Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 9 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: El accionante cuestionó la providencia de segunda instancia que modificó el fallo inicial, confirmó la negación de costas de la primera instancia y negó la condena en costas de la segunda instancia. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Mario Alberto Restrepo Zapata contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 22 de septiembre de 2025, Mario Alberto Restrepo Zapata, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia de 21 de agosto de 2025, proferida en el proceso de acción popular Rad. 66001-33- 33-002-2023-00409-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Se conceda el amparo de pobreza que pido en derecho para que se garantice el art. 29 CN. Se ordene conceder agencias en derecho en la acción popular a favor de quien en derecho corresponda a mi favor como coadyuvante o a favor del Fondo para la Defensa de Derechos Colectivos adscritos a la Defensoría del Pueblo”. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 3. Como hechos relevantes, a partir del primer escrito de tutela, de la respuesta al requerimiento de subsanación y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 23 de noviembre de 2023, la Personera Municipal de Balboa, Julieta Serna Hoyos, interpuso una acción popular contra el municipio de Balboa y el departamento de Risaralda por la vulneración de derechos e intereses colectivos con la omisión en atender daños en la infraestructura vial deteriorada por la ola invernal.
Pese a la declaratoria de calamidad pública y los compromisos adquiridos, no se iniciaron estudios ni procesos contractuales para ejecutar las obras, sino que la ciudadanía realizó reparaciones provisionales por su cuenta. 5. 2) El 29 de febrero de 2023, Mario Alberto Restrepo Zapata fue vinculado como coadyuvante de la parte accionante. 6. 3) El 6 de diciembre de 2024, el Juzgado 2 Administrativo de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones y declaró vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, al goce del espacio público, la utilización de los bienes de uso público y el acceso a los servicios públicos.
Concluyó que la gestión del riesgo no fue integral, porque el departamento no adoptó medidas definitivas para solucionar el problema originado en el manejo de aguas de escorrentía. Ordenó al departamento realizar estudios y diagnósticos para mitigar el riesgo en los 3 meses siguientes y rehabilitar o mejorar las vías a su cargo dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la decisión. Exoneró al municipio de Balboa debido a que la competencia sobre las vías recaía en el departamento, conformó el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia y negó costas al no acreditarse su causación. 7. 4) El departamento de Risaralda apeló la decisión anterior.
Alegó la improcedencia de la acción popular por ausencia de daño contingente, peligro o vulneración de derechos e intereses colectivos. Afirmó haber actuado diligentemente dentro de sus capacidades técnicas, jurídicas y presupuestales, porque intervino las vías afectadas en más de 2000 km. Indicó que nadie estaba obligado a lo imposible y que el juez popular debía apreciar las limitaciones presupuestales. 8. 5) El 21 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó el amparo de los derechos colectivos, porque el departamento no demostró haber ejecutado todas las obras necesarias para superar la vulneración, pero modificó la orden inicial para establecer un plazo máximo de 18 meses para finalizar las obras de rehabilitación y/o mejoramiento.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 9.
El tribunal señaló que no podía revisar las costas de la primera instancia, porque ese aspecto no fue apelado, por lo que confirmó su denegación. Respecto de las costas de la segunda instancia, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado2, concluyó que no había lugar a reconocerlas por no acreditarse gastos o expensas (art. 365.8 CGP) ni actuación alguna de la parte actora durante esa etapa, por lo que tampoco reconoció agencias en derecho. 10.
Como fundamento de la vulneración de sus derechos, el accionante afirmó que “el magistrado decidió negar agencias en derecho contradiciendo la Sentencia SU del Consejo de Estado. Hoy resulta que no se dan agencias en derecho y entonces el ciudadano que se atreve a perder dinero, tiempo y carga de vigilancia en una acción popular solo gana perder tiempo y dinero”.
Solicitó amparo de pobreza porque carecía de empleo y sus ingresos apenas cubrían su subsistencia. Pidió el nombramiento de un abogado de la lista de auxiliares de la justicia. Además, transcribió ampliamente la Sentencia C-630 de 2011 sobre incentivos y costas en acciones populares para cuestionar si era “potestativo del juzgado constitucional conceder o negar agencias en derecho en acción popular que se ampara y solo se recompensa la actividad del actor popular perdiendo su tiempo y gastando dinero pagando internet”. 1.2.
Posición de la parte accionada y demás vinculados3 11. El Tribunal Administrativo de Risaralda4 pidió que se declarara la improcedencia de la tutela porque se planteaba un debate económico y pretendía ser usada como un mecanismo adicional de defensa, ya que el actor pudo solicitar aclaración o complementación de la sentencia y no lo hizo.
Indicó que la providencia cuestionada aplicó de forma explícita la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado. Sostuvo que el actor intentaba convertir la tutela en una tercera instancia para obtener un beneficio económico y que la decisión no fue arbitraria, pues en otros casos el Consejo de Estado ha adoptado criterios similares5. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia de 6 de agosto de 2019, Radicado 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. 3 Mediante Auto de 26 de septiembre de 2025, el despacho ponente requirió al demandante para que subsanara ciertos aspectos de su solicitud.
Una vez atendido el requerimiento, en Auto 15 de octubre de 2025, el despacho ponente: 1) admitió la acción de tutela, 2) tuvo como demandado al Tribunal Administrativo de Risaralda y (3) vinculó al departamento de Risaralda, municipio de Balboa (Risaralda), a la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, a la personería municipal de Balboa, a Cotty Morales Camaño y Paulo Cesar Lizcano Durán, como terceros con interés en el asunto. 4 Índice 19 de Samai. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de junio de 2025, Radicado 17001-23-33-000-2022-00191-01, Sentencia de 21 de noviembre de 2024, Radicado 760012333000202100551-01, Sentencia de 18 de julio de 2024, Radicado 050012333000202000034-01,, Sentencia de 20 de junio de 2024, Radicado 660012333000201900764-01 y Sección Tercera, Sentencia de 28 de octubre de 2024, Radicado 17001-23-33-000-2017- 00857-01 (69944.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 12.
El Juzgado 2 Administrativo de Pereira6 remitió el expediente de la primera instancia. 13. El departamento de Risaralda7 alegó falta de legitimación pasiva en la causa porque sus competencias no se relacionaban con los hechos que supuestamente generaron la vulneración. 14. El Municipio de Balboa8, la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda9, la personería municipal de Balboa10, Cotty Morales Camaño11 y Paulo Cesar Lizcano Durán12, pese a que fueron notificados, guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Solicitud de desvinculación. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Solicitud de desvinculación 15. En relación con la solicitud de desvinculación presentada por el departamento de Risaralda, la Sala la resolverá de manera desfavorable, ya que, aunque no se alega vulneración de derechos fundamentales respecto de aquel, las decisiones que eventualmente se adopten podrían afectarlo porque intervino como demandado en el proceso de acción popular. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 16. La Sala advierte que la acción de tutela es improcedente porque no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse: 17. Para la Corte Constitucional, el requisito de relevancia constitucional encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.
En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a 6 Índice 20 de Samai. 7 Índice 17 de Samai. 8 Índice 14 de Samai. 9 Índice 14 de Samai. 10 Índice 14 de Samai. 11 Índice 21 de Samai. 12 Índice 21 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional13. 18.
En sentido similar, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto14;
(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario15 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad16. 19. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202317, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 20.
Bajo este entendido, la Sala estima que en el presente caso no se cumplió con el mencionado requisito, porque el debate que el accionante pretende dilucidar tiene un carácter eminentemente patrimonial y económico18. Además, él incumplió la carga argumentativa que debía asumir. No basta aducir la vulneración de derechos fundamentales para satisfacer este requisito, pues es necesario explicar, con suficiencia, la relevancia de la controversia, es decir, la necesidad de intervención del juez de tutela en el asunto. 21.
En este caso, el accionante se limitó a reprochar de forma sucinta que no se hubiera condenado en costas a la entidad demandada y a transcribir de forma extensa un fragmento de una sentencia de la Corte Constitucional, sin precisar de qué manera fue desconocida en la 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 14 Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 15 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 16 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 17 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 18 Esta Sala decidió un caso similar al de la referencia: Sentencia de 6 de octubre de 2025, Radicado No. 11001- 03-15-000-2025-04879-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 providencia enjuiciada.
Además, mencionó que esta última desconoció una providencia de unificación del Consejo de Estado, sin indicar su radicado ni explicar la razón de la decisión que habría sido ignorada por la autoridad judicial accionada, lo cual también le impediría a la Sala realizar un juicio de validez y contraste. 22. En consecuencia, el propósito de la parte actora consistió en obtener el pago de una suma de dinero que esperaba le fuera reconocida en el proceso de acción popular, pero a través de una acción tutela, que, además, no cumplió la carga argumentativa exigida contra providencia judicial19. 2.3.
Conclusión 23. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el requisito de relevancia constitucional no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos de procedencia y declarará la improcedencia de la acción. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación del departamento de Risaralda, por las razones aquí expuestas. SEGUNDA: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Mario Alberto Restrepo Zapata, por los motivos aquí expuestos.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin20. 19 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 20 secgeneral@consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-15-000-2025-05918-00 Demandante: Mario Alberto Restrepo Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 CUARTO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA