CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 28 de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado: 080012333000201390149 01 No. Interno: 2106 – 2015 Demandante: VILMA ISABEL BARROS LÓPEZ Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre la formalidad en las relaciones laborales Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de octubre de dos mil catorce (2014) por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Vilma Isabel Barros López en contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1.1. Pretensiones Vilma Isabel Barros López, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con el fin que se declare la nulidad del Oficio No. 0509 del 31 de enero de 2012, expedido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, por medio del cual le negó la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y las respectivas cotizaciones a la seguridad social, durante el período comprendido entre el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1995.
Así mismo, pretendió la nulidad de la Resolución 0059 del 17 de abril de 2012, a través de la cual se confirma la anterior decisión. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar a la demandante, las prestaciones sociales, incluyendo primas, vacaciones, cesantías, conforme al valor pactado en los contratos de prestación de servicios, debidamente ajustadas, y el reconocimiento y pago de los porcentajes de cotización correspondiente a pensión durante el período comprendido entre el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1995, y se computen dichos años para efectos pensionales. 1.2.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 1 – 30), en síntesis, son los siguientes: La demandante prestó sus servicios profesionales bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios profesionales al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, en el despacho del alcalde, desde el 21 de mayo de 1991 hasta el 14 de agosto de 2000, conforme a los contratos que se celebraron anualmente Señaló que “de los casi 10 años que prestó sus servicios profesionales mi poderdante al Distrito de Barranquilla, hubo un período comprendido entre el 2 de Enero de 1992 hasta diciembre 31 de 1995, que prestó sus servicios profesionales en forma ininterrumpida, realizando sus funciones en forma personal en el piso 9º del Despacho del Alcalde de la antigua Alcaldía, oficina jurídica, cumpliendo el horario de trabajo de 8 a.m. a 12M y de 2PM hasta las 6 P.M., en forma subordinada, recibiendo órdenes tanto del señor Alcalde como también del Director de la Oficina Jurídica y del Secretario General de la Alcaldía Distrital y no sólo representando al Distrito de Barranquilla en los procesos que se ventilaban en el Tribunal Contencioso Administrativo, o en las audiencias de conciliación, sino que además proyectaba para la firma del señor Alcalde los actos administrativos que decidían los recursos de apelaciones interpuestos ante el Despacho del señor Alcalde en las actuaciones administrativas, ya fueran de tránsito o de contravenciones que se ventilaban ante las inspecciones de policía. Igualmente, proyectaba para la firma del señor Alcalde las resoluciones por las cuales se aprobaban las pólizas de seguros que garantizaban el cumplimiento por parte de los contratistas en la ejecución de los contratos que celebraba el Distrito de Barranquilla, así mismo, rendía conceptos jurídicos sobre actos administrativos y contratos, etc.” Relacionó los oficios y resoluciones proyectadas por la demandante, e indicó que fueron realizados con implementos de la División Jurídica de la entidad.
Sostuvo que, con ocasión a la sentencia del Consejo de Estado del 19 de febrero de 2009, es a partir de la ejecutoria de la misma, que se reconoce el contrato realidad y se contarían con los 3 años de prescripción de los derechos de la relación laboral. 1.3. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 122, 123, 124, 125, 209, 229, 315 de la Constitución Política; 3 y 5 del Decreto 3130 de 1968;
Decreto 1848 de 1969; Decreto 1950 de 1973; Decreto 1042 de 1978, Decreto Ley 122 de 1983 y Ley 80 de 1993. 2. Contestación de la demanda El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 220 – 224) al considerar que carecen de fundamento de hecho y de derecho que las soporten, porque nunca existió el contrato realidad laboral que pretende ser reconocido, pues la relación fue de carácter eminentemente civil y por ende no se puede pretender reconocimientos de prestaciones sociales a las que no hubo lugar.
Señaló que no es cierto, la subordinación que pretende se le reconozca a la demandante, en cuanto es contradictoria a las funciones de cumplía. Refirió que no obra documentación que demuestre que cumplía horario ni que fuese exigido el cumplimiento del mismo. Mencionó que “el hecho de permanecer prestando sus servicios profesionales con distintos contratos continuos no indica que hayan surgido los elementos conformantes de una relación “laboral” entre mi representada y la demandante.” Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación en cuanto los actos administrativos demandados, se ajustan a las normas preexistentes establecidas para el caso, además que no se tuvo vínculo de carácter laboral, simplemente fue civil, y realizó funciones inherentes al objeto de su contrato durante determinado tiempo.
De la misma forma propuso la excepción de prescripción, en cuanto si se tiene por cierto lo alegado en la demanda, la relación se remonta a 18 años atrás, es decir, que el eventual derecho que pudo haber nacido, se encuentra afectado por el fenómeno de la prescripción. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico a través de la sentencia del 31 de octubre de 2014 (ff. 311 – 324), negó las pretensiones de la demanda.
Analizadas las pruebas obrantes en el expediente y los antecedentes jurisprudenciales relativos al contrato realidad, encontró que no se ha configurado entre las partes la relación jurídica de carácter laboral, toda vez que la demandante no logró probar la concurrencia de todos los elementos constitutivos de la relación laboral, en cuanto no demostró el elemento de la continuada subordinación que es la que determina la diferencia del vínculo laboral con el civil.
Se refirió a las pruebas testimoniales recepcionadas en el curso del proceso, y consideró que por sí solas no determinan que entre las partes haya existido una relación de carácter laboral, en la medida que no obra prueba que determine que las funciones realizadas por la demandante, sobrevengan de una relación de tipo laboral, y los documentos no evidencian la existencia de una relación laboral subordinada, como tampoco obra un manual de funciones y su cabal cumplimiento o la acreditación del estricto cumplimiento de las órdenes impartidas por la entidad contratante, actividades de las cuales se puede desprender que la demandante cumplía las mismas labores asignadas a empleados vinculados a la planta de personal de la administración. Con relación al cumplimiento de un horario de trabajo, consideró que a quo, no se encuentra demostrado con ninguna prueba documental (planillas, llamados de atención, petición de permisos) la subordinación alegada en la demanda, en cuanto la coordinación de actividades no configura la subordinación requerida para declarar la relación laboral.
Señaló que le correspondía a la demandante la carga de la prueba, “cuando el contratista alegue que de la ejecución devino en una verdadera relación de trabajo, invocando la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, le incumbe demostrar que durante la relación se generaron de manera concurrente los tres elementos característicos de la relación laboral, cuales son, la prestación personal del servicio, la remuneración, y la subordinación.” 4.
Fundamento del recurso de apelación La demandante formuló recurso de apelación en contra de la sentencia, solicitando se revoque en su totalidad y en su lugar se dicte una nueva providencia en la cual se accedan a las pretensiones de la demanda, con las siguientes consideraciones (ff. 329 a 356 del expediente): Manifestó que el período por el cual se enmarcó la relación laboral con la entidad demandada, al realizar funciones de forma personal, permanente y subordinada, bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios, fue el período comprendido entre el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1995.
Señaló que no fueron tenidos en cuenta los actos administrativos proyectados por la demandante, con la firma del alcalde de Barranquilla, en los que se prueba que las funciones desempeñadas fueron netamente administrativas y policivas que cumplía en forma personal y subordinada. De igual forma mencionó que en la sentencia no fueron tenidos en cuenta los oficios firmados y remitidos en su condición de abogada asesora externa del despacho del alcalde de Barranquilla, en los cuales se devolvían los expedientes o trámites administrativos que se habían realizado.
Alegó que las funciones que realizaba no estaban en el objeto de los contratos suscritos con la demandada por cuanto eran funciones netamente administrativas, las que fueron corroboradas por las pruebas testimoniales, y no fueron tenías en cuenta en la sentencia. Sostuvo que el testimonio de la señora Layla Garzón prueba el lugar en donde prestaba los servicios o funciones en forma permanente y subordinada en las instalaciones del despacho del alcalde, en donde tenía asignado un escritorio, realizando funciones netamente administrativas, en igual de condiciones a la carga laboral de una abogada de planta, desvirtuando la independencia y autonomía que caracteriza a los contratos de prestación de servicios, además de cumplir horario de trabajo.
Se refirió a la prueba testimonial de Amparo Duffo, con quien compartió oficina desde 1991 hasta el 2000; sin embargo, entre 1992 a 1995 fue obligada a estar en el despacho del alcalde todo el día, en donde la obligaban a cumplir horario. Señaló que los testimonios no fueron desvirtuados ni se les puede restar credibilidad por no haberse allegado las planillas de cumplimiento de horario o la acreditación de llamados de atención por incumplimiento del mismo.
Alegó que las actividades desarrolladas no eran nuevas y fueron realizadas en forma subordinada y continua por 4 años, por lo que corresponde a una relación laboral y no puramente contractual, ya que lo determinante aquí era la necesidad permanente y continua del servicio de asesoría que desnaturaliza el contrato de prestación de servicios.
Se refirió a la prescripción de los derechos laborales, para señalar que es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, conforme a la sentencia del 19 de febrero de 2009 proferida por el Consejo de Estado.
De la misma forma señaló que se debe acceder al reconocimiento y pago de los porcentajes de cotización correspondiente a pensión por parte de la entidad demandada, en los cuales se computen los años 1992, 1993, 1994 y 1995, para efectos pensionales, en cuanto estos son imprescriptibles. 5. Alegatos de conclusión 5.1. Por la parte demandante La demandante presentó alegatos de conclusión en escrito visible a folios 378 a 405 del expediente, en el cual solicitó se acceda a la totalidad de las pretensiones de la demanda, reiterando todos los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Reiteró que el período en el cual se enmarcó la relación laboral, por realizar funciones netamente administrativas y policiva en forma permanente y de manera subordinada bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios, en el período entre el 2 de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995.
Alegó que no se tuvieron en cuenta los actos administrativos que proyectaba para la firma del alcalde de Barranquilla, resolvía los recursos de apelación en contra de las decisiones tomadas por los diferentes funcionarios de la alcaldía, así como la devolución de los expedientes o trámites administrativos que la demandante realizaba en ejercicio de sus funciones.
Reiteró que los testimonios son contundentes en demostrar la subordinación alegada en la demanda, y las funciones que en forma permanente realizaba, los cuales no fueron tenidos en cuenta en la sentencia que se apela, ni fueron desvirtuados. Señaló que se evidenció una relación laboral y no contractual, por lo que el elemento de la subordinación continua se encuentra demostrado con el cumplimiento de horario que se le exigía y las funciones netamente administrativas que realizaba.
Por su parte, la entidad demandada y el Agente del Ministerio Público, vencido el término de traslado para alegar de conclusión ordenado mediante auto del 28 de agosto de 2016, omitieron realizar pronunciamiento alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la señora Vilma Isabel Barros López le asiste el derecho o no para reclamar del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas entre el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1995, tiempo que permaneció vinculada a la entidad, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre formalidades, o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral.
Para efectos de lo anterior, demandó la nulidad del del Oficio No. 0509 del 31 de enero de 2012, expedido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, por medio del cual le negó la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y las respectivas cotizaciones a la seguridad social, durante el período comprendido entre el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1995, así como la nulidad de la Resolución 0059 del 17 de abril de 2012, a través de la cual se confirma la anterior decisión. El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la sentencia del 31 de octubre de 2014, negó las pretensiones de la demanda. 2.3.
Análisis de la Sala 2.3.1. Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad. La Sala entrará a estudiar lo relativo al contrato de prestación de servicios, para establecer que el mismo no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y, conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir al precepto del artículo 53 de la Constitución Política, que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Así las cosas, en el presente caso, esta Sala reitera lo expuesto en la sentencia de 16 de julio de 2009, radicación 85001233100020030047801 (1258-07) y en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, radicación 2300123330020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, en relación con los elementos y características propias del contrato de prestación de servicios y su distinción con las relaciones de carácter laboral.
Por ende, se retoman los aspectos desarrollados en los precedentes, en punto del marco conceptual, legal y jurisprudencial de la figura de prestación de servicios frente a las relaciones laborales de carácter legal y reglamentario. 2.3.1.1. El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral. La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente: “Artículo 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ” Por su parte, el artículo 125 ibidem, dispone: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. De acuerdo con las citadas normas, el régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y, c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).
Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.
La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. En sentencia C -154 de 1997 la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo que: “(…) el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente” (El resaltado es de la Sala).
Adicionalmente, el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. La parte subrayada fue demandada ante la Corte Constitucional, que en sentencia C - 614 de 2009, señaló entre otros criterios, la permanencia como un elemento más que indica la existencia de una verdadera relación laboral.
Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines señalados en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica. El artículo 7 del Decreto 1950 de 1973 prevé que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad.” (Resaltado fuera de texto).
La Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, dispuso en materia de empleo público: “Art. 19 El Empleo Público. 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2.
El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales” (…)” Para que una persona natural desempeñe un cargo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, esto es, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, previo a ejercer las funciones propias de dicho empleo.
Por otra parte, como ya se ha dicho para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios, la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al presidente de la República, prevé: “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (subrayado fuera de texto). Por su parte, la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48, numeral 29 como falta gravísima: “29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal. 2.3.1.2.
De la solución de las controversias judiciales con ocasión de los contratos de prestación de servicios El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con el fin de hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicional a lo expuesto, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
En sentencia de fecha 18 de noviembre de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad, negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.
No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación”, aspecto trascendente que como se anotó, requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos, entre los cuales cabe resaltar la sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, la cual efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que: “(…) para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente”. Así es dable concluir que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la Ley.
De otra parte, al reunir los elementos de juicio para que se declare una relación laboral entre quien prestó el servicio y la entidad que se benefició con el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional. Sobre el punto es dable destacar lo reiterado en diversos pronunciamientos de esta Sección, referente al reconocimiento a título de indemnización reparatoria de las prestaciones sociales dejadas de percibir, en los siguientes términos: “El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas…” Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a título de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia”.
Sin embargo, advierte la Sala que, en sentencia de 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda de esta Corporación, unificó el criterio de interpretación sobre el título en virtud del cual se reconocen las prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad, en los siguientes términos: “Frente al anterior panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial (…) Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo” (Subraya la Sala).
Ahora bien, con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer al declararse una relación de carácter laboral, la Sala acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas. En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral.
Dentro de las prestaciones que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas y las cesantías; por otra parte, las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización. Así, que en caso de que exista un contrato de trabajo o se posea la calidad de servidor público, la cotización debe realizarse por el empleador en el caso del sistema de riesgos profesionales y del sistema de subsidio familiar, y en el caso de cotizaciones a los sistemas de pensión y salud, deben realizarse por el empleador y el empleado en forma compartida según los porcentajes establecidos en la Ley para cada caso.
La cotización al sistema de pensiones es del 16% del ingreso laboral la cual debe realizarse en un 75% por el empleador y en un 25% por el empleado; la cotización al sistema de salud es el 12.5% de lo netamente devengado correspondiéndole al empleador el 8.5 % y al empleado 4%. Teniendo claro lo anterior, se advierte que la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido que es viable condenar y liquidar las prestaciones ordinarias, pero que no sucede lo mismo con las prestaciones que se encuentran a cargo de los sistemas de Seguridad Social, en los siguientes términos: “En lo relativo a las prestaciones sociales comunes u ordinarias, esta Sala no advierte dificultad para su condena y liquidación, pues están establecidas en las normas especiales que rigen dicha situación y su pago está a cargo del empleador; sin embargo, tratándose de las prestaciones compartidas y aquellas que cumplen un fin social, la situación debe ser analizada con otros criterios dependiendo del sujeto activo que efectúa la cotización”.
Por lo expuesto es posible concluir que, en el caso de las prestaciones sociales a cargo de los sistemas de salud y pensiones, cubiertas por las entidades respectivas, derivadas de la financiación de las cotizaciones que efectúan las partes que integran la relación laboral, la entidad tendrá que aportar la cuota parte que dejó de trasladar a las entidades de seguridad social a las cuales cotizaba el contratista y no por la totalidad de la cotización que debía efectuar la demandante.
Ahora bien, en relación con la carga probatoria que tiene quien pretenda obtener a su favor los beneficios del contrato de trabajo, vale la pena destacar las orientaciones señaladas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º de junio de 2004, con radicación 21554: “Es verdad que el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo consagra la presunción de que toda relación de trabajo personal se entiende regida por un contrato de trabajo, frente a la cual la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sido del criterio de que quien la alegue en su favor tiene que demostrar la prestación personal del servicio para entenderse cobijada por ella, mientras que al beneficiario de dicha prestación es a quien le corresponde desvirtuar que en la misma no existe el elemento de la subordinación” (Subrayas de la Sala).
De otra parte, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de septiembre de 2021, unificó el criterio en relación a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, la improcedente del reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal y la no solución de continuidad, en los siguientes términos: “(…) 3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 4. Análisis del caso concreto. Resolución de los problemas jurídicos a partir de las materias objeto de unificación (…)” 2.3.2.
De lo probado en el proceso La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Distrital de la alcaldía Distrital de Barranquilla, certificó que la demandante prestó sus servicios profesionales en calidad de abogada externa del despacho del Alcalde de Barranquilla, en el período comprendido de mayo 21 de 1991 a agosto 14 de 2000, periodo durante el cual representó al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla ante la jurisdicción contenciosa administrativa en los procesos de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, acción contractual y reparación directa, así como en las audiencias de conciliación (f. 33).
Obra a folios 34 a 55 del expediente, los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Vilma Isabel Barros López y la Alcaldía del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, quien estuvo vinculada con la demandada, como abogada asesora, entre 1992 a 1995, así: A folios 58 a 122 del expediente, obran diferentes actos administrativos y actuaciones suscritas por el alcalde de Barranquilla, en el cual se observa que fueron proyectadas por la demandante, en razón a que contienen las iniciales de la demandante en la parte final, circunstancia que no fue controvertida ni tachada de falsa por la parte demandada.
Mediante derecho de petición radicado el 12 de enero de 2012 (ff. 123 – 129), la demandante solicitó ante la Alcaldía Distrital de Barranquilla, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales durante el período comprendido entre enero de 1992 a diciembre de 1995, junto con el pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y caja de compensación, y que los mismos sean computados para efectos pensionales.
A través del Oficio O.J. 0509 del 31 de enero de 2012, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Barranquilla, en respuesta a la anterior solicitud, negó lo pretendido por la demandante (ff. 133 – 137), en el cual sostuvo: “(…) Encontrándonos frente a la necesidad de dar respuesta de fondo a su petición me permito hacerlo en el sentido de admitir la existencia de abundante jurisprudencia sobre la materia, tanto del Consejo de Estado como de la Honorable Corte Constitucional, brindando la posibilidad de que un contrato de esta naturaleza alcance visos de un verdadero contrato de trabajo por lo que tanto el operador judicial como administrativo no le queda camino distinto al de aplicar el precedente judicial y jurisprudencial al momento de resolver peticiones con similares presupuestos fácticos y jurídicos.
Sin embargo de lo anterior, y sin que ello implique aceptación táctica o expresa por parte de la Administración Distrital en cuanto a la existencia o no de un vínculo laboral que genere en su favor reconocimiento de las prestaciones que reclama por este medio, debo advertirle que es nuestro deber dar plena aplicación a la Jurisprudencia Constitucional que hace obligatoria la aplicación del precedente judicial (…) Lo anterior cobra plena validez porque al analizar el contenido de su petición se observa que la relación jurídica que refiere existió entre usted y la Administración Distrital se remota al período comprendido entre el 2 de enero de 1992 hasta Diciembre de 1995, lo que equivale a decir que han transcurrido dieciséis años y un mes aproximadamente, es decir, que el eventual derecho que pudo nacerle de la mencionada relación está afectado del fenómeno de la prescripción trienal (…).
Por lo anterior, le reitero que no es posible hacerle reconocimiento de sus pretensiones, pues, las mismas están afectadas por el fenómeno de la prescripción, lo que nos impide tomar una decisión distinta a la que aquí se adopta, en respeto y salvaguarda del debido proceso y de la seguridad jurídica, pues tal como lo expresa la corte que el nivel de vinculatoriedad del precedente judicial es absoluto en el caso de las autoridades administrativas, quienes no gozan de la autonomía que le corresponde a los jueces.
(…).” En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación (ff. 127 – 129), el que fue decidido mediante la Resolución 0059 del 17 de abril de 2012 (ff. 138 – 147), en el cual confirmó la decisión adoptada por la oficina jurídica de la Alcaldía de Barranquilla. En la audiencia de pruebas celebrada el 30 de marzo de 2016, se recaudaron las declaraciones de Amparo Duffo Martínez y Layla Garzón. 2.3.3.
Caso concreto Procede la Sala a analizar el reparo formulado por la parte demandante, específicamente en que reprocha los argumentos esgrimidos en el fallo de instancia, se reprocha específicamente que no se acreditó la subordinación en la ejecución de los contratos convenidos por las partes. Incumbe a la Sala analizar, si la actividad prevista en el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos fue ejecutada de manera independiente por la contratista y correspondía a una labor coordinada entre ésta y la respectiva entidad o, por el contrario, la demandante estaba sujeta en el caso concreto, a la subordinación que el a quo no encontró probada en la sentencia. Tal como se ha venido advirtiendo, para que se declare la existencia de un contrato realidad, la parte demandante está en la obligación de demostrar que durante la relación que se mantuvo entre las partes (particular y entidad pública), se materializaron los tres elementos que conforman un contrato laboral, según lo estima el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, a saber: la prestación personal del servicio, la continua subordinación y la retribución económica como contraprestación al servicio prestado.
Así las cosas, cuando en la relación entre las partes existe de por medio un contrato de prestación de servicios escrito, se presume tanto la prestación personal del servicio como la retribución económica, no así con la subordinación la cual debe ser debidamente probada. En ese sentido, no se puede perder de vista que si bien en la justicia ordinaria opera la presunción establecida en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo para que se declare la configuración del contrato realidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no ocurre lo mismo cuando hay de por medio la discusión de un acto administrativo, pues según lo estima el artículo 88 del CPACA, este goza de presunción de legalidad y quien pretenda la declaratoria de ilegalidad del acto enjuiciado tendrá que probarla.
Por tal motivo, quien alegue la existencia del contrato realidad debe probar fehacientemente que en la relación con el ente público estuvo continuamente presente la subordinación, entendida como la potestad que tiene el empleador para dar órdenes, en cuanto a cantidad, calidad y tiempo de trabajo, aplicar reglamentos e imponer sanciones al trabajador por el incumplimiento de sus funciones, situaciones que van en contravía de la autonomía e independencia que caracterizan el contrato de prestación de servicios.
Ahora bien, debido a que la contratación es una actividad reglada del Estado, reiteramos, que los contratos de prestación de servicios con personas naturales han sido autorizados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en aquellos eventos en que el personal de planta no es suficiente o no está capacitado, profesional, científica o técnicamente para desarrollar la labor requerida, bien sea administrativa o funcional de la entidad contratante.
En concordancia con esto, el contratista debería estar investido de autonomía e independencia para desarrollar las actividades o funciones que se encuentran debidamente señaladas en el pacto realizado, y que deben desarrollarse dentro de un tiempo previamente delimitado, pues dichas funciones no pueden convertirse en permanentes. En ese orden, es sabido que la subordinación es el elemento esencial de toda relación laboral y, además, es el factor que lo diferencia del contrato de prestación de servicios, por lo tanto para verificar su existencia se deberá analizar el soporte probatorio que fue recaudado en el proceso para finalmente determinar si la relación que se suscitó entre las partes cumple con los requisitos para que se configure el contrato realidad a que hace referencia el artículo 53 de la Constitución Política.
De las pruebas aportadas al proceso, se pudo establecer que la demandante prestó sus servicios al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de diferentes contratos de prestación de servicios (ff. 34 – 42) entre el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1995 (ver cuadro en acápite de hechos probados), tiempos de servicios que se pretenden en el presente proceso.
De la lectura de los contratos de prestación de servicio se estableció que el objeto de los mismos, consistía en prestar servicios profesionales como abogada asesora al municipio de Barranquilla en asuntos laborales, administrativos y penales que se tramiten en los juzgados y demás entidades administrativas; prestar asesoría al alcalde en los asuntos que lo requiera y en las secretarías de despacho en forma verbal o por escrito, así como la representación judicial en los procesos ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
De lo anterior advierte la Sala, que entre la demandante y el municipio de Barranquilla, no existió una verdadera relación laboral, pues si bien se infiere la prestación personal del servicio conforme a los diversos contratos de prestación de servicios obrantes en el plenario, entre 1992 a 1995, en los que se consignaron los términos y condiciones para ejercer la labor encomendada (servicios profesionales), no demostró el elemento subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó la verdadera relación laboral entre las partes, en cuanto simplemente se limitó a allegar copias de los contratos de prestación de servicios, sin que obren otras pruebas tendientes a demostrar dichas afirmaciones y en este sentido, la parte demandante no cumplió con la carga que le impone demostrar los supuestos fácticos en que se apoyan sus pretensiones, conforme así lo encontró probado el a quo.
Ahora bien, en el curso del proceso se recibió la declaración de las señoras Amparo Duffo Martínez y Layla María Garzón Díaz, en audiencia celebrada el 22 de abril de 2014 (ff. 272 – 273) al indagársele sobre los hechos de la demanda, manifestaron: La señora Layla María Garzón Diab, señaló que laboró al servicio de la Alcaldía de Barranquilla, en julio de 1992, en la Oficina de Planeación, luego fue ascendida a la oficina jurídica en el despacho del alcalde, como abogada de planta.
Manifestó que allí conoció a la demandante como “abogada externa de la alcaldía”. Indicó que cumplía horario de 8 a 12 y de 2 a 6 pm, al igual que ella. Refirió que “había muchísimo trabajo en la alcaldía, eso era la primera administración del Padre Hoyos, todo el día tutelas, derechos de petición, recursos y ellas además eran las que atendían los procesos ante el contencioso”.
Mencionó la declarante que se desvinculó en octubre de 1995, refirió que, en el curso de los tres años, observó el trabajo de la demandante “a la par con el mío como abogada de planta, que era la única que era abogada de planta y ellas estaban ahí todo el día conmigo, tenían su escritorio, su maquina de escribir, inicialmente teníamos maquina de escribir, de ahí salte o saltamos al computador (…) Eso es lo que me consta y se.” Manifestó que “a mi si me llamaba la atención que ellas siendo abogadas externas estuvieran ahí cumpliendo horario como yo, todo el tiempo.
El jefe inmediato de nosotras era el doctor Fredy Cabarcas, era el jefe de la oficina jurídica en ese entonces, era el que nos repartía el trabajo a las tres, y las funciones, lo que acabo de decir, las funciones era, a parte de todo lo administrativo que se manejaba en el despacho del alcalde, era repartido para las tres, y lo desempeñábamos ahí, ellas se ausentaban cuando tenían alguna diligencia en el Tribunal, porque ellas además de ahí, también atendían los procesos contra la alcaldía en el Tribunal Contencioso.” Sostuvo que, ”(…) durante el tiempo que yo estuve en la jurídica del despacho, la doctora Vilma tenía el mismo horario que yo, llegábamos a las ocho de la mañana, hasta las doce, y luego por la tarde, de dos a seis, y como digo, se ausentaban cuando tenían que hacer alguna diligencia ante el Tribunal Contencioso.
Ellas atendían todos los procesos de la alcaldía, fuera.” Por su parte, Amparo Duffo Martínez, declaró conocer el motivo por el cual fue citada a la audiencia, en calidad de testigo, por parte de la demandante, quien se encuentra reclamando unos derechos laborales por su vinculación con la alcaldía de Barranquilla. Señaló conocer a la demandante desde 1990, y en el año 1991 empezaron a compartir oficina, en su condición de abogadas, hasta el año 2000.
Dio fe que la demandante tuvo diversos contratos con la alcaldía de Barranquilla, como asesora jurídica desde 1991. Señaló que el contrato de prestación de servicios con la demandada, limitó la asistencia de la demandante a la oficina “en razón a que la alcaldía le exigía permanencia en la oficina, ubicada en el noveno piso del edificio de la alcaldía. Ya en muchas ocasiones a mí me correspondía ir allá a la oficina donde ella estaba ubicada, a llevarle alguna razón o llamarla por teléfono cuando la buscaba alguna persona o algún mensaje, y ella me comentaba que no podía asistir a la oficina en razón al tiempo y las ocupaciones que tenía en la alcaldía, pero si continúo dejando su cupo en la oficina, porque me manifestaba que quería conservarlo, quería conservar su ubicación en la oficina, muy a pesar de continuar con la alcaldía. En las ocasiones que me presentaba a la alcaldía, ella siempre la ubicaba allí, o en su defecto, sus compañeras abogadas, en esa oficina, estaban ubicadas dos abogadas más, les dejaba razones con ellas, si en el momento no estaba.” Mencionó que la demandante “una vez que iniciamos el compartir en la oficina, que fue en el año 1991, el año siguiente, 1992, ya la doctora Vilma dejó de asistir a la oficina, y esa situación tuvo un período de unos tres años, aproximadamente, durante los cuales siempre yo la llamaba o me trasladaba acá a la alcaldía a llevarle un mensaje o a comunicarle si la buscaba de pronto un cliente anterior, o alguna persona que le recomendaban y constataba que ella allí estaba ubicada, y me decía es que no puedo ir allá, porque me están exigiendo cumplimiento de horario, y ya es mucha la carga laboral que tenemos.
En algunas ocasiones me decía que atendiera yo a la persona que la buscaba, o que me encargara del negocio porque a ella le era imposible atenderlo.” Nótese que contrario a lo que pretende hacer ver la demandante, las declaraciones recepcionadas en el curso del proceso no aportan todos los elementos necesarios para probar la existencia de una relación laboral, pues si bien, en la declaración rendida por Layla María Garzón Diab, manifestó que trabajaba también al servicio de la alcaldía de Barranquilla, como abogada de planta, y señaló que la demandante cumplía el mismo horario al de ella; sin embargo, afirmó que la demandante se ausentaba del lugar de trabajo, cuando debía cumplir con alguna diligencia judicial en el Tribunal Contencioso, labor que no realizaba la declarante, por lo que denota que no cumplían idénticas funciones.
Y con relación a la declaración rendida por la señora Amparo Duffo Martínez, esta se considera como testigo de oídas, pues de ella se evidencia que no percibió los hechos en forma personal y directa. Ahora bien, con relación a las labores desarrolladas en condiciones de dependencia continuada, tampoco obra referencia por parte de las declarantes, acerca de las actividades ejecutadas por la demandante, ni dieron elementos de cuándo, cómo y dónde las realizaba.
Y si bien, obra copia de actos administrativos presuntamente proyectados por la demandante, ello obedece al objeto de los contratos suscritos con la entidad, en los que se estableció que debía prestar asesoría alcalde en los asuntos que lo requiera, sea en forma verbal o escrita, sin que esto pueda ser considerados como elementos de la subordinación laboral, en la medida que hacen parte de la ejecución del contrato de prestación de servicios.
La Sala advierte la falta de actividad probatoria que imposibilita la verificación del cumplimiento del requisito de subordinación para declarar la existencia de una relación laboral, en cuanto no se allegó al plenario a manera de ejemplo, órdenes e instrucciones por parte de sus superiores, llamados de atención y memorandos, funciones a efectuar que correspondían a la de los empleados de planta, reglamentos y programación interna a seguir, y/o el horario de trabajo cumplido y señalado por la entidad, circunstancias que en un momento dado permitirían demostrar que los servicios no se prestaron de manera independiente y autónoma, como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por la misma entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio, presupuestos no demostrados en el presente caso.
Así las cosas, no tiene razón la apelante de pretender se acceda al reconocimiento de las prestaciones sociales, al no lograr demostrar a lo largo del proceso, que reunía los elementos propios que tipifican la relación laboral que hiciera viable que, en su caso, se configuraba el fenómeno jurídico del contrato realidad y, en consecuencia, acceder a las pretensiones de la demanda, motivo suficiente para que la Sala confirmará la decisión de primera instancia. Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Atendiendo la normatividad en cita y el acervo probatorio, concluye que la decisión de primera instancia fue acertada, en cuanto la demandante no logró demostrar que en la relación que se cuestiona, estuvo presente el elemento de la subordinación, componente esencia de una relación laboral, motivo por el cual se deben declarar que los actos administrados demandados siguen amparados por el supuesto de legalidad que los ampara; y en consecuencia habrá que confirmar la sentencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las súplicas de la demanda promovida por la señora Vilma Isabel Barros López en contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER