Esperanza Arroyo Gamboa con total desapego de la realidad fáctica que emanaba de los medios de prueba obrantes en el proceso ordinario, por cuanto 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluyó que la petición de reclamación de las cesantías se radicó el día 3 de noviembre de 2022 cuando en realidad la constancia generada por el Sistema Humano en Línea registró de manera inequívoca que este hecho acaeció el 27 de septiembre de 2022, momento en el cual ingresó y cargó en dicha plataforma la documentación exigida para iniciar el respectivo trámite”7.
Reprochó que “la desestimación de la presentación de la reclamación de las cesantías el día 27 de septiembre de 2022, con el lleno de los requisitos legales, no tiene asidero alguno, si se tiene en cuenta que (i) el extremo pasivo no desvirtuó tal hecho informado y acreditado por la demandante ante la ausencia de material probatorio que respaldara la tesis de la petición incompleta y, (ii) en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia no se exponen las razones que justifiquen por qué la radicación de la solicitud debe entenderse configurada en el momento en que la entidad territorial procede a su estudio, y no en aquel en que la docente cumple con la obligación de cargar la documentación en la plataforma, máxime si se tiene en cuenta que ambos momentos corresponden a fases distintas de la actuación administrativa y, que la responsabilidad recae en la parte actora únicamente hasta la entrega de los soportes, mientras que a partir del estudio es exclusiva de la entidad territorial, por lo que, la apreciación probatoria en el caso concreto fue abiertamente arbitraria e infundada ante la incongruencia entre lo probado y lo concluido”8.
Aseveró que “el tribunal accionado omitió realizar una valoración adecuada de los elementos de juicio presentes en el expediente ordinario que eran fundamentales para esclarecer los hechos relevantes de la contienda y, por ende, definir el derecho reclamado por la docente. Ello, por cuanto la providencia objeto de censura careció de fundamento fáctico que permitiera respaldar las razones que llevaron a adoptar la decisión nugatoria de las pretensiones de la demanda, incumpliendo con el deber de exponer de manera clara cuáles eran las bases lógicas y silogísticas en las cuales se apoya la determinación judicial “como prenda del efectivo imperio de la legalidad en el seno de la sociedad”9.
Anotó que “surgen serias dudas sobre la decisión adoptada por el ad quem, pues omitió valorar un medio probatorio debidamente decretado y pertinente para la solución del litigio, lo que lleva a cuestionar si resulta jurídicamente admisible que una autoridad judicial desestime el valor de una prueba sin una justificación objetiva, razonada y acorde con los principios de la sana crítica; si es compatible con el derecho al debido proceso ignorar elementos de convicción que reflejan aspectos sustanciales de la realidad debatida; si, en ausencia de reparos sobre la legalidad, autenticidad o recolección de una prueba documental -y sin que se haya demostrado mala fe en su obtención- puede desconocerse su eficacia; y, finalmente, si una providencia cumple con los estándares mínimos de objetividad y racionalidad cuando prescinde del examen de documentos aportados por las partes que eran 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales para esclarecer los hechos y decidir la controversia conforme al derecho sustancial”10.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 1 de octubre de 202511 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 8 de octubre de 202512 la admitió y dispuso notificar13 a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia como parte accionada; así como vincular14 a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la sociedad Fiduprevisora S.A., al departamento de Antioquia y al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, se requirió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 014 2023 00433 00/01, el cual fue remitido15. 3.2. La titular del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín allegó escrito16 en el que manifestó que se atiene a los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia proferida el 13 de diciembre de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento objeto de debate, en el que, según sostuvo, no se vulneraron ni amenazaron los derechos fundamentales de la accionante. 3.3.
El magistrado ponente de la decisión cuestionada rindió informe17 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Aseveró que la pretensión de la accionante carece de asidero jurídico, debido a que, tal como se expuso en la sentencia acusada, la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales fue radicada el 3 de noviembre de 2022 bajo el radicado nro. 10 Ibidem. 11 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 12 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 13 Esta orden se cumplió el 10 de octubre de 2025.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 14 Ibidem. 15 Visto en los índices 9, 11 y 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 16 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 17 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTIO20221103RN504971301 y no obra en el expediente prueba en contrario que desvirtúe dicha fecha. Señaló que “los argumentos presentados por la parte accionante están orientados a atacar el criterio interpretativo del juez, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, vicia la acción de tutela por improcedente, pues ha sido considerado que esto contraviene el principio de autonomía e independencia funcional de los jueces de la República”.
Anotó que “la providencia judicial encuentra fundamento en un determinado criterio jurídico o en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso, por cuanto tal situación afectaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial que, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley y para fijarle, en concreto, su verdadero sentido y alcance”. 3.4.
El apoderado del departamento de Antioquia allegó escrito18 en el que solicitó, principalmente, que se declare la improcedencia de la acción de tutela y de forma subsidiaria, que se absuelva a dicha entidad de cualquier cargo, teniendo en que la encargada de efectuar cualquier pago es la fiduciaria que administra los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sostuvo que “el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó una valoración razonada y completa del acervo probatorio, incluyendo la Resolución ANTIOR2022000673 del 17 de enero de 2023, en la cual se establece la radicación ANTIO20221103RN504971301 del 3 de noviembre de 2022. Esto a la luz del procedimiento establecido para los educadores por parte de FONPREMAG, que puede en la GUIA DOCENTE SISTEMA HUMANO EN LINEA, con lo cual los educadores tienen conocimiento que sin la valoración de la documentación requerida que incluye la HISTORIA LABORAL que es la que aporta el QUANTUN de la prestación social solicitada, documentación sin la cual no inicia la solicitud en debida forma, este procedimiento es de conocimiento de los educadores y de lo cual se aportó la documentación al proceso, que incluye extractos que arroja el SISTEMA HUMANO EN LINEA”.
Indicó que los hechos planteados en el escrito de tutela fueron controvertidos en el proceso ordinario, por lo que aseguró que, entrar a debatirlos nuevamente en esta sede constitucional resulta improcedente, dado que no existe ninguna evidencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, quien pretende utilizar la solicitud de amparo como una tercera instancia para que se deje sin efecto una providencia que hizo tránsito a cosa juzgada. 18 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. La profesional especializada de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional rindió informe19 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela.
Resaltó que la controversia expuesta por la parte actora recae sobre una decisión adoptada por una autoridad judicial, en este caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo que aclaró que el Ministerio de Educación Nacional no es el llamado a pronunciarse de fondo frente a las pretensiones de la accionante.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199120 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,21 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202122, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201923, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente24: 4.2.1. La señora Alma Esperanza Arroyo Gamboa, por intermedio de apoderado judicial, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Antioquia solicitando que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio ANT2023EE015647 del 29 de mayo de 2023, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 1071 de 2006 y Ley 1955 de 2019. 19 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 20 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 21 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 22 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 23 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 24 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 014 2023 00433 00/01.
Visto en los índices 9, 11 y 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados a partir de los 15 días siguientes a la solicitud del retiro parcial de las cesantías, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 4.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín, que en sentencia del 13 de diciembre de 2024 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y negó las pretensiones. 4.2.3.
Inconforme con dicha decisión, la parte demandante, hoy accionante, interpuso recurso de apelación y la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 28 de marzo de 2025, notificada el 1 de abril de 2025, la confirmó al considerar lo siguiente: “[…] 2.5. Caso concreto: De las pruebas aportadas al proceso se deduce que la parte actora radicó la solicitud para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 3 de noviembre de 2022 bajo el radicado ANTIO20221103RN504971301, y no existe prueba en contrario que lo desvirtúe y que permita tener como fecha de radicación de la solicitud el 23 de abril de 2022, fecha que asevera la parte demandante.
Por otro lado, se observa que el Departamento de Antioquia, mediante la Resolución n.º ANTIOR2022000673 del 17 de enero de 202313, le reconoció a la señora Alma Esperanza Arroyo Gamboa las cesantías y ordenó pagar la suma de $9.516.436. Luego la demandante presentó, a través de apoderada, el 30 de marzo de 202314, ante la Nación –Ministerio de Educación Nacional– Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia, una solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria.
Mediante oficio ANT2023EE015647 del 29 de mayo de 2023, se le negó la solicitud de pago de la sanción moratoria radicada ante las entidades demandadas. Así pues, atendiendo la sentencia de unificación CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018, en este caso habrá de verificarse el cumplimiento de los términos a partir de la presentación de la solicitud, por lo que la Sala destaca las siguientes fechas, importantes para determinar la mora que alega la demandante: Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, en atención a que la solicitud se presentó el 3 de noviembre de 2022, el Departamento de Antioquia tenía hasta el 28 de noviembre del mismo año para proferir el acto administrativo correspondiente, no obstante, expidió el acto administrativo el 17 de enero de 2023, es decir, por fuera del término; así mismo, lo notificó en la misma fecha, renunciando la actora a términos para la interposición de los recursos, remitió el 1° de febrero de 2023 el acto administrativo al FOMAG para que efectuara el respectivo pago, el cual se encuentra acreditado por la misma demandante en el sentido de que los dineros de las cesantías reconocidas fueron puestos a su disposición a través de una entidad bancaria el 10 de febrero de 2022.
Conforme a los hechos probados y las reglas jurisprudenciales señaladas, la Sala advierte que a la docente no le asiste el derecho a reclamar la sanción moratoria por pago tardío de las prestaciones contenidas en la Ley 1071 de 2006, pues se encuentra acreditado que, si bien la entidad territorial expidió, notificó y remitió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por fuera de los términos que contempla la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, el FOMAG realizó el pago el 10 de febrero de 2023, es decir, dentro del término de ley […]”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”25.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo y del tercer criterio que la compone, esto es, (i) evitar que la acción de tutela se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e 25 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independencia judicial, e (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.3.2.1.
Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha dicho que26 “(…) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…)”.
(Subrayado fuera del texto). En ese sentido, anotó que27 “en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
(Subrayado fuera del texto). La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.
Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte actora está relacionada con el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019, por el retardo en el pago de las cesantías parciales solicitadas, lo que implica un debate meramente legal y económico. Al efecto, frente a la naturaleza de la sanción moratoria, la Corte Constitucional, en sentencia T-599 de 2019, expuso que “(…) el caso sub judice carece de relevancia constitucional, porque la acción de tutela (i) tiene como finalidad el reconocimiento 26 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 27 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una sanción económica, en lugar de la protección de un derecho fundamental, toda vez que la accionante solicita únicamente el pago de la sanción moratoria, mas no la consignación de las cesantías causadas por su trabajo (…)”28.
Por lo anterior, en el caso en cuestión, el segundo criterio de la relevancia constitucional no se cumple. 4.3.2.2. Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)”29.
(Subrayado fuera de texto). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Lo anterior, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la accionante pretende que se deje sin efectos la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso de 28 Corte Constitucional.
Sentencia T – 555 del 20 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 29 Corte Constitucional. Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 014 2023 00433 00/01, y se ordene a dicha autoridad judicial que “(…) profiera una nueva decisión judicial que garantice (i) un análisis integral de los medios de convicción, con lo cual el fin de lograr el esclarecimiento de la situación fáctica de la accionante Alma Esperanza Arroyo Gamboa y, (ii) aplicando en debida forma la normatividad que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del Fomag (…)”30.
Para ello, en el escrito de tutela alegó que “el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió el caso de la docente Alma Esperanza Arroyo Gamboa con total desapego de la realidad fáctica que emanaba de los medios de prueba obrantes en el proceso ordinario, por cuanto concluyó que la petición de reclamación de las cesantías se radicó el día 3 de noviembre de 2022 cuando en realidad la constancia generada por el Sistema Humano en Línea registró de manera inequívoca que este hecho acaeció el 27 de septiembre de 2022, momento en el cual ingresó y cargó en dicha plataforma la documentación exigida para iniciar el respectivo trámite”31.
En igual sentido adujo que “el tribunal accionado omitió realizar una valoración adecuada de los elementos de juicio presentes en el expediente ordinario que eran fundamentales para esclarecer los hechos relevantes de la contienda y, por ende, definir el derecho reclamado por la docente”32. Bajo dicho contexto, la Sala advierte que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para cuestionar la valoración que el juez natural de la causa hizo sobre el acervo probatorio obrante en el expediente y así, controvertir lo resuelto en la providencia acusada, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada previamente, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición. Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, 30 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06136 00. 31 Ibidem. 32 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida; pero ese no es el supuesto en el caso que aquí se examina.
Por lo anotado, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06136 00 Accionante: Alma Esperanza Arroyo Gamboa 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.