CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026). Número único: 11001-03-06-000-2025-00522-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Educación Nacional, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y departamento del Cauca Asunto: autoridad competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora María Mercedes Yung Cuevas se encuentra afiliada a la administradora del fondo de pensiones Colfondos SA2 y, actualmente, adelanta los trámites necesarios para la definición del bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión. 2. Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 22020098915800169008300233, expedida el 6 de octubre de 2020 por la Secretaría de Educación del departamento del Cauca, la señora Yung Cuevas trabajó para el 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 1_110010306000202500522002DemandaWeb 20251119202651 3 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 3_110010306000202500522003DemandaWeb 20251119202651, Folio: 1.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), como docente en el colegio San José de esa misma localidad, desde el 1 de enero de 1973 hasta el 11 de julio de 1973, y sus aportes se hicieron a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal). Adicionalmente, en ese CETIL se señaló que es la Nación, la entidad responsable del pago correspondiente. 3.

La Secretaría de Educación del departamento del Cauca, en ese orden, solicitó4 a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) información relacionada con los soportes de pago de aportes pensionales correspondientes a la señora María Mercedes Yung Cuevas. En respuesta a la solicitud la UGPP indicó5 que no se registra información de pago para el periodo que se consulta y que el archivo físico de planillas de aportes pensionales solamente se puede consultar a partir del año 1994 hasta el 2013. 4.

La misma Secretaría indagó con el Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) sobre los soportes de pago de aportes pensionales de la señora María Mercedes Yung Cuevas a Cajanal6, y esa entidad confirmó que en sus archivos no reposaba dicha información. 5. Por su parte, Colfondos SA requirió7 a su vez al Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) sobre los soportes de las planillas de pago de aportes a Cajanal, en favor de su afilada, y el Vicariato le indicó que dicha información debía ser suministrada por el Ministerio de Educación Nacional. 6.

El 3 de octubre 20258, Colfondos SA elevó dos derechos de petición: uno ante la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca y el otro, ante el Ministerio de Educación Nacional, con el fin de indagar sobre los soportes de pago de aportes a Cajanal en favor de la señora Yung Cuevas, así como sobre la entidad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional, dada la dificultad de contar con dichos soportes.

En efecto, para Colfondos, si bien la señora María Mercedes Yung Cuevas estuvo vinculada al Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), dicho Vicariato no contaba con personería jurídica para la época en la que se prestaron los servicios, por lo que encontrándose pendientes de «aparecer las planillas de pago de aportes a CAJANAL [sic] para el período comprendido entre el 1 de enero de 1973 y el 11 de 4 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, folio: 2. 5 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, folios: 29-30. 6 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, folios: 68-69 7 Dicha información fue puesta de presente por el Colfondos SA en el escrito que propuso el conflicto. 8 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 3_110010306000202500522003DemandaWeb 20251119202651, Folios: 9-10.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 julio de 1973», solicitó a la Secretaria y al Ministerio que definieran cual era la entidad que: [E]n su calidad de empleador, (…) debe efectuar el reconocimiento de cupón de bono pensional, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016 modificado por el artículo 1 del Decreto 790 de 2021 […]. 7.

El 8 de octubre de 20259, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca dio respuesta al derecho de petición elevado, indicando que no fue el empleador de la señora María Mercedes Yung Cuevas, adicionalmente, señaló lo siguiente: Así mismo, se debe precisar que a la fecha se tiene claro que NO ESTA a cargo de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Cauca asumir pago de aportes de una persona que haya sido financiada con recursos girados por el Ministerio de Educación a las Instituciones Educativas de carácter Nacional para la época para que realizaran los respectivos pagos de su nómina y descuentos de ley correspondientes, además porque de conformidad con el Decreto 1600 de 1945, los servidores públicos nombrados por la Nación eran cotizantes obligatorios a CAJANAL.

Agregó, que consultó con el lugar donde laboró la señora María Mercedes Yung Cuevas, el cual textualmente vía correo electrónico le indicó: La prefectura Apostólica de Guapi hoy Vicariato Apostólico, administraba el Servicio Educativo para la Costa Caucana del Pacifico (Municipios de Guapi, Timbiquí y López de Micay), por el mandato de un Contrato suscrito entre la Conferencia Episcopal de Colombia y el Ministerio de Educación Nacional, denominado Educación Misional Contratada, es decir, la Conferencia Episcopal de Colombia designaba esa función en cada Circunscripción Eclesiástica en los territorios Nacionales, en este caso la Prefectura Apostólica de Guapi.

En el archivo de ese sistema educativo que reposa en este despacho no existe soporte alguno (Planilla de afiliación de pagaduría, o recibos de caja) donde se refleje los aportes de la entidad hacia CAJANAL. 8. El 27 de octubre de 202510, el Ministerio de Educación Nacional, en respuesta al derecho de petición elevado por Colfondos, manifestó que carecía de competencia para reconocer y pagar suma alguna de dinero por concepto de bono pensional, señalando que no le corresponde reconocer prestaciones económicas. 9 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 3_110010306000202500522003DemandaWeb 20251119202651, Folios: 12-13. 10 Expediente Digital 2025-552 SAMAI, documento: 3_110010306000202500522003DemandaWeb 20251119202651, Folios: 12-13.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 9. El 19 de noviembre de 202511, mediante apoderado judicial, Colfondos SA le solicitó entonces a la Sala resolver el presunto conflicto de competencias entre el Ministerio de Educación Nacional, el departamento del Cauca y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de que se determine la autoridad competente para efectuar el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María Mercedes Yung Cuevas, para el tiempo comprendido entre el 1 de enero de 1973 y el 11 de julio de 1973, ante la ausencia de las planillas de pago de aportes a Cajanal y de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1 del Decreto 790 de 2021.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 481 del 19 de noviembre de 202512, por el término de 5 días hábiles contados desde el 21 hasta el 27 de noviembre de 2025, en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.

En el expediente consta, según informe secretarial del 19 de noviembre de 202513, que se comunicó la presentación del conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Cauca, a la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca, a Colfondos SA y su apoderado, y a la señora María Mercedes Yung Cuevas.

De acuerdo con el informe secretarial del 28 de noviembre de 202514, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Según informe secretarial del 16 de diciembre de 2025, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca presentó consideraciones. 11Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 1_110010306000202500522002DemandaWeb 20251119202651 12Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 8_POREDICTO_EDICTO_02EDICTO_0_2025 1119154835926 13Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 11_EXPEDIENTEDIGI_EXPEDIENTE_04INFOR MEDECOMUNICAC_0_20251120064147220 14 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 13_ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20_ 0_20251128100227741 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Mediante auto del 23 de enero de 202615, la consejera ponente consideró pertinente vincular al presente conflicto de competencias administrativa al Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) y al Colegio San José de esa misma localidad.

Consta en informe secretarial del 2 de febrero de 202616 que, dentro del término concedido en el auto, el Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) y el Colegio San José de ese mismo municipio, guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)17 Esta autoridad no presentó escrito de consideraciones.

Sin embargo, mediante memorial del 16 de enero de 2020, en respuesta a la petición elevada por la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca, relacionada con los soportes de pago de los aportes pensionales de la señora María Mercedes Yung Cuevas, indicó: En atención al asunto de la referencia, comedidamente me dirijo a ustedes informando que consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA (SECCIONAL CAUCA) donde estaba ubicada la entidad COLEGIO SAN JOSE VICARIATO APOSTOLICO DE GUAPI con Nit No. 800120981, en los periodos comprendidos del 01/01/1973 al 11/07/1973, no registra información en la seccional solicitada.

Así mismo se informa que el archivo físico de planillas de autoliquidación de aportes pensionales solamente se puede consultar a partir del año 1994 hasta el 2013. 2. Ministerio de Educación Nacional18 Esta autoridad no presentó consideraciones. Sin embargo, sus argumentos se extraen del escrito del 27 de octubre de 2025, mediante el cual dio respuesta al derecho de petición interpuesto por Colfondos SA, en el que negó su competencia para el reconocimiento del bono pensional solicitado, de la señora María Mercedes Yung Cuevas, con fundamento en lo siguiente: 15 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento:18_Autoparamejor_CCA2025522AUTOVINCUL _0_20260122235938471 16 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento:23INFORMESECRETA_202500522INFORME SECR(.doc) 17 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, Folio: 29-30. 18Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 3_110010306000202500522003DemandaWeb 20251119202651, Folios: 12-13.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Sostuvo que los bonos pensionales son títulos destinados a financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. En ese sentido, indicó que no es una entidad reconocedora de prestaciones económicas, por lo que carece de competencia para reconocer y pagar el bono solicitado.

Adicionalmente, explicó que para el periodo sobre el cual se reclama el reconocimiento del pasivo pensional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 46 de 1971 y Ley 43 de 1975, esa cartera giraba los recursos a las entidades territoriales y estas, a su vez, a las instituciones educativas, quienes finalmente efectuaban los pagos por los servicios educativos del personal a su cargo.

Finalmente, señaló que, una vez revisadas las bases de datos, no se encontró registro de historia laboral de la señora María Mercedes Yung Cuevas, ni evidencia de traslado a la entidad territorial. 3. Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca19 Mediante memorial presentado el 16 de diciembre de 2025, manifestó sus consideraciones a la Sala en el siguiente sentido: [L]a señora Yung Cuevas fue nombrada en el cargo de Maestra Nacional para las Escuelas y Colegios Misionales de la costa Caucana del Pacifico [sic], (Ministerio de Educación Nacional) en el Colegio San José, del municipio de Guapi – Cauca, por el Prefecto Apostólico de Guapi, quien a su vez oficiaba como Inspector Nacional de Educación; […].

Aseguró que dicho nombramiento se produjo en virtud de la Ley 39 de 1903, norma mediante la cual se estableció en Colombia la educación misional contratada, a partir de un convenio entre el Estado y el Episcopado Colombiano. Señaló que la misma norma dispuso que la educación secundaria estaría a cargo de la Nación y bajo inspección del poder ejecutivo, como es el caso de la señora Yung Cuevas.

Agregó que el Colegio de San José impartía educación media (secundaria), por lo cual tenía carácter nacional. En ese sentido, señaló que la señora Yung Cuevas ostentaba la calidad de empleada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional. 4. Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) Aunque el Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) se vinculó al presente conflicto, no presentó consideraciones ni alegatos ante la Sala.

Con todo, Colfondos indicó en su solicitud, que mediante derecho de petición le solicitó a esa corporación las planillas de pago de aportes a Cajanal, pero la entidad manifestó no tenerlas y no 19Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 13_110010306000202500522002MemorialWeb2025121621502 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 ser la competente para aportarlas, pues esa información debía ser suministrada por el Ministerio de Educación Nacional20.

Por su parte, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca manifestó también, en su respuesta a la Sala, haber indagado con el Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) sobre los soportes de pago de los aportes pensionales de la señora María Mercedes Yung Cuevas a Cajanal, y que esa entidad les señaló mediante correo electrónico21, que en sus archivos no reposaba dicha información. IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) hay dos autoridades de orden nacional inmersas en el conflicto, esto es, el Ministerio de Educación Nacional y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y hay una de orden territorial, esto es, el departamento del Cauca; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que presuntamente tiene derecho la señora María Mercedes Yung Cuevas, para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1973 y el 11 de julio de 1973, por su labor como docente en el Colegio San José del Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), ante la ausencia de los soportes de pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal en ese periodo; y iii) todas las entidades involucradas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el 20 Dicha información fue puesta de presente por el Colfondos SA en el escrito que propuso el conflicto. Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 1_110010306000202500522002 DemandaWeb20251119202651 21 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, folios: 68-69.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva22. 3. Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente.

En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.

Aclaración, problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala destaca que todas las entidades involucradas recalcan la imposibilidad que tienen para suministrar las constancias concretas o planillas de pago de los aportes a pensión a Cajanal, en favor de la señora María Mercedes Yung Cuevas, por el periodo en que laboró como docente en el Colegio San José del Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca).

En ese contexto, en el marco del proceso de conflicto de competencias, Colfondos SA precisó que lo que requiere, exactamente, es que se determine la autoridad competente para el reconocimiento del bono pensional en favor de la señora Yung Cuevas, correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de enero de 1973 y el 11 de julio de 1973, lo anterior, luego de constatar mediante derechos de petición que no reposa en el archivo del Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) ni en los archivos de las distintas partes del presente conflicto, soporte de las planillas de pago de los aportes a Cajanal de la señora María Mercedes Yung Cuevas.

En ese sentido, revisados los argumentos de quienes intervienen en el conflicto y la documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora María Mercedes Yung Cuevas, por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1973 y el 11 de julio de 1973, en el que trabajó en el Colegio San José del Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con 22 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, de acuerdo con la solicitud expresa de Colfondos SA en ese sentido.

Al respecto, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca indicó que mediante la Resolución núm. 002 del 15 de enero de 1973, la señora Yung Cuevas fue nombrada en el cargo de maestra nacional para las escuelas y colegios misionales de la costa caucana del Pacífico en el colegio San José, del municipio de Guapi – Cauca, en educación secundaria, lo anterior sustentado en la Ley 39 de 1903, mediante la cual se estableció que la educación secundaria estaría a cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo.

Por ello, afirmó que no ostentó la calidad de empleadora de la señora María Mercedes Yung Cuevas, así como tampoco obra constancia en sus archivos, de los aportes realizados a Cajanal por su empleador. Adicionalmente, manifestó que, consultado con el Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), tampoco existe en su archivo soporte alguno (planilla de afiliación de pagaduría, o recibos de caja) donde se refleje los aportes de la entidad a Cajanal.

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional señaló que los bonos pensionales son títulos destinados a financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones y que no es una entidad reconocedora de prestaciones económicas, por lo que, carece de competencia para reconocerlos y pagarlos. Agregó que, una vez revisadas las bases de datos, no se encontró registro de la historia laboral de la señora María Mercedes Yung Cuevas, ni evidencia de traslado a la entidad territorial.

Finalmente, la UGPP señaló que, consultada la base de datos de recibos de caja de la seccional Cauca, donde estaba ubicado el colegio San José Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), para el periodo comprendido del 01/01/1973 al 11/07/1973, no se registra información alguna. Asimismo, informó que el archivo físico de planillas de autoliquidación de aportes pensionales solamente se puede consultar a partir del año 1994.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos sobre el Sistema de Educación Nacional y el régimen pensional previsto para los docentes nacionales. Reiteración. ii) La Educación Misional Contratada y sus características. iii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración. iv) El deber de los empleadores de conservar la información laboral; y v) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema de Educación Nacional y el régimen pensional previsto para los docentes nacionales.

Reiteración23 a. El servicio público educativo24 La Ley 39 de 1903 «sobre Instrucción pública»25, estableció en su momento, que la enseñanza primaria se costearía con fondos de los departamentos, y la secundaria, con fondos de la Nación. Posteriormente, para compensar las diferencias salariales entre los maestros nacionales y los maestros territoriales, se dictó la Ley 114 de 1913, que creó, en favor de los maestros de primaria, una pensión vitalicia de jubilación conocida como pensión gracia. La pensión gracia fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública26, y la Ley 37 de 1933 la extendió a su vez, a los maestros de enseñanza secundaria27. 23Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00302-00. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2439.

Número Único: 11001 03 06 000 2019 00206 00. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. Bogotá D.C., 23 de noviembre de 2020 25 Ley 39 de 1903 (octubre 26) «Sobre Instrucción Pública», Art. 2º «La Instrucción Pública se dividirá en Primaria, Secundaria, Industrial y Profesional.» / Art. 3º «La Instrucción Primaria costeada con fondos públicos será gratuito y no obligatoria.

Estará a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las Ordenanzas expedidas por las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo nacional.» / Art. 4º La Instrucción Secundaria será de cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo. Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria. 26 Ley 116 de 1928 (noviembre 22) «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927» Artículo 6°. «Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.

Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Nota: La Ley 102 de 1927 versó sobre pensiones de los héroes de la guerra, de los militares, de los músicos de las bandas de música del Ejército, del Poder Judicial, de los maestros. 27 Ley 37 de 1933 (Noviembre 21) «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.» Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. / Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.» Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Con el ánimo de ampliar los servicios educativos, por mandato de la Ley 111 de 196028, la Nación asumió «el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República» a partir del 1º de enero de 1961.

En ese mismo periodo, y con el propósito de atender la expansión enunciada, el Consejo de Estado recordó, en sentencia de unificación del 201829, que: El Gobierno a través del Decreto 3157 de 196830 creó en cada uno de los departamentos y en el Distrito Especial de Bogotá los fondos educativos regionales (FER)31, los cuales eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las «autoridades» de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional (artículo 31 ídem).

En la mencionada regulación, también se dispuso que el Ministerio de Educación Nacional debía (i) delegar por contrato a las secretarías de educación de los departamentos y Distrito Especial de Bogotá, la administración de los planteles nacionales, y (ii) aportar al respectivo fondo educativo regional «las sumas necesarias para atender al sostenimiento de dichos establecimientos» (artículo 34 del Decreto 3157 de 1968).

Con posterioridad, se estipuló que los recursos del situado fiscal transferidos a las entidades territoriales, a que se hace referencia en el artículo 5.º de la Ley 46 de 197132, destinados para gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria, debían ser administrados por los fondos educativos regionales. 28 Ley 111 de 1960 (diciembre 30) «Por la cual se dictan disposiciones sobre el pago del personal del magisterio de Enseñanza Primaria.» Artículo 1°. «Desde el primero (1o.) de enero de mil novecientos sesenta y uno (1961) la Nación tendrá a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la Republica. / Parágrafo.

Sin embargo, con el fin de evitar dificultades fiscales por los efectos de este artículo, la Nación podrá pagar como mínimo en la vigencia fiscal de mil novecientos sesenta y uno (1961) el veinticinco por ciento (25%) de los respectivos sueldos; en el año de mil novecientos sesenta y dos (1962) el cincuenta por ciento (50%) de los mismos; en el año de mil novecientos sesenta y tres (1963) el setenta y cinco por ciento (75%), y en el año de mil novecientos sesenta y cuatro (1964) el ciento por ciento (100%). / Si el aporte o auxilio que la Nación ha venido dando a algunas secciones del país excede de este porcentaje en alguna vigencia fiscal, dicho aporte no podrá ser reducido. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) 30 «[P]or el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación». 31 El artículo 2º del Decreto 3130 de 1968, «[p]or el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional», definió los fondos como «un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados». 32 «Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Con la Ley 43 de 197533, se definió más adelante a la educación oficial primaria y secundaria, como «un servicio público a cargo de la Nación». A partir de esta ley, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial, los municipios, las Intendencias y Comisarías34, quienes eran responsables hasta ese momento, del pago de los salarios y prestaciones sociales de la mayor parte de los docentes vinculados a su respectiva jurisdicción. Por tanto, en virtud de la gradualidad de las apropiaciones propuesta, el proceso de nacionalización de la educación se inició el 1º de enero de 1976 y concluyó el 31 de diciembre de 1980.

La Ley 43 de 1975 también indicó que la Nación respondería por las prestaciones sociales causadas a partir de la nacionalización; y que las causadas antes, serían atendidas por las entidades a las que perteneciera el personal docente o por las respectivas cajas de previsión (artículo 2º). En el artículo 6 de la referida ley, se dispuso que los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los fondos educativos regionales, FER, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional35.

Por otra parte, y de acuerdo con el parágrafo del artículo 1º de la Ley 43 ibidem, la función nominadora siguió en cabeza de las autoridades que la estaban ejerciendo. Sin embargo, el artículo 10 de la misma Ley 43 prohibió a los departamentos, intendencias, comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios, crear con cargo a la Nación, nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, sin previa autorización del Ministerio de Educación Nacional. 33 Ley 43 de 1975 (diciembre 11) «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.» Artículo 1º. «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. / En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley. / Parágrafo.El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función.» Artículo 3º.- «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980).» 34 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil (2000).

Radicación número: 2630-99. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo. Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 En el artículo 11, finalmente, se revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, «como consecuencia de la nacionalización de las enseñanzas primaria y secundaria», dictara el estatuto del personal docente y el régimen salarial y de prestaciones sociales, para los docentes que quedaron a cargo de la Nación. En ejercicio de tales facultades se expidió el Decreto Ley 128 de 197736 «Por el cual se dicta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación»37.

En el artículo primero de ese decreto, se determinó, entre otros aspectos relevantes, que los «maestros y profesores a cargo de la Nación, así como los funcionarios administrativos de los establecimientos docentes a cargo de la Nación, [serían] empleados públicos». [Énfasis de la Sala] El Decreto Ley 2277 de 1979 estableció, más adelante, un «Régimen Especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional», excepto la educación superior que se dijo se regiría, por normas especiales (art. 1º).

Posteriormente, ya con la Constitución de 1991 y en desarrollo del artículo 356 original de la Carta38, fue dictada la Ley 60 de 199339 que inició el proceso de descentralización de varios servicios públicos, entre ellos el de la educación, distribuyendo entre la Nación y las entidades territoriales las competencias para la dirección, articulación y la prestación del servicio. 36 Decreto derogado por el artículo 82 del Decreto 2277 de 1979 37 El Decreto Ley 128 de 1977 fue derogado por el artículo 82 del Decreto Ley 2277 de 1979 (septiembre 14) «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8ª de 1979 «por la cual se otorga (sic) unas facultades extraordinarias para establecer la naturaleza, características y competentes (sic) del Sistema de Educación Post-secundaria, se fijan requisitos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas de educación post-secundaria, para reorganizar la Universidad Nacional de Colombia y las demás Universidades e Institutos Oficiales de nivel post-secundario y para expedir las normas sobre Escalafón Nacional para el Sector Docente y derogar unas normas» 38 Constitución Política de 1991, artículo 356 (original): «Salvo a lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales.

Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. / Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños […]».

Nota: El Acto Legislativo 1 de 1993 incluyó al Distrito Especial de Barranquilla. 39 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» Artículo 43. «Vigencia. La presente Ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de su publicación.» Fue publicada el 12 de agosto de 1993.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Con esta Ley, se establecieron las normas para la distribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) en Colombia. Su objetivo principal fue promover la descentralización administrativa y fiscal, transfiriendo responsabilidades y recursos a las entidades territoriales para que gestionaran sus propios asuntos, especialmente en áreas como salud y la educación. En su artículo 3, sobre competencia de los departamentos en el manejo de los servicios educativos, se menciona que: [L]a prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley. [Subrayas fuera del original].

El artículo 6º de la citada Ley 60 se ocupó de la «administración del personal» y, entre otras reglas indicó que los docentes tendrían «el carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal», regidos por el Decreto-Ley 2277 de 1979 mencionado y sus modificaciones; que sus reajustes salariales se sujetarían a la Ley 4ª de 199240 y que el régimen prestacional sería el de la Ley 91 de 1989, a la que se referirá la Sala más adelante.

En el artículo 5 de la Ley 60 de 1993, se menciona, en cuanto a la distribución de los recursos existentes en materia educativa, que «en concordancia con la descentralización de la prestación de los servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales».

Y paralelamente, el artículo 15 estableció, en cuanto a la asunción de competencias de los departamentos y distritos en virtud de la descentralización planteada, que: Artículo 15.- Asunción de competencias por los departamentos y distritos. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14 en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta Ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.

En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos 40 Ley 4 de 1992 (mayo 18) «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.» Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la Nación y las entidades territoriales respectivas. [Énfasis propio].

Posteriormente se expidió la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación41, que en el parágrafo 2 del artículo 105 de la ley, definió a los educadores de los servicios educativos estatales, como «servidores públicos de régimen especial». Por último, el Acto Legislativo 01 de 200142, entre otras disposiciones, sustituyó el situado fiscal por el Sistema General de Participaciones.

Para su aplicación fue expedida la Ley 715 del mismo año43, que derogó la Ley 60 de 1993, fijó un plazo máximo de dos años para que las entidades territoriales organizaran las plantas de personal y vincularan al personal docente y administrativo a ellas y, además de otras medidas, confirió facultades extraordinarias para la expedición de «un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley…».

Ese nuevo régimen se llama Estatuto de Profesionalización Docente y fue expedido en el Decreto Ley 1278 de 200244, que es la norma que actualmente rige la carrera docente en Colombia, para aquellos que ingresaron al servicio educativo estatal a partir de su entrada en vigor. 41 Ley 115 de 1994 (Febrero 8) «Por la cual se expide la Ley General de Educación» para regular el servicio educativo, que define en el artículo 2º: «Servicio Educativo.

El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.» Nota: La denominación «educación no formal» fue remplazada por la de «educación para el trabajo» por la Ley 1064 de 2006 (julio 26) «por la cual se dictan normas para el apoyo y fortalecimiento de la educación para el trabajo y el desarrollo humano establecida como educación no formal en la Ley General de Educación.» 42 Acto Legislativo 01 de 2001 (julio 30) «Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.» Creó el Sistema General de Participaciones que sustituyó al situado fiscal. 43 Ley 715 de 2001 (diciembre 21) «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.» Artículo 111.2 «Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos. / El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios…». 44 Decreto 1278 de 2002 (junio 19) «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente.» «Artículo 69.

VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de su publicación». Diario Oficial 44.840, de 20 de junio de 2002. Aplica a los docentes y directivos docentes que se vinculan a partir de su vigencia, en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes ya estaban vinculados si solicitan y cumplen los requisitos establecidos en el mismo estatuto para que este les sea aplicado.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 b. El régimen pensional previsto para los docentes nacionales hasta la expedición de la Ley 91 de 198945: aspectos de fondo y administrativos Antes de la Ley 43 de 1975, las prestaciones sociales de los docentes, incluidas las pensiones, se regían por las normas aplicables a los empleados de la respectiva entidad territorial o a los empleados nacionales, dependiendo de si el docente estaba a cargo de una entidad territorial o de la Nación. En ese sentido, previamente, en materia de empleados públicos, la Ley 6 de 1945 reguló el tema de las prestaciones sociales, y fijó la responsabilidad de las entidades en estas materias sobre sus servidores, incluyendo a los docentes.

Así las cosas, el artículo 18 de la mencionada ley, le ordenó al Gobierno nacional proceder a organizar una Caja de Previsión Social para empleados nacionales, antes del 1 de julio de 1945, que fue posteriormente regulada por el Decreto 1600 de 1945. En estas materias, por ser empleados públicos les eran aplicables a su vez, en términos generales, el Decreto Ley 3135 de 196846, el Decreto 1848 de 196947 y el Decreto Ley 1045 de 197848.

El Decreto 1600 de 1945 reglamentó los procedimientos de liquidación y pago de las prestaciones sociales previstas en la Ley 6 de 1945 y en el artículo 2 de ese decreto, afirmó que eran afiliados forzosos de esa Caja de Previsión, «los empleados al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público», […][C]uyos sueldos, salarios o emolumentos se paguen exclusivamente con el cargo al Tesoro Nacional y que reúnan estas condiciones: 1ª Pertenecer actualmente al servicio público nacional, o haber pertenecido a él hasta el 19 de febrero de 1945, inclusive, cuando menos, o ingresar a él con posterioridad a la expedición del presente decreto; y 2ª No estar afiliados a otra institución oficial de previsión social, creada y reconocida por leyes, decretos o resoluciones anteriores de carácter nacional; ni estar exceptuados de la afiliación forzosa por este mismo decreto. [Énfasis de la Sala] El artículo 3 de este decreto determinó también el monto de la afiliación a la Caja de Previsión creada, y del descuento que procedía a los trabajadores, mientras que el artículo 7º estableció el procedimiento a seguir por parte de las pagadurías, para lograr el cumplimiento de estas obligaciones, así: 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2439.

Número Único: 11001 03 06 000 2019 00206 00. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. Bogotá D.C., 23 de noviembre de 2020. 46Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 47 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 48 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Artículo 7º Los aportes correspondientes a los afiliados les serán descontados a éstos en cada pago de sus sueldos, salarios o emolumentos, a partir del primero de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco en adelante, y girados inmediatamente por los respectivos pagadores al Tesorero de la Caja.

Mientras se elige el primer tesorero, los giros se harán al Tesorero General de la Nación, quien los contabilizará en cuenta especial y los custodiará entretanto. Los pagadores no harán ninguna retención a los empleados y obreros a quienes vengan haciéndoles deducciones para otras Cajas o Instituciones oficiales de previsión Social, pero enviarán al Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social las listas correspondientes a ese personal; tampoco harán retenciones a los empleados y obreros mencionados en el aparte b) del artículo 4º49. [Énfasis de la Sala] Más adelante, con la Ley 4 de 196650 se determinó nuevamente el monto de las cotizaciones señaladas para los afiliados forzosos a la Caja de Previsión, y la creación de la cuota patronal en favor de esa misma Caja, de la siguiente forma: Artículo 2º.- Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma así: a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.

Parágrafo.- Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional. Artículo 3º.- A partir del 1o. de enero de 1966, los Establecimientos Públicos, Institutos Descentralizados y demás entidades de Derecho Público del orden nacional con patrimonio propio y cuyos trabajadores sean afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión, están obligados a contribuir con un cinco por ciento (5%) del valor de sus respectivos presupuestos de funcionamiento, con destino a dicha entidad por concepto de cuota patronal.

Igualmente los Notarios y Registradores están obligados a destinar un cinco por ciento (5%) de los ingresos mensuales, debidamente certificados por la Superintendencia de Notariado y Registro a favor de la Caja Nacional de Previsión Social. Los pagadores respectivos no podrán hacer pagos sin que previamente giren el cinco por ciento (5%) para la Caja Nacional de Previsión Social. [Modificado por el Decreto Nacional 1089 de 1983.

Se reajusta la cuota patronal de las entidades empleadoras afiliadas a Cajanal al 8%. (…)]. 49 «b) Los demás empleados y obreros nacionales que carezcan de alguno de los requisitos para ser afiliados forzosos (…)». 50 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. » Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Paralelamente, la Ley 46 de 197151 creó el situado fiscal, que era un mecanismo mediante el cual el gobierno nacional transfería un porcentaje de sus ingresos a las entidades territoriales.

Se trató entonces de una especie de descentralización fiscal, pues los dineros se invertían de manera específica en gastos educativos y de salud en dichas entidades. La norma estableció la distribución de estos recursos y su forma de pago, también a los Fondos Educativos Regionales (FER), para que estos, a su vez, los distribuyeran a los establecimientos educativos y colegios52, para gastos de funcionamiento.

Finalmente, si bien con la Ley 43 de 1975 en materia de docentes, no se expidió un régimen prestacional particular sino que se siguió con el régimen general de los empleados públicos nacionales o territoriales, según el caso, ese régimen prestacional sí fue adoptado más adelante. En efecto, ello ocurrió con la Ley 91 de 198953, que en su primer artículo clasificó así a los docentes: Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197554. [Énfasis de la Sala] 51 Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional. 52 Sobre este punto, el artículo 5 de esa ley dijo lo siguiente: «Artículo 5o.

Los departamentos, las intendencias, las comisarias y el Distrito Especial de Bogotá invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.

El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. […]». 53 Ley 91 de 1989 (diciembre 29) «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Siguiendo las directrices de la Ley 43 de 1975 estableció las obligaciones a cargo de la Nación y de las entidades territoriales en materia de prestaciones sociales de los docentes; creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta en el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional, para el pago de las prestaciones sociales de los docentes a cargo de la Nación. 54 El artículo 10 de la Ley 43 de 1975 exigió la aprobación del Ministerio de Educación Nacional para la creación de plazas docentes por los entes territoriales, requisito que debió empezar a cumplirse Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Hace notar la Sala la expresa referencia de estos artículos a la Ley 43 de 1975, en virtud de la cual la Nación asumió los costos de los docentes que eran nombrados por y estaban a cargo de, las entidades territoriales, y que por lo mismo se denominaron nacionalizados.

De igual manera se reiteró que por mandato del artículo 10 de la Ley 43 en mención, iniciado el proceso de nacionalización (enero 1º de 1976) las autoridades territoriales requerían de la aprobación previa del Ministerio de Educación Nacional para crear plazas docentes, y sin ese requisito, los docentes nombrados no quedaban a cargo de la Nación, por lo cual, la Ley 91 solamente los definió. La Ley 91 de 1989, adicionalmente, planteó la necesidad de crear el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el único propósito de unificar a todo el personal docente del país en materia de prestaciones sociales, en una institución de seguridad social que se encargara del reconocimiento y pago de esas obligaciones.

En efecto, según la sentencia C-506 de 2006 de la Corte Constitucional, el Congreso, al expedir la Ley 91 de 1989, buscó otorgar nitidez al régimen de prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, atendiendo la problemática que se presentaba para atender el pago de los derechos prestacionales del magisterio por la diversidad de regímenes laborales existentes, la ausencia de claridad en las asunción de las obligaciones prestacionales a cargo de la Nación y demás entes responsables, y la falta de instrumentos efectivos que resolvieran esta problemática y unificaran el sistema normativo.

En ese orden y con el ánimo de lograr cierta unidad e igualdad frente a la disparidad anterior, determinó en el artículo 15 ibidem, que a partir de su entrada en vigor, los docentes nacionales y aquellos que ingresen del 1° de enero de 1990 en adelante, estarían regulados por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, entre ellas, los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, verbigracia, la Ley 344 de 199655.

Con todo, en el parágrafo del artículo 2 de la ley ibidem, se destacó el respeto por las obligaciones causadas bajo los regímenes anteriores, dado que se señaló lo siguiente: el 1º de enero de 1976 - fecha de inicio de la nacionalización de la educación - y sin el cual las plazas quedaban a cargo de la respectiva entidad territorial.

Por consiguiente, al no estar asumidas por la Nación, sus titulares, los docentes territoriales, no fueron destinatarios de la Ley 91 de 1989 55 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42- 000-2020-00549-01 (3118-2022).

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Parágrafo. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.” En términos de la sentencia C-506 de 2006 de la Corte Constitucional, en dicha transformación se respetaron los derechos adquiridos o regímenes existentes previos, pues si bien esa ley definió las disposiciones que regirían las prestaciones sociales a partir de su entrada en vigencia y de quienes se vinculen con posterioridad al 1 de enero de 1990, en todo caso: - No modificó el régimen pensional de los docentes nombrados por el Gobierno Nacional antes del 1º de enero de 1981, de manera que continuaron con el régimen pensional de los empleados públicos del nivel nacional; y - Como los docentes nombrados por las entidades territoriales a partir del 1º de enero de 1976 sin autorización del Ministerio de Educación Nacional no quedaron a cargo de la Nación, su régimen pensional continuó siendo el de la respectiva entidad territorial. c. Conclusiones con respecto a la situación de los docentes nacionales en materia de prestaciones sociales antes de 1989, y la operatividad de la gestión administrativa correspondiente En consideración a lo expuesto, se concluye sobre este tema, lo siguiente: - Antes de la Ley 43 de 1975, las prestaciones sociales de los docentes, incluidas las pensiones, se regían por las normas aplicables a los empleados de la respectiva entidad territorial o a los empleados nacionales, dependiendo de si el docente estaba a cargo de una entidad territorial o de la Nación. La educación secundaria estaba a cargo de la Nación. En materia de empleados nacionales, la Ley 6 de 1945 reguló el tema de sus prestaciones sociales.

Por ser empleados públicos les eran aplicables a su vez, en términos generales, el Decreto Ley 3135 de 1968, el Decreto 1848 de 1969 y el Decreto Ley 1045 de 1978. - A partir de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó de manera gradual la educación primaria y secundaria en el país, que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial, los municipios, las Intendencias y Comisarías56, quienes eran responsables hasta ese momento, del pago de los 56 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil (2000).

Radicación número: 2630-99. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 salarios y prestaciones sociales de la mayor parte de los docentes vinculados a su respectiva jurisdicción. - Esta ley definió que la educación oficial primaria y secundaria serían entendidas como un servicio público a cargo de la Nación, y se dijo que la Nación respondería por las prestaciones sociales causadas a partir de dicha nacionalización. En ese orden, el régimen laboral aplicable a tales trabajadores a partir de la ley, incluyendo a los docentes, fue el régimen general de los empleados públicos.

Lo anterior, sin desmedro de los vínculos previamente existentes con las entidades territoriales, pues no se afectaron las reglas de nominación. La referida ley dispuso que los recursos para atender el aludido proceso de nacionalización serían administrados por los fondos educativos regionales, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional. - Aunado a lo anterior, el Decreto Ley 128 de 1977, determinó que los maestros y profesores así como los funcionarios administrativos de los establecimientos educativos a cargo de la Nación, eran empleados públicos.

Por lo que en su caso era aplicable el Decreto Ley 3135 de 1968. - En el caso de aquellos docentes nacionales, la Ley 6 de 1945 reguló el tema de sus prestaciones sociales, ordenando la creación de una Caja de Previsión Social, que fue posteriormente regulada por el Decreto 1600 de 1945. Con ese decreto se determinó que eran afiliados forzosos a esa Caja, los empleados al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, que pertenecieran a un servicio público nacional e ingresaran con posterioridad a la expedición del decreto, entre ellos, los docentes. - Con la Ley 43 de 1975 no se expidió un régimen prestacional particular sino que se siguió con el régimen general de los trabajadores nacionales o territoriales, según el caso.

El régimen especial de los docentes se adaptaría más adelante, con la Ley 91 de 198957. - Ahora bien, en lo que respecta a los docentes afiliados a la Caja de Previsión Social y las atribuciones de las entidades administrativas correspondientes en ese periodo, lo cierto es que: 57 Ley 91 de 1989 (diciembre 29) «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Siguiendo las directrices de la Ley 43 de 1975 estableció las obligaciones a cargo de la Nación y de las entidades territoriales en materia de prestaciones sociales de los docentes; creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta en el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional, para el pago de las prestaciones sociales de los docentes a cargo de la Nación. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 o Como se mencionó, la Ley 43 de 1975, al nacionalizar la educación primaria y secundaria, no modificó las reglas de nominación existentes.

Por lo tanto, los docentes del orden nacional continuaron siendo nombrados por el gobierno, como se hacía antes de la ley, con independencia de que su labor se cumpliera en las entidades territoriales. o Los fondos educativos regionales -FER-, llamados a contribuir en la nacionalización, no eran dependencias de la administración departamental, sino órganos que pese a tener en su Junta Directiva representantes de la Nación y de las entidades territoriales, hacían parte de la estructura del sector educativo nacional, cuya función era la administración de los recursos del presupuesto general de la Nación destinado al servicio educativo a cargo de la Nación, en los departamentos y distritos.

Esos recursos se giraban para cubrir gastos administrativos en las entidades educativas58. o El régimen pensional previsto para los docentes nacionales en esos momentos era el correspondiente al de los empleados públicos, por lo que estaban obligados a cotizar a Cajanal. o El artículo 3 del Decreto 1600 de 1945 estableció que el descuento del salario de los trabajadores dirigido a la Caja correspondiente era del 5%.

Ese mismo monto lo consagró la Ley 4 de 1966. o Ahora bien, en cuanto a la gestión administrativa, el artículo 7º del Decreto 1600 de 1945 estableció el procedimiento a seguir por parte de las pagadurías de los diferentes Establecimientos Públicos, Institutos Descentralizados y demás entidades de Derecho Público del orden nacional con patrimonio propio y cuyos trabajadores eran afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión, en cuanto al recaudo de estos valores, así: i) Los aportes a la Caja de Previsión debían ser descontados por parte de tales pagadurías, en cada pago del sueldo o salario a los docentes, que laboraban en estos establecimientos. ii) El valor para descontar era del 5% de su sueldo o salario, conforme al Decreto 1600 de 1945 y la Ley 4 de 1966. iii) Esos dineros debían ser girados inmediatamente «por los respectivos pagadores» de esas entidades, al Tesorero de la Caja de Previsión Social. iv) Ese tesorero, los contabilizaba y colocaba en una cuenta especial. v) La norma le prohibía a los pagadores, descontar estas sumas a quienes vinieran cotizando en otras Cajas de Previsión, pero si podían destacar a estas personas cotizantes, en una lista con destino al Ministerio de Trabajo. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 vi) La Ley 4 de 1966 señalaba, que los pagadores también debían descontar el 5% del valor de sus respectivos presupuestos de funcionamiento, con destino a esa Caja de Previsión, por concepto de cuota patronal y no podían hacer pagos adicionales, si primero no giraban lo correspondiente a esa obligación. o La Ley 46 de 1971, permitió que algunos gastos educativos y de salud de las entidades territoriales, fueran cubiertos por el situado fiscal.

La norma que se describe estableció la distribución de estos recursos y su forma de pago, entre otros, a los Fondos Educativos Regionales (FER), para que estos, a su vez, los distribuyeran a los establecimientos educativos y colegios59, para gastos de funcionamiento. Los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos60 y los dirigían a los establecimientos correspondientes.

Allí estos dineros eran usados para cubrir esas obligaciones en los establecimientos y dependencias públicas, y eran girados a los docentes, si ese era el caso, en la forma descrita. o Con la Ley 60 de 1993, se inició el proceso de descentralización de los servicios de educación y salud; y muchos establecimientos educativos que antes eran del orden nacional y eran administrados por la Nación, pasaron a ser administrados por las entidades territoriales, entiéndase departamentos o municipios.

Las entidades territoriales que en virtud de la descentralización administrativa asumieron el deber de administrar esos servicios, recibieron para el efecto, por parte de la Nación, bienes, personal y obligaciones varias, así como dinero del situado fiscal y de los ingresos corrientes de la Nación, para cumplir con esa descentralización administrativa. o En ese orden, muchas de las obligaciones laborales causadas antes de la descentralización educativa, se consolidaron bajo las normas jurídicas que regularon los regímenes pensionales y de seguridad social correspondientes, durante el respectivo periodo.

No obstante, con la descentralización, se dieron cambios en la administración de los establecimientos educativos, muchos de los cuáles pasaron de ser previamente del orden nacional, para ahora ser administrados por las entidades territoriales. Esa situación, sin embargo, no 59 Sobre este punto, el artículo 5 de esa ley dijo lo siguiente: «Artículo 5o.

Los departamentos, las intendencias, las comisarias y el Distrito Especial de Bogotá invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.

El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. […]». 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 modificó las situaciones laborales ya causadas. En efecto, como se mencionó en el Decreto 196 de 199561, que reglamentó parcialmente la Ley 60 de 1993, en su artículo 7º: «[…] El pago de las prestaciones sociales de los docentes de establecimientos públicos oficiales que se hayan causado antes de su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad del establecimiento público respectivo, de la caja de previsión o de la entidad que hiciere sus veces, en donde se hayan efectuado los correspondientes aportes. […]». 5.2.

La Educación Misional Contratada y sus características La Educación Misional Contratada ha sido una modalidad histórica de prestación del servicio educativo en Colombia, pues se consolida como un mecanismo mediante la cual el Estado contrata con la iglesia católica y comunidades religiosas para que administren y operen instituciones educativas, especialmente en zonas apartadas donde el Estado no cuenta con la infraestructura o con el personal suficiente para prestar el servicio.

A este respecto, la Ley 39 de 1903 estableció que la «Instrucción Pública en Colombia se[ría] organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica»62; posteriormente, mediante la Ley 20 de 1974 se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973, en la cual se estipuló el modelo de educación misional contratada de la siguiente manera: Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.

Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. Para tal fin, se expidió el Decreto 2768 de 1975, que estableció que, en virtud de la celebración de los contratos entre el Ministerio de Educación Nacional, en representación de la Nación, y la Iglesia Católica, los nombramientos de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, estaría a cargo del Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presenta el ordinario competente de la Iglesia Católica. 61 Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 62 Artículo 1 Ley 39 de 1903 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Lo anterior, modificado por el Decreto 2484 de 1976 en el que se dispuso que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) debía presentar al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos, para que este ratificara las novedades de personal.

Luego, mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron las normas anteriores y en su lugar se dispuso: Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.

Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.

Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. […]. 8.

Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adicciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.

Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. […]. [Subrayado por fuera del texto original]. De acuerdo con el marco normativo señalado, se concluye que el personal docente nombrado en los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 docentes nacionales y por ello, sus sueldos y prestaciones sociales estaban a cargo de la Nación. Finalmente, cuando se expidió el artículo 200 de la Ley 115 de 1994, reglamentado por el Decreto 1286 de 2001, se trasladó a las entidades territoriales con cargo a sus presupuestos, la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional. 5.3.

La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración63 En decisiones previas64, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado realizó un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194565 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente66.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199867, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15568 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el 63 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00302-00.

Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000- 2022-00292-00. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. 64 Ibidem. 65 Artículo. 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior.

La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 66 Artículo 17. 67 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 68 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Decreto 2196 de 200969, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 69 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS[…] (artículo 4º). [Subraya la Sala]. Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].

De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200870. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Se destaca]. 70 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200971, y luego modificada por el Decreto 575 de 201372, que, dentro del objeto de las funciones de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando73.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201174, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto75 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las 71 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28)«por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 72 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 73 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias núm. 11001-03- 06-000-2013-00378-00. 74 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 75 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Finalmente, mediante la Resolución 4911 del 11 de junio de 201376, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP77: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que, por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal.

A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199378 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de 76 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013. Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 77 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. 78 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4679, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal.

En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que haya lugar. Así lo indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 79 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes. En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto.

En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.4.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración80 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen81.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200082, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».

Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las 80 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00302-00. 81Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997.

También Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias núm. 11001- 03-06-000-2024-00284-00. 82«Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información83.

En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada84, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral85, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».86 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio87. 83 Ver la sentencia T-470 del 2019. 84 Ibidem. 85 Artículo 264 CST.

Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 86 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. 87 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral88 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data89.

En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente expuesto, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales90 depende, en gran medida, de dicha historia.

Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»91.

Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»92 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.

En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»93. 88 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.

Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 89 Corte Constitucional.

Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 90 Ibid. 91 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 92 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 93 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido, no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral94. Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales.

A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»95 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.

Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales. 6.

Análisis del caso concreto De conformidad con los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María Mercedes Yung Cuevas, por el tiempo en que laboró como docente en colegio San José Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), en el periodo comprendido desde el 1 de enero de 1973 hasta el 11 de julio de 1973, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal correspondientes para ese periodo, la Sala concluye lo siguiente: 94 Ibid. 95 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes a la señora María Mercedes Yung Cuevas, debe ser la autoridad empleadora, que en este caso es el Ministerio de Educación Nacional.

En efecto: La señora Yung Cuevas fue nombrada por la Prefectura Apostólica de Guapi, hoy Vicaría, mediante Resolución núm. 002 del 15 de enero de 197396 como maestra seccional de secundaria del colegio San José, acto administrativo aprobado por el Ministerio de Educación Nacional. Consta en el expediente que, la señora María Mercedes Yung Cuevas se posesionó mediante acta núm. 108 del 17 de febrero de 197397, con retroactividad al primero de enero del mismo año, en donde se consignó que: «el sueldo a devengar es de $2.500 el cual corresponde por ser maestra nacional».

Finalmente, obra la Resolución núm. 016 de 197398 «Por medio de la cual se causan novedades en el Magisterio Nacional de la Prefectura Apostólica de Guapi» en la que se aceptó la renuncia presentada por la señora Yung Cuevas, a partir del 12 de julio de 1973. Ahora bien, como docente nacional que era, la señora María Mercedes Yung Cuevas tenía como empleador al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, que había sido su nominador.

La Ley 39 de 1903 «sobre Instrucción pública», estableció, en su momento, que la enseñanza secundaria se costearía, con fondos de la Nación, como ocurre en el presente caso y que esos docentes serían del orden nacional. Por lo tanto, si bien el Ministerio sostiene que se trata de deberes laborales que no le corresponden, la vinculación cierta de la señora María Mercedes Yung Cuevas como docente en el colegio San José del Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca) se dio en virtud del modelo de educación misional contratada, mediante contrato entre la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y la Iglesia Católica, cuyo nombramiento provenía por ratificación, del Ministerio de Educación Nacional, y su sueldo, así como las prestaciones sociales, estaban a cargo de la Nación, adquiriendo la categoría de docente nacional.

En ese sentido, aunque la docente trabajara para un colegio específico, en virtud del mecanismo de la Educación Misional Contratada, el empleador era el Ministerio de Educación Nacional conforme a lo previamente enunciado, por lo que le 96 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, Folio: 21-25. 97 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, Folio: 12-13. 98 Expediente Digital 2025-522 SAMAI, documento: 14_110010306000202500522003MemorialWeb 2025121621502, Folio: 26-27.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 correspondía a esta autoridad conservar la historia laboral de la peticionaria y acreditar los comprobantes de pago de los aportes a pensión realizados a Cajanal en favor de la señora María Mercedes Yung Cuevas, por el tiempo en que laboró como docente en el colegio San José del Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1973 y el 11 de julio de 1973.

Comprobantes que, como se ha mencionado, la UGPP, el Vicariato y la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca afirman no tener. Por consiguiente, es dicha cartera, en su condición de empleador, la primera responsable del tratamiento de los datos laborales correspondientes a la peticionaria, y por ello la obligada a conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar los aportes realizados por concepto de obligaciones prestacionales con destino a Cajanal.

En efecto, como se afirmó previamente, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar que esa información sea veraz, de calidad y completa.

Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.

En consideración a lo expuesto, es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 2021, que señala lo siguiente:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. […]. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto. […] [Énfasis de la Sala].

Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal durante el periodo solicitado por el peticionario, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 2021, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional es el empleador, que, en el caso de la señora María Mercedes Yung Cuevas es el Ministerio de Educación Nacional. 7.

Exhorto Finalmente, teniendo en cuenta que la señora María Mercedes Yung Cuevas es una persona adulta mayor99 y que por ese hecho goza de especial protección constitucional, la Sala exhortará al Ministerio de Educación Nacional para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado, de manera prioritaria.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Educación Nacional para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional a favor de la señora María Mercedes Yung Cuevas por el tiempo que laboró como docente en colegio San José Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), en el periodo comprendido desde el 1 de enero de 1973 hasta el 11 de julio de 1973, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal correspondientes a dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Ministerio de Educación Nacional para lo de su competencia.

TERCERO. EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la 99 De acuerdo con la información que obra en el expediente, la señora María Mercedes Yung Cuevas nació el 27 de noviembre de 1955.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00522-00 señora María Mercedes Yung Cuevas es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Educación Nacional, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Cauca, al Vicariato Apostólico de Guapi (Cauca), al Colegio San José de Guapi (Cauca), a la AFP Colfondos y a la señora María Mercedes Yung Cuevas.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía 79.870.592 y portador de la tarjeta profesional 114.233 expedida por el C. S. de la J., como apoderado de la AFP Colfondos SA.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E)