CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04707-001 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Unidad Nacional de Protección, Policía Nacional, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Fiscalía General de la Nación Acción: Tutela Tema: Solicitud de esquema de protección Derechos Decisión:: Petición, vida, seguridad personal e integridad física, libertad, debido proceso, igualdad y dignidad humana Sentencia de primera instancia – accede a amparo Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por Fabián Andrés Cáceres Palencia contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Fiscalía General de la Nación, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, vida, seguridad personal e integridad física, libertad, debido proceso, igualdad y dignidad humana.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. La demanda de tutela. Fabián Andrés Cáceres Palencia, quien actúa en nombre propio, interpuso el 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 2 presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la vida, a la seguridad personal e integridad física, a la libertad, al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Fiscalía General de la Nación. En consecuencia, entre otras pretensiones, solicitó ordenar (i) a la Unidad Nacional de Protección (UNP) implementar por trámite de emergencia el esquema de protección tipo 4 contemplado en el Artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1235 de 2023;
(ii) “al área de AUTOMOTORES de la […] UNP y a la empresa NEOSEGURITY [suministrar] el vehículo blindado con […] combustible ACPM y/o diésel en el menor tiempo posible y que […] responda técnicamente a la zona de Catatumbo donde son 13 municipios que son trochas [y] no hay vías pavimentadas, [y] que por lo menos sea modelo 2022 que no esté con muchas falla[s] técnicas ni mecánicas”;
(iii) “al señor PRESIDENTE DE LA REP[Ú]BLICA DE COLOMBIA […] impartir instrucciones para que todas la instituciones del estado procedan a [c]oordinar un estudio de seguridad a [su] favor”; (iv) “a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN hacer un plan de trabajo […] con el fin de avanza[r] en la investigaci[ón] de todas las denuncias que se han venido realizando por múltiples hechos de asesinatos, amenazas, atentados y demás”;
(v) “a la PROCURADUR[Í]A GENERAL DE LA NACI[Ó]N ejercer el control preventivo sobre la[s] actual[es] denuncia[s] por atentado, intento de secuestro [y] amenazas contra [su] vida”; y (vi) “al MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, en especial al [E]jército [N]acional y la [P]olicía [N]acional brindar[l]e la protección para continuar desplaz[á]ndo[s]e a los municipios de la región del Catatumbo para realizar las actividades propias de la [A]sociación de [D]esplazados del Catatumbo- ASODESCAT”.
Hechos. Relata el actor que, es el presidente y representante legal de la Asociación de Desplazados de la región del Catatumbo (Norte de Santander), de ahora en adelante ASODESCAT, la cual (i) hace presencia en 13 municipios en los que existen diversos grupos de guerrillas: Fuerzas Revolucionarias de Colombia (FARC), Ejército de Liberación Nacional (ELN), Ejército de popular de Liberación Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 3 (EPL) y, además, grupos de Paramilitares del clan del GOLFO; y (ii) tiene como objeto “realizar acercamientos, diálogos y concertaciones con la […] comunidad desplazada y las diversas entidades o instituciones que atiendan desplazamiento forzado por la violencia a fin de darle tratamiento a los Asociados en: vivienda, salud alimentación y educación, asesorar y acompañar […] en la búsqueda de la Restitución de sus tierras Despojadas y abandonadas, la Asistencia Humanitaria, la Indemnización por los distintitos hechos victimizantes que son: homicidios, Desaparición Forzada, Desplazamiento Forzado, Acceso carnal Violento […] y todos los Derechos contemplados en la [L]ey 1448 de 2011 […], por medio de trámites administrativos, Jurídicos y de diversos proyectos” (sic), lo cual le ha generado varias amenazas y asesinatos a sus líderes sociales.
Aduce que teme por su vida, porque (i) “en el año 2017 […] recib[ió] impactos de bala […] en [su] […] muslo”; (ii) el 17 y 19 de marzo de 2022 sufrió un atentado en la oficina de ASODESCAT y en el automóvil de la UNP, respectivamente; (iii) el 28 de abril de 2023 “[a]l vehículo donde [se] movilizaba le [arrojaron] una granada, la cual no explot[ó] en el momento, pero con el apoyo del [E]jército [N]acional la detonaron controladamente”;
(iv) el 6 de febrero de 2024 recibió una llamada donde le informaron que atentarían contra el edificio donde funciona ASODESCAT; y (v) el 22 de agosto siguiente, “cuando se desplazaba en […] el corregimiento de Otare, se encontró con un retén de hombres armados con fusiles, quienes le dispararon logrando impactar [su] vehículo”. Sostiene que, conforme al artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 20152 se le asignó un esquema de seguridad tipo 3, el cual incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas; sin embargo, solicitó con urgencia que se le implemente el tipo 4, conformado por: 1 vehículo blindado, 1 vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas y, adicionalmente, con suministro de ACPM y/o diésel, requerimiento que a la fecha no ha sido atendido, a pesar del peligro que corre.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 5 de septiembre de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 4 ordenó notificar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Defensa Nacional, a la Unidad Nacional de Protección, a la Policía Nacional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Por otra parte, se decretaron las siguientes medidas provisionales: “- Ordenar a la Unidad Nacional de Protección que en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación de esta providencia, garantice las actuales medidas de protección que se encuentran reconocidas en favor del señor Fabian Andrés Cáceres Palencia. - Ordenar a la Unidad Nacional de Protección que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, valore nuevamente el nivel de riesgo y de seguridad del señor Fabian Andrés Cáceres Palencia y adopte las medidas que considere para garantizar su vida e integridad personal”. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Presidencia de la República3.
Depreca su desvinculación del presente trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que “[l]a entidad responsable de analizar y responder [los] reclamos [del accionante] es la Unidad Nacional de Protección (UNP), [pues] […] está encargada de garantizar la protección y seguridad de las personas que se encuentran en situación de riesgo”. 2.1.2 Unidad Nacional de Protección (UNP)4.
Sostuvo que “el señor FABI[Á]N ANDRÉS CÁCERES PALENCIA, es beneficiario del programa de Prevención y Protección […] tanto en la Ruta Colectiva al ser el representante legal de la ASOSIACIÓN DE DESPLAZADOS DEL CATATUMBO – ASODECAT, como dentro de la Ruta Individual de Protección”, por medio de la cual se han implementado las medidas de protección consistentes en: 3 Índice 00011 de Samai. 4 Índice 00012 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 5 Que, “una vez [se] tuvo conocimiento de los hechos acontecidos el pasado 22 de agosto de 2024, en favor del [actor] se activó la valoración inicial de riesgo inminente individual de la que tratan los artículos 2.4.1.2.9 y/o 2.4.1.3.4 del Decreto 1066 del 2015, esto con la finalidad de valorar la inminencia de su riesgo de manera prioritaria y expedita y de esta forma analizar la pertinencia de ajustar o no las medidas de protección otorgadas […] si a ello existe lugar en razón al resultado del estudio señalado”, frente a lo cual “el Grupo Despacho – Proceso Gestión Integral de Medidas de Emergencia G.M.E.” determinó lo siguiente: Adujo que, “en la actualidad ya se está realizando una nueva evaluación del nivel de riesgo que soporta el [accionante], de lo anterior se tiene que, consultado el sistema de información de la Subdirección de Evaluación del Riesgo, al anteriormente referido se le dio apertura de la Orden de Trabajo O.T. 639564 de 2024”.
Indicó que, “el pasado jueves 29 de agosto de 2024, se realizó la presentación del vehículo blindado CHEVROLET TRAIL BLAZER MODELO 2020 CON MATRÍCULA JVW257 al [demandante], sin embargo, […] no l[o] recibió argumentando que es a Diesel y el modelo no es el más apto para las funciones debido a que presenta fallas mecánicas”, pese a que “el mismo cuenta con las certificaciones referentes al blindaje del automotor, […] garantía del blindaje en carrocería y vidrios, fecha del último mantenimiento de data 30 de mayo de 2024, test de resistencia balística, Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – SOAT, constancia de instalación y contratación de Sistema de Rastreo Vehicular y Plataforma PESC”.
Expuso que, “frente al apoyo de combustible asignado […], el mismo ha sido determinado a través de un proceso técnico y estadístico, en donde se analizan Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 6 las variables de mercado, producción y consumos en los diferentes tipos de automotores que se encuentran habilitados para prestar el servicio de protección, resaltando que, se consideran factores como peso, tipo de combustible, cilindraje, terreno, entre otros”, por lo que, “mediante la Resolución No. 077 de 2020, [se] reconocieron] unos montos económicos correspondientes a los vehículos convencionales y blindados”, los cuales se determinan de la siguiente manera: Agregó que “la Subdirección de Protección de la UNP cuenta con la facultad de aprobar de manera extraordinaria adiciones de combustible a los beneficiarios que por sus labores y liderazgos deben realizar desplazamientos adicionales para el mes en curso, los cuales significan un consumo no habitual y adicional a sus trayectos comunes, mismos que deben estar debidamente sustentados al momento de presentar la solicitud en el Formato de Autorización para la Adición de Combustible (GES-FT-08) con el fin de contar con la aprobación por parte de la Entidad y, en futuras revisiones, con los soportes para los respectivos Entes de Control”, razón por la cual “tácitamente el accionante pretende obviar los procedimientos administrativos y sus términos al pretender por esta acción constitucional que [se] le entregue un vehículo último modelo y [se le] aumente el apoyo de combustible que actualmente se le está otorgando”. 2.1.3 Defensoría del Pueblo5.
Solicitó su desvinculación de esta acción de tutela, comoquiera que “no aparece imputación alguna y/o concreta” en su contra, además, “no es la autoridad de la cual se pueda predicar la presunta transgresión de las prerrogativas superiores en discusión y la ajenidad en su producción”. 2.1.4 Procuraduría General de la Nación6. Indicó que, “a través de la Procuraduría Regional de Instrucción Norte de Santander, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Ocaña y la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos 5 Índice 00013 de Samai. 6 Índice 00014 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 7 Humanos, en virtud de las funciones contempladas en el artículo 75B adicionado al Decreto 262 de 2000 por el artículo 21 del Decreto 1851 de 2021, viene adelantando las acciones preventivas tendientes a garantizar la protección de los derechos fundamentales no sólo del [actor] […], sino también de los miembros de ASODESCART”. 2.1.5 Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación. Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar si las autoridades demandadas, en efecto, han omitido atender el requerimiento del tutelante, consistente en que se le brinde un esquema de protección más avanzado al que actualmente tiene, debido al riesgo en el que se encuentra. 3.4 Derecho fundamental de petición. Consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política en los siguientes términos: Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 8 “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
Por su parte, la Corte Constitucional, respecto del derecho de petición, ha sostenido: Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud.
En este sentido, esta Corporación ha manifestado: (i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión;
(iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares;
(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa;
(ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. De los anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de petición exige, por parte de las autoridades competentes, una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la prohibición de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable.
La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición7. Asimismo, la aludida Corporación ha expresado que “una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la solicitud formulada”8. 7 Sentencia T-1130 del 13 de noviembre de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 8 Ver las sentencias T-669 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-350 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño y T- 682 de 20 de noviembre de 2017, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 9 De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición es vulnerado cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no emite una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. 3.5 Solución al caso concreto.
En el presente asunto la inconformidad del tutelante consiste en que a la fecha de presentación de la acción de tutela (4 de septiembre de 2024) las entidades demandadas no se habían pronunciado frente a la solicitud de asignación de un esquema de seguridad tipo 4, conforme al artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, lo que quebranta, entre otras, su garantía superior de petición. Por su parte, la accionada Unidad Nacional de Protección (UNP), en su escrito de contestación, indicó que el aludido requerimiento del actor ya fue atendido, en el sentido de negarlo, por cuanto, actualmente es beneficiario del programa de prevención y protección, en el que se le han implementado las medidas de protección consistentes en 1 vehículo blindado, 3 personas de protección, 1 medio de comunicación y un chaleco blindado, además, se le otorga un monto económico para combustible.
Agregó que, en todo caso, en agosto del año en curso se le realizó una nueva valoración de riesgo, para determinar la pertinencia de ajustar o no las medidas de protección reconocidas, frente a lo cual “el Grupo Despacho – Proceso Gestión Integral de Medidas de Emergencia G.M.E.” determinó “No Inminencia”. Adujo que el 29 de agosto de 2024 se le suministró al demandante un nuevo vehículo blindado; sin embargo, él se negó a recibirlo con fundamento en que no era último modelo, ni contaba con combustible ACPM o Diesel y presentaba muchas fallas mecánicas, lo cual carece de realidad, porque aquel estaba debidamente certificado.
Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente asunto, resulta oportuno anotar que, el artículo 2º de la Constitución Política estipula los fines esenciales del Estado, dentro de los que se encuentran los de “mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 10 En virtud de dichos mandatos constitucionales, en el evento en que una persona sea intimidada de muerte, se entiende que su derecho constitucional fundamental a la seguridad personal9 está en peligro, por lo que al Estado le asiste el compromiso de acoger soluciones pertinentes con el objeto de protegerla y evitar que las amenazas se materialicen, con lo que se atienden las obligaciones internacionales adquiridas por el país, como las consignadas en tratados internacionales, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos10 (artículo 7º11) y el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos12 (artículo 9º13).
Para que haya lugar a disponer medidas de protección es preciso que el riesgo sea extraordinario o extremo, esto es, que vaya más allá de los escollos que involucra la vida cotidiana, conceptos que fueron definidos por el artículo 2.4.1.1.4 del Decreto 1066 de 201514, en los siguientes términos: “Riesgo Extraordinario. Es aquel que atenta contra el derecho a la seguridad personal de la víctima o testigo (…) y que se adecúa a las siguientes características: *Que sea específico e individualizable. *Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. *Que sea presente, no remoto ni eventual. *Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos, integridad física, psíquica y sexual para la víctima o testigo. *Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso *Que sea claro y discernible. *Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. *Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
Riesgo Extremo. Es aquel que, además de ser extraordinario, es también grave, inminente y dirigido contra la vida o la integridad de la víctima o testigo”. Sobre el procedimiento que debe seguirse dentro del programa de protección ejecutado por la Unidad Nacional de Protección, la Corte Constitucional, en la sentencia T-123 de 201915, anotó: “5.2.
De ese modo, el artículo 2.4.1.2.40 del decreto en comento, establece cuál debe ser el procedimiento que debe seguirse dentro del programa de protección ejecutado por la UNP, que inicia con la recepción de la solicitud de protección por medio del 9 Corte Constitucional, sentencia T-002 de 2020, M. P. Cristina Pardo Schlesinger: “[e]l derecho a la seguridad personal está íntimamente ligado con el derecho a la vida (artículo 11 C.P.) al tener éste último un carácter fundamental e “inviolable”, cuya responsabilidad de protección recae sobre el Estado cuando se encuentre bajo amenaza”, lo cual “implica que todas las personas deben recibir una protección adecuada por parte de las autoridades ante riesgos extraordinarios, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”. 10 Ratificada por la Ley 16 de 1972. 11 “1.
Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. 12 Adoptado a través de la Ley 74 de 1968. 13 “1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta”. 14 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. 15 Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 11 diligenciamiento del formato de caracterización por parte de la UNP, para luego proceder a su análisis y verificación, en el sentido de determinar si el peticionario pertenece o no a la población que es objeto del programa de protección, como también, la existencia de un nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad que desarrolle el solicitante.
Luego de ello, se traslada la información al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai, que se encarga de su recopilación y análisis in situ. 5.3. Posteriormente, el asunto es examinado por el Grupo de Valoración Preliminar, que tiene como función estudiar la situación de riesgo (el cual es un requisito sine qua non para que el caso sea tramitado y se puedan asignar medidas de protección) para cada caso en concreto, según la información que, para ese efecto, haya sido remitida por el CTRAI.
Así entonces, con dicho insumo, el GVP pondera el nivel de riesgo, que puede ser ordinario (0 a 50), extraordinario (51 a 80) y/o extremo (81 a 100), por medio de una matriz, la cual “si bien se encuentra adecuadamente concebida para valorar el riesgo, está diseñada para la valoración del riesgo de casos individuales”. La elaboración del nivel de riesgo, no podrá superar los 30 días hábiles, de conformidad con el numeral 3° del artículo 2.4.1.2.35, del Decreto 1066 de 2015. 5.4.
Acto seguido, el GVP presenta ante el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM “la determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar”, para que este las valide y recomiende al Director la UNP aquellas que deban adoptarse, quien, mediante resolución susceptible de recurso de reposición, decidirá si adopta o no tales recomendaciones. 5.5.
Según la normativa ya aludida, el nivel de riesgo de quienes hacen parte del Programa de Protección, deberá reevaluarse una vez al año, o antes, si se presentan nuevos hechos que puedan generar su variación. Igualmente, explica que las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el Cerrem, cuando exista un cambio de las situaciones que generaron el grado de riesgo. 5.6.
Por último, debe aclararse que la continuidad y la intensidad de los mecanismos de protección asignados por parte del Estado a un ciudadano que demuestre situación de amenaza, dependen del estudio del nivel de riesgo que realice la entidad designada para ese propósito, por lo tanto, mientras no se haya realizado dicho análisis, no es posible suspender las medidas ya otorgadas, es decir, que no pueden existir lapsos de desprotección que superen el término de la temporalidad inicialmente pactada”.
Ahora bien, las prevenciones que han de ejecutarse para proteger o no a una persona deben estar fundamentadas en estudios técnicos y motivarse en aras de garantizar el precepto superior al debido proceso, la idoneidad en la prestación del servicio e impedir que las autoridades actúen arbitrariamente. Cabe anotar que es necesario que esos conceptos involucren criterios razonables, conforme lo dijo la Corte Constitucional16, al sostener: “42.
De conformidad con el Decreto 1066 de 2015, corresponde a la UNP determinar el nivel de riesgo al que está expuesta una persona y adoptar las medidas necesarias para protegerla. En virtud del artículo 29 de la Constitución Política, al realizar esas labores debe respetar el derecho al debido proceso. Con ese propósito, ha de observar oportunamente las siguientes obligaciones17: (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario, a partir de estudios contextuales y técnicos de la situación individual del afectado;
(ii) definir e implementar las medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreción de la amenaza; (iii) evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que 16 Sentencia T-123 de 2023, M. P. Juan Carlos Cortés González. 17 Sentencias T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-388 de 2019, M.P Diana Fajardo Rivera; T-469 de 2020, M.P. Diana Fajardo Rivera; T-111 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera; T-239 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-015 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 12 lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de tomar decisiones que creen nuevos riesgos o aumenten los existentes.
Además de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha destacado reiteradamente la importancia de que la UNP motive de forma clara, suficiente y específica los actos mediante los cuales evalúa el riesgo de un ciudadano e instaura, modifica o disminuye las medidas de protección correspondientes. Solo así, el interesado tendrá la posibilidad real de conocer y controvertir las razones por las cuales dicha entidad consideró que su situación ameritaba o no la adopción de mecanismos orientados a garantizar su seguridad18.
Ello implica que las decisiones que se emitan al respecto, como mínimo, deben: (i) relacionar todas las circunstancias y elementos que incidan en el nivel de riesgo de la persona; (ii) realizar un análisis pormenorizado e integral de los mismos, con fundamento en estudios técnicos que permitan determinar su naturaleza, alcance e intensidad;
(iii) exponer razonadamente los motivos por las cuales es procedente o no implementar mecanismos individuales de seguridad; (iv) identificar las prevenciones a implementar; y (v) justificar por qué las mismas son idóneas para garantizar la seguridad del interesado19”. El material probatorio traído al plenario, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela.
En tal virtud, se destaca: a) Resolución 5686 de 25 de julio de 202320, en la que se anotó que “de conformidad a lo indicado en el numeral 4° del artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado, el caso del señor FABIAN ANDR[É]S C[Á]CERES PALENCIA, identificado con cédula de ciudadanía No. 1004859114, fue presentado ante el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM, en sesión del 12/07/2023”, en el que “se analizó la situación de riesgo, considerando la información provista por el CTAR, relacionada con: la condición poblacional, los factores de amenaza, riesgo y vulnerabilidad, los antecedentes personales de riesgo, el análisis de contexto, el entorno en donde realiza actividades y/o trabajo, el entorno social y comunitario y los traslados que realiza para la ejecución de sus actividades” y, se determinó su nivel como “EXTRAORDINARIO”, por lo que se resolvió: 18 Cfr. Sentencias T-111 de 2021 y T-469 de 2020, M.P. Diana Fajardo Rivera. 19 Sentencias T-709 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
T-388 de 2019, T-469 de 2020, T-111 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera; T-239 de 2021 y T-015 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 20 “Por la cual se adoptan las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad, y la Seguridad de personas, grupos y comunidades”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 13 b) Conforme al formato único de noticia criminal FPJ-2 (caso 5449860011322024 00788), el 22 de agosto de 2024 el actor formuló querella por atentado que sufrió ese día, mientras se desplazaba, junto con sus hombres de protección, en la vía que comunica del municipio del Carmen a Ocaña (Norte de Santander), en el que unos hombres armados con fusiles, en supuesto retén, los inmovilizaron y los despojaron de su armamento, además, le dispararon al vehículos en que el que se transportaban, lo que puso en peligro su vida. c) Petición formulada por ASODESCAT, a la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y a la Fiscalía General de la Nación, encaminada a que “se le refuerce el esquema de protección [a su] representante legal […] Fabián Andrés Cáceres Palencia [y] se le dé un TR[Á]MITE POR EMERGENCIA”. d) El 24 de agosto de 2024 la coordinadora de la mesa municipal de víctimas de Ocaña, con base en los hechos ocurridos el 22 de los mismos mes y año, solicitó “presencia de la fuerza pública, constantemente por el sector OCAÑARIO DE ORO CESAR – OTARE.
EL CARMEN –GUAMALITO NORTE DE SANTANDER para poder seguir con [las] labores en defensa de la dignidad humana y derechos de las víctimas del conflicto armado, del [actor], [la] JUNTA DIRECTIVA Y ASESORES JUR[Í]DICOS que acompañan en todos los procesos”. e) Oficio de 27 de agosto de 2024, por el cual la Defensoría del Pueblo, con ocasión Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 14 al atentado padecido por el demandante el 22 de los mismos mes y año, pidió a la Unidad Nacional de Protección: f) El 27 de agosto de 2024 NEOSTAR SEGURIDAD DE COLOMBIA LTDA hizo la presentación del vehículo solicitado por la Unidad Nacional de Protección para la seguridad del actor, con las siguientes características: Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 15 Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 16 g) El 29 de agosto de 2024, la Unidad Nacional de Protección presentó constancia, en la que se dejó consignado que el accionante se negó a recibir el vehículo blindado Chevrolet de placas JVW-257 modelo 2020, porque, en su criterio “no es a diesel y el modelo no es el más apto para las funciones debido a que presenta fallas mecánicas”, así: h) Memorial de 29 de agosto de 2024, por medio del cual la Fiscalía General de la Nación solicitó a la Policía Nacional implementar medidas de protección policiva al actor y sus escoltas, con el fin de evitar afectaciones futuras en su vida e integridad. i) Oficio de 30 de agosto de 2024, mediante el cual la gobernación de Norte de Santander le indicó al actor: Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 17 j) Oficios OFI24-00172628 / GFPU 13150001, Oficio OFI24-00172629 / GFPU 13150001, OFI24-00172630 / GFPU 13150001, OFI24-00172631 / GFPU 13150001, OFI24-00172632 / GFPU 13150001, todos de 30 de agosto de 2024, por cuyo conducto la Presidencia de la República remitió por competencia al Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio del Interior, Defensoría del Pueblo, Unidad Nacional de Protección y Fiscalía General de la Nación, respectivamente, el requerimiento de medidas de protección formulado por el accionante, para que evalúen su caso y tomen las acciones a que haya lugar, lo cual le fue informado a su correo electrónico, a través del oficio OFI24-00172608 / GFPU 13150001 de la misma fecha. k) Comunicaciones internas MEM24-00050270 y MEM24-00050229 de 13 de septiembre de 2024, a través de las cuales la oficina asesora jurídica de la Unidad Nacional de Protección le solicitó a los subdirectores de evaluación de riesgo y de protección, de manera “INMEDIATA realizar todas las gestiones tendientes a valorar nuevamente el nivel de riesgo y de seguridad del señor Fabian Andrés Cáceres Palencia y adoptar las medidas que considere para garantizar su vida e integridad personal” y “verificar la implementación integral y completa de las medidas de protección de las que es beneficiario”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 18 l) El 29 de septiembre de 2024, el actor solicitó a la Unidad Nacional de Protección “enviar un vehículo de combustible ACMP y que su modelo no sea tan viejo ya que los 3 […] que han enviado son modelos viejos y de combustible a GASOLINA lo cual ha sido un perjuicio para el tema de los viajes a los 40 municipios ya que el dinero no alcanza para tantos recorridos”, por lo que informó que “no recibir[á] más vehículos que no sea con combustible ACMP Y/O DIÉSEL y que [no] sean de un modelo año 2022/2023/2024”.
Efectuadas las anteriores precisiones, en el sub lite se observa que, si bien es cierto que el actor solicitó la implementación de medidas de protección de emergencia, en razón al riesgo que corre como defensor de derechos humanos de una población en condición de vulnerabilidad y acechada por grupos paramilitares, también lo es que el 27 de agosto de 2024 la subdirección de evaluación de riesgo de la Unidad Nacional de Protección le realizó una nueva evaluación técnica de amenaza y riesgo, en el que concluyó que el suyo no es inminente, toda vez que “no se encuentra en un estado de indefensión frente a los factores de riesgo a los que podría estar expuesto debido a su condición como Presidente de la Asociación de Desplazados del Catatumbo – ASODESCAT, [debido a que] actualmente cuenta con un vehículo blindado, tres (3) personas de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado, elementos suficientes para mitigar los riesgos a los que se pueda ver expuesto”.
Por otra parte, se evidencia que el 29 de agosto del año en curso, la Unidad Nacional de Protección, a través de la empresa NEOSTAR SEGURIDAD DE COLOMBIA LTDA, le asignó al tutelante un nuevo vehículo blindado (chevrolet de placas JVW-257, modelo 2020), el cual cuenta con todas las certificaciones y garantías para su funcionamiento; sin embargo, él no quiso recibirlo, porque no es modelo 2022 en adelante y no cuenta con combustible ACPM o Diesel, lo cual para la Sala resulta reprochable, máxime cuando por conducto de este mecanismo constitucional expone que su vida se encuentra en grave peligro.
No obstante, la Sala advierte que, aunque la Unidad Nacional de Protección ha sido diligente y ha implementado medidas de protección para salvaguardar la vida del accionante, con lo que no se denota una conducta omisiva ni negligente como aquel lo pretende hacer ver, lo cierto es que no adjuntó constancia alguna de notificación Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 19 o comunicación de una respuesta, por lo que se considera acreditada la vulneración de su garantía superior de petición. Al respecto, cabe anotar que como lo ha precisado la Corte Constitucional “[…] no basta que se expida la respuesta, sino que, además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado.
En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que sólo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”21. (Énfasis propio). IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, comoquiera que se encuentra acreditada la vulneración del derecho fundamental de petición del demandante por parte de la Unidad Nacional de Protección, se accederá a la solicitud de amparo invocada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. AMPARAR el derecho fundamental de petición del señor Fabian Andrés Cáceres Palencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, comunique al actor el contenido de la respuesta brindada a su solicitud de implementar medidas más avanzadas de protección, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones.
TERCERO. ADVERTIR a la entidad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en este fallo dará lugar a las sanciones establecidas 21 Corte Constitucional, sentencia T-249 de 2001, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04707-00 Demandante: Fabián Andrés Cáceres Palencia Demandados: Presidencia de la República y otros 20 en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
QUINTO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR