REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Demandante: FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – FALTA DE PRUEBA DEL DAÑO Y DE FALLA DEL SERVICIO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Síntesis del caso: La Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl demandó a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social por la falta de pago de sus acreencias en el proceso de liquidación de Selvasalud EPS-S y atribuyó dicho perjuicio a supuestas omisiones en el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control.
La Sala modifica la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones, en el sentido de (i) declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, por no tener funciones de vigilancia y control sobre Selvasalud EPS-S; y (ii) confirmar la negativa de las pretensiones frente a la Superintendencia Nacional de Salud, dado que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico imputable, ni el reconocimiento formal de las acreencias reclamadas, ni una omisión específica en el ejercicio de sus funciones.
Temas: falta de prueba del daño antijurídico – inexistencia del nexo causal entre la conducta de las demandadas y el daño reclamado – falta de prueba del reconocimiento de acreencias en el proceso de liquidación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 184 a 194 cdno. no. 1) en contra de la sentencia proferida el 24 de julio de 2019 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 172 a 180 cdno. no. 1), en la cual se resolvió lo siguiente: “FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas procesales, conforme la parte motiva de la sentencia. 2 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado sin necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE CÚMPLASE” (fl. 180 cdno. no.1 – mayúsculas sostenidas y negrillas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 6 de octubre de 2016, la Fundación Universitaria San Vicente de Paúl, por intermedio de apoderado judicial promovió una demanda a través del medio de control judicial de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud (fls. 1 a 43 cdno. no. 1) para que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERA: Que se declare a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, como entidad responsable del no pago, por parte de SELVASALUD EPS, de DOS MIL TRESCIENTOS SEIS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($2.306.236.493) a la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL, debido a la falla en el servicio de control, inspección y vigilancia de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Superintendencia Nacional de Salud sobre SELVASALUD EPS.
SEGUNDA: En virtud de la anterior declaración, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a pagar a la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL, como reparación del daño ocasionado, la suma de DOS MIL TRESCIENTOS SEIS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($2.306.236.493).
TERCERA: Que la entidad demandada dé cumplimiento a la sentencia que se dicte en su contra en los términos consagrados por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo. CUARTA: Que, conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo, se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso. La suma correspondiente está representada en los costos no pagados por SELVASALUD EPS - S, entidad que llegó a la situación financiera actual en virtud de la ausencia de inspección, vigilancia y control por parte de las convocadas a este trámite conciliatorio, y que fueron prestados no por una obligación contractual - voluntaria de la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL, sino por una obligación legal, por tratarse de pacientes de urgencias” (fl. 2 cdno. no. 1- negrillas y mayúsculas fijas del original). 3 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia 2.
Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante Resolución 1271 del 28 de julio de 2010, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó continuar con un proceso de intervención forzosa administrativa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Selvasalud EPS-S; desde ese momento, la superintendencia asumió el control técnico, administrativo y financiero de la entidad, removió al representante legal y designó un agente interventor encargado de administrar todos los recursos de dicha EPS. 2) Como parte de la intervención, el agente interventor debía recibir los recursos del Sistema General de Participaciones y pagar a las IPS que prestaran servicios de salud a los afiliados, incluidos aquellos que ingresaran por urgencias y esta obligación incluía también la auditoría y reconocimiento de las cuentas médicas presentadas por dichas IPS. 3) A través de la Resolución 2865 del 19 de septiembre de 2012, la misma superintendencia ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de Selvasalud EPS-S con el fin de liquidarla. 4) Entre los años 2010 y 2012, la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl prestó servicios médico-hospitalarios y quirúrgicos de urgencia a pacientes afiliados a Selvasalud EPS-S; como se trataba de servicios de urgencias, no mediaba contrato alguno entre las partes, pero existía una obligación legal de atención y un deber de Selvasalud EPS-S de cubrir los costos. 5) En el marco del proceso liquidatorio, la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl presentó un crédito por valor de dos mil trescientos seis millones doscientos treinta y seis mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($2.306.236.493), el cual fue inicialmente rechazado en su totalidad por la entidad liquidadora. 6) La Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl interpuso recurso de reposición contra dicha negativa, y como resultado la entidad en liquidación reconoció parcialmente el crédito; la demanda dijo lo siguiente: 4 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia “Por concepto de la reclamación 58 reconoció el reconoció valor de $600.151.747.
Por concepto de la reclamación 58A reconoció un valor de $240.929.897. Por concepto de la DEMANDA el valor de $1,173,222,280 El valor de $291.932.569, fue rechazado.” (fl. 3 cdno no. 1 ). 7) El agente especial liquidador, mediante Resolución 960 del 30 de octubre de 2014 declaró el desequilibrio financiero del proceso liquidatorio de Selvasalud EPS-S en liquidación porque no existían recursos en la entidad para pagar los créditos reconocidos. 8) La parte actora adujo que (i) no recibió pago alguno desde el inicio de la intervención en el año 2010 hasta el cierre del proceso en el año 2014, a pesar de que prestó los servicios y cumplió con su obligación legal frente a los pacientes de urgencias;
(ii) la deuda permanecía impaga, a pesar de los múltiples esfuerzos y gestiones administrativas realizadas por la Fundación y, (iii) la responsabilidad de las entidades demandadas derivaba del daño antijurídico causado por la falla en el servicio y la omisión de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, quienes permitieron la situación de insolvencia de Selvasalud EPS-S y la consecuente imposibilidad de recuperar las acreencias reconocidas. 3.
Contestación de la demanda El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda a través del auto del 24 de agosto de 2017 (fl. 52 cdno. no. 1) y ordenó su notificación al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual ocurrió el 9 de octubre de 2017 (fls. 54 a 66 cdno. no. 1). 1) El 27 de octubre de 2017, el Ministerio de Salud y Protección Social (fls. 77 a 90 cdno. no. 1) contestó la demanda, solicitó negar las súplicas y argumentó lo siguiente: a) Está configurada la excepción de ausencia de legitimación en la causa por pasiva, pues, (i) según lo dispuesto en el Decreto Ley 4107 de 2011 y las leyes 715 de 2001 y 100 de 1993, el Ministerio de Salud y Protección Social formula y orienta la política pública en salud, pero no ejerce funciones de inspección, vigilancia ni control sobre las EPS del régimen subsidiado, las cuales corresponden exclusivamente a la 5 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia Superintendencia Nacional de Salud;
(ii) adicionalmente, no participó en el proceso liquidatorio de Selvasalud EPS-S, no nombró a su liquidador, no intervino en sus decisiones, ni tuvo competencia para vigilarla o controlarla ya que, esta EPS era una entidad de naturaleza privada sometida a la vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud. b) No existe solidaridad alguna entre el Ministerio y Selvasalud EPS-S, por cuanto, ninguna disposición normativa impone dicha obligación conjunta y la solidaridad pasiva no se presume, debe estar consagrada expresamente en la ley o derivar de un contrato, lo cual no ocurre en este asunto. c) No se configura un daño antijurídico imputable al ministerio, por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que haya lugar a una condena por responsabilidad patrimonial del Estado se requiere la existencia de un daño antijurídico y un nexo causal con una actuación u omisión atribuible a la administración; en este caso, no hay prueba de que el ministerio haya causado o contribuido a causar el daño reclamado, pues, no tenía relación funcional, contractual ni de control directo con Selvasalud EPS-S. 2) El 21 de noviembre de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las peticiones de la demanda (fls. 91 a 117 cdno. no. 1) con los siguientes fundamentos: a) No se acreditó una falla en el servicio que comprometiera su responsabilidad, debido a que, (i) cumplió con sus funciones constitucionales y legales de inspección, vigilancia y control sobre Selvasalud EPS-S en los límites de su competencia, (ii) actuó conforme al principio de legalidad y, (iii) como órgano de supervisión, no tenía injerencia directa en la administración operativa o financiera de las entidades vigiladas ni asumía obligaciones derivadas de las decisiones propias de estas. b) La falta de pago a la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl no le es imputable porque (i) la crisis financiera de Selvasalud EPS-S fue consecuencia de problemas estructurales administrativos y presupuestales, ajenos a cualquier omisión por parte de la Superintendencia, cuya actuación estuvo enmarcada en resoluciones motivadas mediante las cuales ordenó la intervención y posterior liquidación de la EPS y, (ii) adicionalmente, durante dicho proceso, el agente 6 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia interventor asumió la gestión de los recursos y la atención de pasivos, sin que la entidad supervisora pudiera intervenir en la priorización o el pago de acreencias. c) Las funciones de inspección, vigilancia y control no generan, por sí mismas, una obligación indemnizatoria ya que, para configurar la responsabilidad patrimonial del Estado se requiere la demostración de un daño antijurídico imputable por acción u omisión, lo cual no está probado en el expediente. 4.
La sentencia de primera instancia El 24 de julio de 2019, la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió el fallo ahora impugnado (fls. 172 a 180 cdno. no. 1), negó las súplicas de la demanda, pues, la parte actora no acreditó la existencia de un daño antijurídico; aunque la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl alegó tener acreencias derivadas de servicios prestados a afiliados de Selvasalud EPS-S, no aportó evidencia alguna de que hubieran sido reconocidas en el proceso de liquidación; por el contrario, la Resolución 176 de 2014 evidenció que esas reclamaciones fueron rechazadas en su totalidad y la parte demandante no probó que ese acto administrativo hubiese sido revocado. 5.
El recurso de apelación La parte demandante apela (fls. 184 a 194 cdno. no. 1), reitera los argumentos esbozados en la demanda y solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: 1) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió valorar la Resolución número 623 de 2014, mediante la cual el agente liquidador de Selvasalud EPS-S resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl y reconoció parcialmente las acreencias por un valor de seiscientos millones ciento cincuenta y un mil setecientos cuarenta y siete pesos ($600.151.747), suma que quedó impaga por el desequilibrio financiero de Selvasalud EPS-S; a juicio de la apelante, esta resolución obra en el expediente y demuestra la existencia de un daño cierto y antijurídico que fue indebidamente descartado por el tribunal de primera instancia; textualmente dijo lo siguiente en el texto de la impugnación: 7 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia “Dejó de lado y no observó el Tribunal la Resolución 623 del año 2014, en la cual el Agente Liquidador resolvió el recurso de reposición presentado por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, visible en el expediente a folio [ __ ].
En dicha resolución se reconoció para pago la suma de $600.151.747 y se rechazó la suma de $1.465.154.849. Es decir, que no le asiste la razón al fallador de primera instancia, por lo menos en cuanto a la suma de $600.151.747, toda vez que este fue el valor reconocido y no pagado, como se estableció en la resolución que decretó el desequilibrio financiero de la entidad liquidada.” (fl. 184 cdno. no. 1- negrillas del original). 2) El fallo de primera instancia no tomó en consideración las facturas allegadas con la demanda las cuales acreditan que el saldo restante del crédito reclamado, es decir, mil cuatrocientos sesenta y cinco millones ciento cincuenta y cuatro mil ochocientos cuarenta y nueve pesos ($1.465.154.849) corresponde a servicios efectivamente prestados, auditados y no pagados. 3) Existe una falla en el servicio atribuible al Ministerio de Salud y a la Superintendencia Nacional de Salud, entidades que omitieron ejercer de manera diligente, oportuna y eficaz sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a Selvasalud EPS-S, lo cual permitió que la EPS llegara a una situación de insolvencia que afectó gravemente a los prestadores de servicios; expresamente afirmó lo siguiente: “Con respecto al saldo de los valores pretendidos en esta demanda, esto es, por $1.465.154.849, fueron presentadas cada una de las facturas que corresponden a este valor, las cuales obran en el expediente, pruebas que no fueron observadas por el Tribunal a la hora de tomar la decisión en el presente proceso.
Indica lo anterior que el Honorable Tribunal no tuvo en cuenta para la toma de esta decisión la resolución 623 del año 2014 y tampoco tuvo en cuenta los soportes entregados con esta demanda.” (fl. 185 cdno. no. 1). 6. Alegaciones en segunda instancia Por auto del 8 de noviembre de 2021 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días y al Ministerio Público para que emitiera concepto (fl. 222 cdno. no. 1)1, quienes actuaron de la siguiente manera: 1 Archivo “21_RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO_CSJ 2016-2066 ALEGATOS DE CONCLUSION-65491.pdf.PDF”. 8 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia 1) La parte actora reitera los argumentos planteados en la demanda y en el recurso de apelación (índice 39 SAMAI)2 en el entendimiento que (i) la decisión impugnada no valoró adecuadamente las omisiones en las funciones de control, inspección y vigilancia de las entidades demandadas, pues, tanto el ministerio como la superintendencia permitieron, por omisión, que la Selvasalud EPS-S incrementara sus deudas sin tomar medidas correctivas oportunas, lo cual derivó en su liquidación, y (ii) en el expediente constan documentos suficientes que acreditan la existencia, cuantía y reconocimiento de la deuda reclamada. 2) Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social solicita confirmar la sentencia de primera instancia (índice 40 SAMAI)3, por cuanto, (i) está demostrada la falta de legitimación en la causa por pasiva porque no ejerce funciones de inspección, vigilancia ni control sobre las EPS del régimen subsidiado como Selvasalud EPS-S;
(ii) la parte demandante no acreditó en qué consistió la omisión atribuida al ministerio, ni logró demostrar un daño cierto y antijurídico, ni su nexo causal con la conducta de la entidad; (iii) sus competencias legales se circunscriben a la formulación y evaluación de la política pública en salud, pero no del control operativo sobre las EPS;
(iv) las acreencias reclamadas por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl fueron rechazadas en el proceso de liquidación y la parte actora no aportó el acto administrativo en el que, a juicio de esta, se reconocieron sus acreencias. 3) A su turno, la Superintendencia Nacional de Salud pide confirmar el fallo impugnado (índice 41 SAMAI) y reitera que (i) el supuesto daño derivó de la imposibilidad de pago de acreencias reconocidas en la liquidación de Selvasalud EPS-S, evento que no obedece a una omisión suya, y la referida entidad no es responsable de las deudas de sus vigilados ni coadministra sus procesos liquidatorios;
(ii) cumplió a cabalidad sus funciones de inspección, vigilancia y control conforme a la ley y no se acreditó falla alguna en su actuación, y (iii) por último, el daño alegado fue causado por el agente liquidador, quien actuó como tercero autónomo y sin vínculo legal con la Superintendencia Nacional de Salud. 4) El Ministerio Público guardó silencio (índice 43 SAMAI). 2 Idem. 3Archivo “87MemorialWeb_Alegatos segunda instancia Ministerio de Salud y Protección Social.PDF”. 9 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites del proceso y verificada la inexistencia de causales de nulidad que invaliden lo actuado, procede la Sala a resolver de fondo4 el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: 1) el objeto de la controversia y el anuncio de la decisión, 2) el análisis de la configuración de la excepción de falta de legitimación por pasiva en relación con el Ministerio Salud y Protección Social, 3) ausencia de daño antijurídico y de una falla del servicio imputables a la Superintendencia Nacional de Salud y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud son patrimonialmente responsables por el daño sufrido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, a quien no le fueron pagadas sus acreencias en el proceso de liquidación de Selvasalud EPS-S debido a la omisión de las entidades demandadas en el ejercicio oportuno, eficaz y adecuado de sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre dicha EPS. 1) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, porque la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl no acreditó la existencia de un daño antijurídico, pues, (i) no probó que las acreencias derivadas de los servicios prestados a afiliados de Selvasalud EPS-S hubieran sido reconocidas en el proceso de liquidación, en vista de que, según la Resolución 176 de 2014 esas reclamaciones fueron rechazadas en su totalidad y la parte demandante no probó que dicho acto hubiera sido revocado;
(ii) además, no se configuró una omisión, irregularidad o falla en el servicio por parte del Ministerio de Salud ni de la Superintendencia Nacional de Salud, entidades que, a juicio del fallador de primera instancia, actuaron conforme a la ley al ordenar la toma de posesión, intervención forzosa y liquidación de Selvasalud EPS-S, y (iii) no se demostró el nexo causal entre la conducta de las entidades demandadas y el perjuicio reclamado ya que, la falta de pago de las acreencias obedeció al agotamiento de los recursos de la 4 Como lo advirtió el tribunal, la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl tuvo certeza de que no le pagarían sus acreencias el 30 de octubre de 2014, cuando el agente liquidador, mediante la Resolución 960 de esa misma fecha, declaró el desequilibrio financiero de Selvasalud EPS-S y la imposibilidad de pago; desde esa fecha tenía dos años para demandar; la demanda fue presentada oportunamente el 6 de octubre de 2016. 10 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia mencionada EPS, situación que los acreedores deben soportar de acuerdo con el régimen legal de prelación de créditos. 2) La Sala modificará parcialmente la sentencia apelada, con los siguientes fundamentos: a) Declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, pues, de acuerdo con el Decreto Ley 4107 de 2011, las funciones de esta entidad están orientadas a la formulación y evaluación de políticas públicas en salud y no incluyen el ejercicio directo de funciones de inspección, vigilancia o control sobre las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, adicionalmente. b) Confirmará la negativa de las pretensiones frente a la Superintendencia Nacional de Salud, dado que no se acreditó un daño antijurídico imputable a ella, ni el reconocimiento formal de las acreencias reclamadas, ni la configuración de una falla en el servicio;
(i) si bien en el recurso de apelación la parte actora afirmó que en el expediente obraba la Resolución número 623 de 2014 mediante la cual se habrían reconocido parcialmente las acreencias reclamadas, lo cierto es que dicha resolución no fue aportada al proceso ni puede considerarse prueba del daño alegado; (ii) además, aunque la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en omisiones que habrían generado la insolvencia de Selvasalud EPS-S, la demanda no contiene una imputación concreta de tales conductas, sino afirmaciones generales sobre supuestas omisiones en el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control que no dan cuenta de omisiones específicas ni de cómo se relacionan causalmente con el daño que se alega. 2.
Análisis de la configuración de la excepción de falta de legitimación por pasiva en relación con el Ministerio de Salud y Protección Social 1) En el presente asunto está demostrada la configuración de la excepción de ausencia de legitimación en la causa por pasiva frente al Ministerio de Salud y Protección Social, porque no tuvo participación en los hechos que dieron origen al presunto daño reclamado por la parte actora; de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 4107 de 2011, esta entidad no ejerce funciones de inspección, vigilancia ni control sobre las entidades promotoras de salud del régimen 11 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia subsidiado, sino que, su competencia se limita a la formulación, orientación y evaluación de las políticas públicas en salud a nivel nacional, lo cual excluye cualquier responsabilidad frente a la gestión administrativa, financiera o jurídica de las EPS. 2) El artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011 describe en detalle las competencias del Ministerio de Salud, entre ellas, (i) formular y adoptar políticas, planes y programas en materia de salud;
(ii) dirigir el Sistema General de Seguridad Social en Salud; (iii) evaluar la ejecución de las estrategias de salud pública y, (iv) coordinar acciones interinstitucionales para la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad; sin embargo, en ninguna disposición normativa se le atribuyen funciones de supervisión o control operativo sobre las actuaciones de las EPS ni responsabilidad en los procesos liquidatorios, lo cual impide que se le impute, siquiera en forma indirecta, una conducta antijurídica generadora de responsabilidad patrimonial; el texto de la norma es como sigue: "Artículo 2.
Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el articulo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: 1. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 2.
Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos en materia de Salud y Protección Social. 3. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobiemo Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades (…)”. 3) Tampoco obra en el expediente prueba alguna que acredite una conducta activa u omisiva del ministerio relacionada con el proceso de intervención o liquidación de Selvasalud EPS-S ni con la falta de pago de las acreencias reclamadas por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl; por el contrario, las actuaciones en dicho proceso fueron adoptadas y ejecutadas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y no se identificó una disposición que atribuya al ministerio un deber legal incumplido en relación con los hechos del caso. 12 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia 4) En consecuencia, por no haberse demostrado intervención directa, atribución funcional ni incumplimiento de deberes legales por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, y en atención a que sus competencias no comprenden el control sobre el proceso de liquidación de la parte actora, la Sala encuentra acreditada la excepción de falta de legitimación por pasiva de dicha entidad. 3.
Ausencia de daño antijurídico y de una falla del servicio imputables a la Superintendencia Nacional de Salud 1) Como lo explicó el tribunal en el fallo de primera instancia, la parte demandante no demostró la ocurrencia del daño antijurídico que alegó; en efecto, si bien la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl afirmó haber prestado servicios de urgencias a pacientes afiliados a Selvasalud EPS-S y que dichas prestaciones no fueron pagadas, no logró probar que esas acreencias hubieran sido debidamente reconocidas en el proceso de liquidación. 2) El tribunal fundamentó su decisión en el hecho de que la Resolución número 176 de 2014 expedida por el agente liquidador de Selvasalud EPS-S rechazó en su totalidad las reclamaciones presentadas por la actora y que esta no demostró que dicho acto fue revocado, sustituido o anulado, situación que resulta relevante, toda vez que, si la acreencia fue rechazada, no puede derivarse de su impago un daño antijurídico atribuible a la entidad demandada; esto explicitó la decisión de primera instancia: “En el caso en concreto, la parte actora debía demostrar: i) el daño, ii) la antijuridicidad del daño (que no tuviera el deber de soportarlo), iii) que se hubiera lesionado un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iv) que el daño fuera cierto, es decir, que se pudiera apreciar material y jurídicamente.
Lo cual no ocurrió en el presente asunto. A partir de los elementos materiales probatorios que obran en el expediente, no se pudo constatar la existencia de un daño cierto y antijurídico. Ello por cuanto no se probaron las acreencias que la Fundación demandante alega tener. Mucho menos se probó que las mismas hubieran sido reconocidas en el proceso de liquidación forzosa.
Para probar el daño antijurídico, se allegó la Resolución 217 de 8 de marzo de 2013, por medio de la cual el agente liquidador resolvió acerca del reconocimiento de las acreencias presentadas oportunamente. Sin embargo, no se aportaron al proceso los anexos de dicha resolución, en los que estaban relacionadas las mencionadas acreencias, por lo que no se pudo constatar que las alegadas por la Fundación demandante hubieran sido reconocidas en tal resolución (1.1). 13 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia Con la Resolución 0176 del 28 de marzo de 2014, la Sala pudo constatar que, por el contrario, las acreencias de la Fundación demandante por valores de $2.306.236.493 y $78.304.608 fueron rechazadas en su totalidad por innumerables causales (1.2).
Aunque en la demanda se aseguró que contra esta última resolución se había formulado recurso de reposición y tal decisión había sido revocada, para en su lugar reconocer las acreencias de la Fundación, dicho acto administrativo mencionado en la demanda no fue aportado al proceso. En otras palabras, el demandante incumplió con la carga de probar sus afirmaciones, fundamento de las pretensiones.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda, en tanto no se acreditó siquiera el primer elemento necesario para que se configure la responsabilidad del Estado. No se demostró que el daño alegado, cuya reparación se persigue, fuera cierto y mucho menos se acreditó que fuera antijurídico.” (fls. 178 a 179 cdno. no. 1). 3) No obstante, en el recurso de apelación, la parte actora argumentó que (i) aportó la Resolución número 623 del año 2014 y que esta no fue valorada por el tribunal de primera instancia; según su dicho, ese acto administrativo resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la negativa inicial de reconocimiento del crédito y admitió parcialmente las acreencias reclamadas;
(ii) adicionalmente, que con la demanda allegó todas las facturas correspondientes al saldo restante del crédito solicitado; en concreto, expresó lo siguiente: “Dejó de lado y no observó el Tribunal la Resolución 623 del año 2014, en la cual el Agente Liquidador resolvió el recurso de reposición presentado por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, visible en el expediente a folio ___.
En la cual se reconoció para pago la suma de $600.151.747 y se rechazó la suma de $1.465.154.849. Es decir, que no le asiste la razón al fallador de primera instancia, por lo menos en cuanto a la suma de $600.151.747, toda vez que este fue el valor reconocido y no pagado, como se estableció en la resolución que decretó el desequilibrio financiero de la entidad liquidada.
Con respecto al saldo de los valores pretendidos en esta demanda, esto es, por $1.465.154.849, fueron presentadas cada una de las facturas que corresponden a este valor, las cuales obran en el expediente, pruebas que no fueron observadas por el Tribunal a la hora de tomar la decisión en el presente proceso. Indica lo anterior que el Honorable Tribunal no tuvo en cuenta para la toma de esta decisión la Resolución 623 del año 2014 y tampoco tuvo en cuenta los soportes entregados con esta demanda.
Ruego al Honorable Consejo de Estado, al momento de resolver la segunda instancia, que sean tenidos en cuenta TODOS los soportes entregados con esta demanda y en especial la Resolución 623 del año 2014. 14 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia Contrario a las apreciaciones planteadas por su despacho, se configura la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, por lo que constitucionalmente el Estado es responsable de vigilar, inspeccionar y controlar las EPS que prestan un servicio público a las personas, por lo tanto, la consecuencia de esa falla del servicio ocasionó un daño antijurídico, el cual es que la entidad que represento no pudo obtener el pago de las acreencias por parte de SELVASALUD EPS-S.” (fls. 184 a 185 cdno. no. 1). 4) Sin embargo, la Sala constata que (i) la referida Resolución número 623 del año 2014 no obra en el expediente y, aunque la parte apelante afirmó que dicho documento se encontraba incorporado, no lo aportó con la demanda;
(ii) por otro lado, en la demanda se aportaron múltiples documentos que la parte demandante relacionó en el capítulo de pruebas documentales, entre los cuales se incluyen el acuerdo de cesión de crédito entre la Fundación y Selvasalud (7.1), actas de conciliación (7.2), copias de procesos judiciales (7.3 a 7.9), constancia de solicitud de conciliación prejudicial (7.10), formularios de reclamación de acreencias (7.11), recursos de reposición contra resoluciones de graduación de créditos (7.12 a 7.14), así como también varias resoluciones expedidas por el agente liquidador de Selvasalud EPS-S, entre ellas las identificadas con los números 217 del año 2013 (7.15), 293 del año 2013 (7.16), 176 del año 2014 (7.17) y 960 del año 2014 (7.18); no obstante, no fue relacionada ni mucho menos aportada la Resolución número 623 del año 2014, la cual, según el recurso de apelación, habría reconocido parcialmente el crédito reclamado. 5) Frente a las facturas, es cierto que en el texto de la demanda hay una tabla con un listado de facturas, pero, de estas no es posible deducir que se hubiese configurado el daño que reclama la actora; en efecto, no se acreditó que tales facturas hayan sido reconocidas o aceptadas en el proceso liquidatorio ni tampoco se demostró que el impago obedezca a una actuación u omisión atribuible a las entidades demandadas; la sola relación de cuentas no prueba, por sí misma, ni la existencia del derecho a recibir el pago ni la configuración de un daño cierto y antijurídico imputable a la administración. 6) Finalmente, la Sala tampoco encuentra demostrada la supuesta falla en el servicio imputada a la Superintendencia Nacional de Salud, pues, en la demanda no se formularon cargos específicos que permitieran identificar en qué consistió la supuesta omisión, cuándo ocurrió, qué actuaciones se omitieron y de qué manera esas omisiones habrían incidido de forma directa en el daño reclamado; la parte actora se limitó a efectuar, simplemente, afirmaciones generales sobre el 15 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia incumplimiento de funciones legales, pero no hizo referencia a hechos y evidencias específicas que permitieran acreditar una actuación negligente por parte de la entidad demandada. 7) Por el contrario, el material probatorio que obra en el expediente muestra que, (i) la Superintendencia ordenó continuar con el proceso de intervención forzosa administrativa de Selvasalud y designó un agente especial interventor, a quien otorgó funciones con independencia funcional y bajo la condición de auxiliar de la justicia, conforme al artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; posteriormente, (ii) ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de SELVASALUD EPS-S y decretó la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación por medio de actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. 8) En consecuencia, la Sala concluye que no se acreditó la existencia de una falla en el servicio imputable a la Superintendencia Nacional de Salud, pues, no hay imputación de una omisión concreta ni de un incumplimiento de sus deberes legales que pueda considerarse causa del daño alegado. 4.
Condena en costas En los términos del artículo 188 del CPACA la parte vencida debe asumir las costas de esta instancia, las cuales deberán ser liquidadas por el tribunal de primera instancia de manera concentrada, incluidas las agencias en derecho, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso; la Sala resalta que el tribunal de primera instancia decidió no condenar en costas, decisión que no fue discutida por ninguna de las partes, y que no será modificada en el presente fallo.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 16 Expediente: 25000-23-36-000-2016-02066-01 (65.491) Actora: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl Reparación directa – apelación de sentencia F A L L A: 1°) Modifícase la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de julio de 2019, y, en su lugar, se dispone lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación por pasiva respecto del Ministerio de Salud y Protección Social.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: NO CONDENAR en costas procesales en primera instancia, conforme la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado son necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE CÚMPLASE”. 2°) Condénase en costas y agencias en derecho a la parte demandante en segunda instancia, las cuales se fijarán y liquidarán en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.