Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 26 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección F—, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], la señora Carmen Cecilia Bustos Cárdenas, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución PAP 026363 del 16 de noviembre de 2010, expedida por la Caja 1 Folios 37 al 52. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas Nacional de Previsión CAJANAL EICE En Liquidación, por la cual le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: (i) reconocer la pensión gracia, a partir de la fecha de consolidación del estatus, liquidada con todos los factores salariales en el año anterior a esta fecha; ii) reconocer y pagar los ajustes de ley y los intereses moratorios a que haya lugar; y iii) dar cumplimiento al fallo en los términos fijados por los artículos 187 y 192 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante relató los siguientes: i) La señora Carmen Cecilia Bustos Cárdenas nació el 29 de diciembre de 1959 y prestó sus servicios al Estado, en calidad de docente del orden territorial, por más de 20 años. ii) El 27 de abril de 2010 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue resuelta negativamente por medio del acto acusado. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 48, 29 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; y el Decreto 81 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación se expusieron los siguientes argumentos: i) La entidad demandada creó un requisito adicional con el único fin de negar el derecho que le asiste a la actora, al considerar que los tiempos laborados con anterioridad a 1980 deben haberse desempeñado en propiedad, pues no reconoce el periodo laborado en interinidad.
En esta medida, el acto acusado desconoce 3 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas normas de rango constitucional, por cuanto hace una interpretación errónea del tipo de vinculación de la actora, a pesar de que ni la Constitución ni la ley lo exigen. ii) El tiempo acreditado por la demandante demuestra con suficiencia el derecho que le asiste, pues lo que otorga el reconocimiento de la prestación requerida es la naturaleza de la vinculación, esto es, que sea territorial, mas no la calidad del nombramiento, que puede ser en interinidad o en propiedad. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La UGPP, por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que «al 31 de diciembre de 1980 la demandante no se encontraba vinculada a la docencia oficial».2 Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe, prescripción, legalidad del acto administrativo demandado, e improcedencia de pago de intereses y de costas. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección F—, mediante sentencia del 26 de octubre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:3 i) Respecto de la vinculación como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, fue allegada la Resolución 002617 del 23 de diciembre de 1980 expedida por la Gobernación de Cundinamarca a través de la cual se ordenó el pago de salarios a la demandante, de la cual se obtiene que la actora fue nombrada como docente interina en la Escuela Pasuncha, adscrita al municipio de Pacho (Cundinamarca), entre el 28 de marzo y el 28 de mayo de 1978, en reemplazo 2 Folios 84 al 92. 3 Folios 148 al 154. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas de la titular del cargo.
Tal prueba fue aportada debidamente al plenario, en la etapa procesal respectiva, sin que la entidad demandada la tachara de falsa o efectuara alguna manifestación al respecto. Así las cosas, es patente que la señora Bustos Cárdenas se encuentra dentro del supuesto de hecho de que trata el literal A, numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, por tal razón, es beneficiaria del régimen allí previsto, por lo que cuenta con la posibilidad de causar la pensión gracia, siempre y cuando cumpla con el lleno de los requisitos legales. ii) Igualmente, se allegó certificación expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca —Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio—, en la cual consta que la demandante presta sus servicios en un empleo docente nacionalizado desde el 11 de mayo de 1983 y a la fecha de expedición de la certificación (1 de julio de 2009) se encontraba activa en el cargo. iii) Así las cosas, a la demandante le asiste derecho para que le sea reconocida y pagada una pensión de jubilación gracia, a partir del 29 de diciembre de 2009, cuando cumplió 50 años de edad, pues los 20 de servicio los completó el 6 de marzo de 2003. iv) En relación con la prescripción, se tiene que la demandante elevó petición de reconocimiento de la pensión gracia el 27 de abril de 2010 y radicó la demanda el 23 de marzo de 2017, lo que significa que entre la fecha de la petición y la radicación de la demanda existe un plazo superior a los tres años, luego se debe contar el término prescriptivo a partir de la fecha de presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que las mesadas causadas con anterioridad al 23 de marzo de 2014 se encuentran prescritas. 1.4.
El recurso de apelación4 4 Folios 159 al 163. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, con fundamento en que Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia porque encontró que la peticionaria no acredita la totalidad de requisitos necesarios para el reconocimiento de la prestación, toda vez que no cuenta con un vínculo a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1981, pues la única certificación aportada al plenario da cuenta de que laboró al servicio del Departamento de Cundinamarca desde el 11 de mayo de 1983 hasta el 30 de diciembre de 2009, con vinculación nacionalizada. 1.5.
Alegatos en segunda instancia Las partes, demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo 5 Índices 13 y 14, respectivamente, de SAMAI. 6 Constancia secretarial obrante en el folio 184 del expediente. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores 7 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme a la copia de la Cédula de Ciudadanía, la señora Carmen Cecilia Bustos Cárdenas nació el 29 de diciembre de 1959.19 Es decir, que cumplió 50 años el 29 de diciembre de 2009. - De acuerdo con la Resolución 2617 del 23 de diciembre de 1980, la señora Bustos Cárdenas laboró en el municipio de Pacho (Cundinamarca) durante la licencia de 2 meses [del 28 de marzo de al 28 de mayo de 1978] concedida a la titular.20 - Según el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral del 25 de marzo de 2010, la demandante fue nombrada por Decreto Departamental 1634 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 2. 20 Folios 16 y 17. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas del 18 de mayo de 1983 en la Concentración Rural San José de la Gaita de Pacho (Cundinamarca).
A la fecha de certificado se encontraba activa en el servicio, en propiedad, con tipo de vinculación nacionalizado.21 - La Secretaría de Educación de Cundinamarca, por Resolución 1554 del 3 de agosto de 2009, le reconoció a la demandante cesantías parciales para compra de vivienda, por los servicios prestados como docente con vinculación nacionalizada en el plantel I.E.D. Santa Inés de Pasuncha, municipio de Pacho, «fuente de recursos situado fiscal».22 - La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Bustos Cárdenas no registraba antecedentes disciplinarios.23 ➢ Actuación administrativa - El 27 de abril de 2010,24 la demandante peticionó ante Cajanal EICE en Liquidación, el reconocimiento de la pensión gracia. - El 16 de noviembre de 2010, por medio de la Resolución PAP 26363, dicha entidad resolvió negar la solicitud, con fundamento en que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial.25 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: 21 Folios 8 y 9. 22 Folios 18 al 20. 23 Folio 15. 24 Información extractada de la Resolución PAP 026363 del 16 de noviembre de 2010. 25 Folios 25 y 26. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas i) La señora Carmen Cecilia Bustos Cárdenas acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período laborado en el Departamento de Cundinamarca, comprendido entre el 28 de marzo y el 28 de mayo de 1976, como maestra interina.
Si bien no se aportó el respectivo acto de nombramiento, dicha resolución da cuenta de la prestación del servicio en una plaza departamental, pues reemplazó a la titular y se le pagó por tal concepto el sueldo correspondiente, con cargo al Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, como se aprecia en la imagen: 14 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas 15 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas Dicha vinculación, sin duda, resulta válida para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en tanto que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 exige haber tenido una relación docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, indistintamente del tipo de vinculación con el establecimiento educativo, siempre que sea del orden municipal o departamental.
En efecto, en relación con otros tipos de vinculación al servicio estatal, como la interinidad, esta Subsección26 advirtió que si bien dentro del ordenamiento interno no existe una definición expresa sobre dicha figura, lo cierto es que debe ser entendida como el mecanismo a través del cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de dicha actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
De ahí que la prestación de servicios bajo esa modalidad constituye una forma de ingresar a la administración. Al respecto, esta Subsección, en sentencia del 13 de febrero de 2014,27 concluyó: […] En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demandada al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, [lo anterior toda vez que] como lo ha señalado la jurisprudencia28 en ningún caso, los parámetros de [nombramiento] son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. […] 26 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2011.
Radicado: 25000-23-25-000-2004- 00269-01 (1446-2006). Actor: Nero Cárdenas García. 27 Sección Segunda, Subsección A. Radicado: 170012331000201200008-01 (2022-2013). Actor: Gloria Cristina Pineda Barbosa. 28 Sentencia C-517 de 22 de julio de 1999. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas A su turno, la Subsección B, en sentencia del 10 de octubre de 2018, advirtió:29 […] el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad para que se desempeñara como docente del 12 de noviembre al 5 de diciembre de 1980 resulta irrelevante, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba hacerse bajo un nombramiento en propiedad.
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado por interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»30.
En ese orden, es viable colegir que, ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente por cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia,31 la administración está facultada para proveer dicho empleo en forma transitoria por medio de un nombramiento interino con el fin de prestar el servicio educativo oficial de forma habitual.
Así las cosas, este primer lapso, correspondiente a 2 meses debe incluirse en el cómputo para acreditar el requisito de tiempo apto para el reconocimiento de la pensión gracia. ii) La actora fue nombrada por Decreto Departamental 1634 del 18 de mayo de 1983 en la Concentración Rural San José de la Gaita, municipio de Pacho (Cundinamarca).
De esta vinculación da cuenta la certificación expedida por la directora de personal de Establecimientos Educativos de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, así: 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2018, radicación: 19001- 23-33-000-2013-00102-01 (1665-14), actor: Lidia Amaye Orozco Erazo, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 30 Sentencia C-517 de 1999. 31 Ver el artículo 23 del Decreto 1950 de 1973. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas En relación con este vínculo, debe advertir la Sala que al plenario solo se allegó el certificado de historia laboral, en el que se observa que el tipo de vinculación es nacionalizado, en propiedad, y que, con posterioridad a esta designación, la 18 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas demandante no tuvo otros vínculos, pues solo se advierte que se le concedió una comisión de estudios remunerada, fue trasladada en dos oportunidades de plantel educativo y se le cambió de área educativa, dentro del mismo municipio.
No obstante, existen otros documentos que dan cuenta inequívoca del vínculo de la señora Bustos Cárdenas con el departamento de Cundinamarca, como la Resolución 1554 de 3 de agosto de 2009, por la cual se le reconocieron cesantías parciales, que evidencian la prestación de los servicios como docente nacionalizada durante 25 años, 2 meses y 14 días, desde el 18 de mayo de 1983 hasta el 31 de julio de 2007, en forma ininterrumpida, como se observa: […] 19 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas […] Además, el tiempo de servicio prestado a partir de mayo de 1983, en virtud del mencionado acto administrativo no ha sido cuestionado por parte de la demandada, ni en la actuación administrativa ni dentro del proceso y, por el contrario, esta lo ha reconocido como nacionalizado.
En efecto, en la Resolución PAP 026360 del 16 de noviembre de 2010, [acto demandado], por la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, se relaciona como tiempo de servicio acreditado por esta solamente el prestado desde el 11 de mayo de 1983 hasta el 30 de diciembre de 2009, con vinculación de carácter nacionalizado, como puede apreciarse: 20 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas Ahora, el argumento de la entidad para negar la pensión gracia se centró en que «de los tiempos de servicio relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial».
Argumento que reiteró a lo largo del proceso. En este orden, teniendo claro que la vinculación de la señora Bustos Cárdenas con el departamento de Cundinamarca, a partir del 18 de mayo de 1983, por más de 25 años, no ha sido controvertida por la accionada y, por el contrario, fue reconocida por esta con carácter nacionalizado, no encuentra la Sala razones para prescindir de dicho lapso, que sumado al periodo de dos meses servido antes del 31 de diciembre de 1980, supera ampliamente el tiempo exigido en las normas que regulan la pensión gracia. De igual modo, la actora acreditó más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
En consecuencia, se impone para la Sala confirmar la sentencia apelada. Finalmente, es pertinente anotar que la UGPP no manifestó ningún reparo frente al conteo de la prescripción efectuado en la providencia apelada; sin embargo, esta Sala se encuentra facultada para estudiar este aspecto al tenor del artículo 187 del 21 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas CPACA, en tanto prevé que «[e]l silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Al respecto, se advierte que el juez de primera instancia acertó al establecer como fecha de consolidación del derecho el 29 de diciembre de 2009, cuando cumplió 50 años de edad, fecha para la cual reunía más de 20 de servicio. En ese orden, si bien entre esta fecha y la de la reclamación (27 de abril de 2010) no se superó el tiempo de tres años, lo cierto es que la demanda se presentó hasta el 23 de marzo de 2017, cuando el término prescriptivo se había superado ampliamente.
Así las cosas, le asistió razón al a quo al declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 23 de marzo de 2014. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está 22 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 26 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección F—, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Carmen Cecilia Bustos Cárdenas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Demandante: Carmen Cecilia Bustos Cárdenas Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.