CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Jennifer Pedraza Sandoval en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 15 de mayo de 20252 la tutelante, en su calidad de representante a la Cámara, interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de su derecho de petición, que estimó vulnerado, porque expone que el 9 de abril de 2025 radicó una solicitud ante la Presidencia de la República, con el fin de obtener información sobre el nuevo modelo del Fomag, y no ha obtenido una respuesta frente a lo pedido. 2.
Hechos 2.1. El 9 de abril de 20253 Jennifer Pedraza Sandoval radicó una petición ante la Presidencia de la República, con el propósito de obtener respuesta a varias preguntas relacionadas con el nuevo modelo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag. 1 Obra en el certificado D752829A5CC5FC11 0E0FFF9A2CBCBBB6 23F40640AC2EA7BF EF224BC96C8BD3A6, índice 2. 2 Obra en el certificado 3CF601ED164C15F9 B4FDE831AC0F9303 15217ACE057651FA 6248E10F8ABE1173, índice 2. 3 Folios 1 – 12 del certificado 5CDE9452F2EAF2BA 2F943061E0C51BBE A7A85C61C9527A98 3359CD1620CB1381, índice 2. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.2.
La Presidencia de la República le informó a la actora que su solicitud fue remitida al Ministerio de Educación y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag4. 3. Fundamentos de la acción de tutela La tutelante considera vulnerado su derecho fundamental de petición, toda vez que no ha obtenido respuesta de fondo.
Aunque se le notificó la remisión de su solicitud, ni la Presidencia de la República, ni el Ministerio de Educación ni el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales han emitido pronunciamiento alguno al respecto. 4. Pretensiones de la acción La parte accionante textualmente solicitó: “PRIMERA: TUTELAR mi derecho fundamental a recibir respuesta pronta, oportuna, de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, vulnerado por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y la SECRETARIA TECNICA DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG), con respecto a la petición del 09 de abril de 2025.
SEGUNDA: ORDENAR a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y la SECRETARIA TECNICA DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG), dar respuesta dentro de las 48 horas siguientes al fallo a la petición elevada por mí el 20 de febrero de 2025”5. 5. Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.
Mediante auto del 19 de mayo de 20256 el Despacho ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a la Presidencia de la República, al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag7. 4 Folios 13 – 16, ibid. 5 Folio 12 del certificado D752829A5CC5FC11 0E0FFF9A2CBCBBB6 23F40640AC2EA7BF EF224BC96C8BD3A6, índice 2. 6 Obra en el certificado 2AE4911773A6C98A 27A8BC8CB1B8F765 F3EB48AA3100EC27 49C51D43C64D0C2D, índice 4. 7 Los soportes de notificación obran en el índice 7. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.2.
La Fiduprevisora8 solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en sus aplicativos no se encontró la petición supuestamente remitida, ni se aportó un número de radicado asignado por la entidad ni una guía de envío de alguna empresa de mensajería. 5.3. El Ministerio de Educación9 sostuvo que los hechos que fundamentaron la solicitud de amparo ya fueron atendidos y superados, por cuanto indicó que el 16 de abril de 2025 y el 23 de abril de 2025 realizó el traslado por competencia a la Fiduprevisora, y que el 26 de mayo de 2025 remitió una comunicación a la Presidencia de la República con la información requerida. 5.4.
La Presidencia de la República10 refirió que, mediante el oficio OFI25- 00072618/GFPU1200000 del 16 de abril de 2025, dio traslado a las entidades competentes. Asimismo, señaló que, a través de los oficios OFI25- 00072652/GFPU1200000 y OFI25-00072659/GFPU1200000 del 16 de abril de 2025, se redirigió el asunto al Ministerio de Educación y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Adicionalmente, afirmó que, por medio de un alcance contenido en el oficio OFI25-00102047/GFPU13080000 del 28 de mayo de 2025, dio respuesta de fondo a cada uno de los interrogantes planteados, de manera que estimó que se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado. 5.5. El Despacho ponente, en providencia del 12 de junio de 202511, requirió a la Presidencia de la República y al Ministerio de Educación para que allegaran los soportes de envío de todos los documentos que pretendían hacer valer en el litigio. 5.6.
Como consecuencia, el Ministerio de Educación remitió nuevamente su contestación12 y los certificados de envío a los correos de la Secretaría General del Consejo de Estado13 y a la Presidencia de la República14. 8 Obra en el certificado 4CF8D7D026938B9D 056E950B4B32E9C4 DA45A8DF33F917B5 8CC2FC4AFA7B9DF, índice 8. 9 Obra en el certificado 84AD0C1356BD043B C70E70425AB5E86C 9A18A65C78517236 7658F7B78135AB26, índice 9. 10 Obra en el certificado 5656A1B18D57AC4B 8336F2E5050C8794 984D58137255C1C9 89DDA06ADED32B0F, índice 11. 11 Obra en el certificado 90F869C4F9468A4A 55247EDE560CCAFD 6F047D2D4D777597 EB8C19A0329E2DAC, índice 14. 12 Obra en el certificado 84AD0C1356BD043B C70E70425AB5E86C 9A18A65C78517236 7658F7B78135AB26, índice 18. 13 Obra en el certificado 6E581C8CC970A0AF 8E4F91D5D15D5D7E 9D6370D8F1D565C7 6FFB80BBA83D46C9, índice 18. 14 Obra en el certificado 77971FE50A4EB7C5 BBB7EFF92A8FA84E 7BEED66602A81230 941B3AA3CB3BA2D8, índice 18. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.7.
De igual manera, la Presidencia de la República15 informó que, mediante correo electrónico dirigido a la Fiduprevisora y a la accionante, notificó el requerimiento formulado por esta Subsección en el marco del proceso constitucional. 5.8. En vista de lo anterior, el 10 de julio de 202516 se requirió, por segunda vez, a la Presidencia de la República y al Ministerio de Educación para que allegaran los soportes de envío de la remisión de la petición a la Fiduprevisora S.A. y de sus pronunciamientos de fondo frente a Jennifer Pedraza Sandoval. 5.9.
Las entidades requeridas aportaron los mismos documentos que habían allegado con anterioridad17. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Jennifer Pedraza Sandoval en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Educación y de la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneró el derecho denunciado. 15 Obra en el archivo OFI25-00121236 GFPU del certificado 2BA564A1CF74D539 48E160F08093F916 77B0C16DBA2AADF2 9B3FC38B3197B272, índice 19. 16 Obra en el certificado 1D0413BAE9AE0F90 E4BC9399A7DCA311 73647B806F133E1D E4FF5F7BB44FC8A2, índice 23. 17 Obran en los índices del 27 al 31. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.
Generalidades del derecho de petición 3.1. De conformidad con lo dicho en el Título 2 de la Ley 1437 de 2011, en desarrollo del artículo 23 de la Constitución, toda persona puede presentar peticiones a las autoridades. Sobre sus requisitos, además de los establecidos en el artículo 16 de la Ley 1437 de 201118, también se ha definido que las peticiones deben ser respetuosas frente a quienes se elevan o, de lo contrario, serán rechazadas.
Adicionalmente, han de ser claras, o serán devueltas para que en el término de 10 días los peticionarios las corrijan o aclaren, so pena de su archivo19. 3.2. Ahora, respecto a la respuesta, esta debe ser (i) oportuna, de manera que la autoridad se manifieste dentro del término que exige la ley; (ii) clara, es decir, sencilla y fácil de comprender;
(iii) precisa, de forma tal que atienda solo lo solicitado, sin presentar información impertinente o elusiva; (iv) congruente, en tanto absuelva de fondo la solicitud; y, finalmente, (v) consecuente, en relación con el trámite dentro del cual el requerimiento es presentado20. 3.3. Por disposición del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, las autoridades están en la obligación de dar respuesta a las peticiones en el término de 15 días siguientes a su recepción. Ahora, las solicitudes de documentos e información tendrán que resolverse dentro de los 10 días, y aquellas relacionadas con consultas, en 30 días.
En todo caso, para peticiones especiales, la ley puede consagrar plazos diferentes. 3.4. En ese sentido, se debe tener en cuenta que el artículo 258 de la Ley 5 de 1992 establece que los miembros del Congreso de la República tienen la facultad de solicitar informes a las autoridades competentes, los cuales deberán rendirse en el término de 5 días. 4.
La falta de legitimación en la causa de la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag 4.1. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de 18 El artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 establece que toda petición debe contener (I) Designación de la autoridad a la que se dirige, (II) objeto de la petición, (III) el nombre del solicitante, (IV) las razones que fundamentan la petición, (V) la relación de documentos necesarios para iniciar el trámite; y (VI) la firma del peticionario. 19 Ley 1437 de 2011, artículo 19. 20 Sentencia T-610 de 2008 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia las pretensiones que se aducen y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. En materia de tutela, la legitimación en la causa tiene fundamento en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que dispone que toda persona amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales podrá ejercer la aludida acción por sí misma o a través de un representante judicial, o mediante un agente oficioso, cuando el titular de las prerrogativas no esté en condiciones de promover su propia defensa. 4.2.
Se tiene que la peticionaria estimó vulnerado su derecho fundamental de petición, porque consideró que ni la Presidencia de la República, ni el Ministerio de Educación, ni la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag le brindaron una respuesta de fondo a la solicitud que elevó el 9 de abril de 2025.21. 4.3.
La Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag sostuvo que, pese a lo afirmado por la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación, la solicitud a la que se hizo referencia en la demanda tuitiva nunca le fue remitida. 4.4. En efecto, a partir de los documentos aportados al presente trámite constitucional, no es posible tener por demostrado que la petición haya sido remitida a la Fiduprevisora S.A. o al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag.
La única comunicación de la que existe algún tipo de constancia es aquella que la Presidencia de la República señaló como el oficio OFI25- 00121236/GFPU14000001 del 25 de junio de 202522, el cual consiste en la siguiente captura de pantalla, incorporada dentro del memorial de la entidad: 21 Folios 7 – 8 del certificado 5CDE9452F2EAF2BA 2F943061E0C51BBE A7A85C61C9527A98 3359CD1620CB1381, índice 2. 22 Folio 3 del certificado 2BFA42E780989024 02BB8689757FE855 1E66156A283F68DA F3D8A4DD4B442F6, índice 31. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La mencionada captura de pantalla no permite verificar el contenido de los archivos adjuntos y, en la respuesta de la Presidencia de la República, se indica que el documento que se pretendió enviar fue el de la respuesta de la petición, no una remisión para que dicha entidad emitiera pronunciamiento alguno. Adicionalmente, al verificar el archivo OFI25-00072618_GFPU23, se advierte que este fue dirigido a la actora con el fin de informarle del supuesto traslado de su petición al Fomag y se encuentra dentro de los anexos de la demanda tuitiva.
En este punto, es importante señalar que, aunque en los anexos de la demanda la interesada informó haber sido notificada de una remisión al Fomag, dicha circunstancia no constituye prueba suficiente para tener por efectivamente realizado el traslado. En efecto, los documentos allegados con la demanda de tutela solo dan cuenta de la notificación efectuada a la representante a la Cámara, lo cual no implica por sí solo que la petición haya sido puesta en conocimiento de la entidad.
Sumado a lo anterior, el mencionado documento24 se limita a señalar a la actora que se envió su solicitud al Fomag, sin siquiera fundamentar esta decisión en una posible falta de competencia de la entidad25. Por ello, no es posible darle la connotación de una efectiva remisión. 23 Obra en el archivo OFI25-00072618 _ GFPU de la carpeta OFI25-00072618 GFPU de la carpeta EXT25- 00051784 del comprimido OFI25-00101675 GFPUEXT25-00051784 (3) del certificado C9217804B7BABA1A 640EEC261CCB2F34 F40AD97F5E804E71 6193C79ED1DF60F6, índice 12. 24 Obra en el archivo OFI25-00072618 _ GFPU de la carpeta OFI25-00072618 GFPU de la carpeta EXT25- 00051784 del comprimido OFI25-00101675 GFPUEXT25-00051784 (3) del certificado C9217804B7BABA1A 640EEC261CCB2F34 F40AD97F5E804E71 6193C79ED1DF60F6, índice 12. 25 Sentencia C 951 de 2014. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.5.
Así, esta Sala declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, pues no se logró demostrar que ante esta entidad se hubiera radicado o trasladado la solicitud de la actora. 5. La verificación de la vulneración al derecho fundamental de petición 5.1.
Establecido lo anterior, la Subsección advierte que, pese a haber requerido en dos ocasiones a la Presidencia de la República y al Ministerio de Educación para que allegaran los soportes del envío de la remisión realizada a la Fiduprevisora S.A. y de la respuesta efectiva a la accionante, ninguna de las dos entidades aportó la documentación solicitada. 5.2.
En ese sentido, es claro que el Ministerio de Educación consideró que, por el hecho de haber enviado a la Presidencia de la República el documento de radicado 2025-EE-151329 del 26 de mayo de 202526, debía entenderse que emitió una contestación de fondo a la petición. Sin embargo, es necesario precisar que la vulneración del derecho fundamental debe analizarse frente a la ciudadana que interpuso la solicitud, con independencia del trámite interinstitucional que se hubiera surtido.
Adicionalmente, el Despacho ponente, en el párrafo 1.3 del auto del 10 de julio de 202527, hizo referencia a la falta de una respuesta dirigida a la peticionaria; no obstante, la entidad no allegó soporte alguno de una comunicación enviada directamente a ella. 5.3. A su vez, la Presidencia de la República allegó una captura de pantalla28 con la que pretendió demostrar que ya se había comunicado una respuesta de fondo a la actora, en los siguientes términos: 26 Obra en el certificado 2BD70B3CEEB6A8D7 11CECDD3FBF7F652 0836CD98947D08D2 75F30FA22C6ABDC2, índice 9. 27 Obra en el certificado 1D0413BAE9AE0F90 E4BC9399A7DCA311 73647B806F133E1D E4FF5F7BB44FC8A2, índice 23. 28 Folio 3 del archivo OFI25-00138647 GFPUOFI25-00121236 _ GFPU del certificado 9EBFC4B5FB5C3EC9 FD96B49E4519A0F2 9265D2CCBA784980 A34E3701F8597083, índice 29. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Al igual que con el correo mencionado en el acápite anterior, en esta ocasión tampoco es posible tener por contestada la petición, pues no es posible verificar el contenido de los archivos adjuntos.
La fecha de envío tampoco es clara, ya que en el encabezado se lee “hoy 11:28 am”. Además, al revisar los documentos29 que supuestamente se adjuntaron a dicho correo, se advierte que ninguno de ellos contiene una contestación de fondo, sino que consisten en las remisiones que la Presidencia de la República pretendió realizar. 5.4. Entonces, es pertinente aclarar que esta Sala no desconoce la existencia de varios documentos allegados por las entidades demandadas, en los que al parecer se dio respuesta a la petición y se realizó una remisión. Asimismo, tampoco se ignora que la Presidencia de la República consideró suficiente la trazabilidad que genera su sistema interno; pero, aunque esta pueda ser válida para verificar los trámites internos de la entidad, no permite realizar un análisis frente al efectivo envío de la contestación de cara a la ciudadana. 6.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, y amparará el derecho fundamental de petición de la actora frente a las actuaciones de la Presidencia de la República y del Ministerio de Educación. Por esta razón, se ordenará a ambas entidades dar una respuesta clara y de fondo a la solicitud de la tutelante, la cual deberá ser enviada a la dirección de notificaciones indicada por ella, en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la comunicación de la presente providencia. 29 Obran en el archivo OFI25-00072618 _ GFPU de la carpeta OFI25-00072618 GFPU de la carpeta EXT25- 00051784 del comprimido OFI25-00101675 GFPUEXT25-00051784 (3) del certificado C9217804B7BABA1A 640EEC261CCB2F34 F40AD97F5E804E71 6193C79ED1DF60F6, índice 12; en el certificado 35D541AA7FC3ED6A D7D78169C74DE969 AE9E306DA931C801 B9A8AAEB00D8FEBF, índice 11 y en el certificado AAE046513565002F 930BE1A7F2361627 300DDDADBE44DEAF 94A8D904A20E2E5C, índice 11. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02925-00 Accionante: Jennifer Pedraza Sandoval Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría Técnica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental de petición de Jennifer Pedraza Sandoval, de conformidad con las razones ut supra.
TERCERO: ORDENAR a la Presidencia de la República y al Ministerio de Educación que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, den respuesta clara y de fondo a la petición elevada por Jennifer Pedraza Sandoval, en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado