CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2018-00205-01 (67132) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Proceso: Medio de control de Reparación Directa – Ley 1437 de 2011 DECISIONES EXPEDIDAS EN JUICIO DE POLICÍA – los actos expedidos en el caso concreto no constituyen actos jurisdiccionales – CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – en el sub examine se configuró a partir de la consumación del daño. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, que negó las pretensiones.
I. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno a la falla del servicio que se presentó en el marco de una querella policiva adelantada ante la alcaldía de La Calera contra la demandante Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres, por infracción de normas urbanísticas en la construcción de un inmueble de su propiedad. En desarrollo de esa actuación, se ordenó la demolición de una parte de la edificación, no obstante lo cual, luego de doce años, dicha medida no se pudo ejecutar por no existir Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 2 coincidencia entre el área a demoler descrita en la orden, con aquella que, según la licencia de construcción, la había excedido.
Se aduce que la tardanza en ejecutar la orden de demolición que pesaba sobre el inmueble, que luego de doce años no se pudo materializar, impidió a su propietaria llevar a buen término un contrato de promesa de compraventa que había celebrado para trasladar el dominio del bien y con el pago del precio, obtener el dinero para satisfacer unas acreencias hipotecarias que se estaban exigiendo en un juicio de ejecución, al final del cual el predio debió ser entregado en dación en pago.
II.
ANTECEDENTES La demanda El 8 de marzo de 20181, Carlos Hernando Granados Acosta y Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres presentaron demanda, – subsanada en escrito del 9 de mayo de 20182- en ejercicio de la acción de reparación directa contra el municipio de La Calera, Cundinamarca, para que se hicieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Se declare que se presentó un DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO (FALLA EN EL SERVICIO) POR LA OMISION DE SEÑALAR EN LA RESOLUCIÓN SANCIONATORIA, EL SITIO Y MEDIDAS EXACTAS EN QUE DEBÍA DAR CUMPLIMENTO A LA SANCION DE DEMOLICIÓN, causando con ello inseguridad jurídica, como consecuencia de la actuación, adelantada dentro del expediente administrativo querella número 002 de 2005, por la Alcaldía Municipal de La Calera.
“SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior se ha de condenar a la parte demandada al pago de los perjuicios materiales causados por el efecto dañino contenido en la actuación administrativa errónea que no pudo materializar condena alguna, y que sí causó graves perjuicios a los demandados, constituyéndose dicho error en el nexo causal de la existencia de los perjuicios mismos, los cuales cuantifico así: PERJUICIO MATERIAL I.- DAÑO EMERGENTE 2.1.
Correspondiente al valor actual del inmueble distinguido con el número de matrícula 50N-20348266 el cual perdieron los demandantes como consecuencia de la actuación errónea del demandado. Dinero que corresponde a la suma de: QUINIENTOS CUARENTA MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SISTE (SIC) PESOS ($450.545.887.00). 1 Folios 1 a 14 cuaderno 1. 2 Folios 21 a 28 cuaderno 1.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 3 2.2. Debe el demandado el pago de los gastos en que ha incurrido la parte demandante para defenderse en la actuación administrativa, tales como honorarios de abogado, los cuales avalúan en la suma de: VEINTE MILLONES DE PESOS ($20’000.000.00) II.- LUCRO CESANTE.
Debe el demandado el pago de los perjuicios causados como consecuencia del error administrativo atacado, en cuanto a los frutos civiles y comerciales dejados de percibir por los demandantes y que hubiese producido en caso de que no se hubiese dado una orden de demolición y ante la situación de promesa de venta que privó la posesión del mismo a los demandantes así: “2.3.
La suma equivalente a los frutos civiles y comerciales dejados de percibir por los demandantes a partir de la fecha 20 de septiembre de 2007, y hasta cuando se verifique el pago de los mismos, con respecto al inmueble sobre el cual recayó la orden de demolición por parte del municipio de La Calera. Este perjuicio se estima en la fecha de radicación de la demanda a fin de establecer la cuantía en la suma de SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS VEINTINUEVE MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS ($774’529.478.35).
III.- PERJUICIOS MORALES SUBJETIVOS Y OBJETIVOS Debe el demandado el pago de los perjuicios morales tanto subjetivos como objetivos, a favor de los demandantes los cuales considero en la suma de cincuenta salarios mínimos legales vigentes al momento de proferir la sentencia, para cada uno de los demandantes. Hechos Los sucesos relevantes expuestos como base del litigo se concretan a continuación: La parte actora indicó que, Martha Yolanda Granados Acosta presentó una querella ante la alcaldía de La Calera, basada en “un hecho falso”, consistente en que los ahora demandantes habían variado la fachada de la vivienda de aquella, al construir sin licencia una parte del inmueble de propiedad de estos.
Se señaló que, como resultado de esa actuación, el 18 de julio de 2006 la administración municipal profirió la Resolución 127, en la que se declaró “erróneamente” contraventores a los accionantes por haber construido en exceso. Que, como consecuencia de ello, en ese acto se ordenó demoler el bien, sin establecer en su parte resolutiva qué parte debía demolerse y se impuso una multa de $4’352.000.
Se refirió en la demanda que los querellados pagaron la multa, pero no cumplieron la orden de demolición por “considerar ilegal la decisión” y que, en todo caso, se les Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 4 informó por la alcaldía que con el pago de la multa y lo que se debía de la licencia ajustaban su actuación a la normatividad, por lo que el 17 de diciembre de 2007 se procedió al archivo de las diligencias.
Se indicó que, mediante Resolución del 21 de febrero de 2008, la alcaldía de La Calera dispuso continuar la actuación administrativa en el sentido de proceder a la demolición ordenada en el acto primigenio y, para ese fin, libró despacho comisorio a la inspección de Policía de ese municipio. Iniciada la diligencia, la inspectora se abstuvo de cumplirla ante la inviabilidad de establecer el metraje y la parte de la construcción objeto de demolición. La anterior situación condujo a la práctica de una nueva prueba de inspección ocular para establecer el área a demoler.
Una vez agotado lo anterior, la alcaldía profirió un nuevo acto, condensado en la Resolución el 2 de julio de 2010, en el que se ordenó la demolición del área construida en exceso de 3.16 m2. Se adujo que, pese a ello, la referida decisión fue imposible de ejecutar en razón a que no se pudo determinar el sitio en que debía realizarse la demolición del área construida en exceso.
Ante este panorama, nuevamente se ordenó el archivo de la actuación administrativa, en decisión que fue notificada a los demandantes el 20 de enero de 2016. Para los demandantes, la existencia de la actuación finalizada con el archivo del expediente frustró la posibilidad de que se cumpliera el contrato de promesa de compraventa que pesaba sobre el bien respecto del cual versó la querella, lo que, a su turno, impidió pagar oportunamente un crédito hipotecario en el que se había ofrecido en garantía el inmueble en cuestión y cuyo pago se estaba exigiendo en un proceso de ejecución, al cabo del cual la ejecutada, actual demandante, debió entregarlo en dación en pago.
Contestación de la demanda El municipio de La Calera contestó la demanda oportunamente en escrito3 en el que manifestó atenerse a lo que resultara probado en el proceso y se opuso a las pretensiones invocadas. Como razones de la defensa adujo que la fuente de daño 3 Folios 45 a 49 del cuaderno 1. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 5 reclamado se centraba en la expedición de la Resolución 127 del 18 de julio de 2006, la cual habría perdido fuerza ejecutoria a los cinco años por su imposibilidad de ejecución, por lo que era evidente que lo pretendido por el extremo activo era revivir términos con el argumento de que la actuación fue archivada.
Agregó que la decisión de la administración municipal no ordenó la imposición de medidas cautelares que afectaran o limitaran el derecho de dominio del bien. Adicionalmente, formuló las excepciones de caducidad de la acción, ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de fundamentos de derecho de normas violadas y concepto de la violación, pérdida de ejecutoria del acto administrativo e improcedencia de la acción. Sentencia de primera instancia El 19 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que, en este caso, no se configuraba el nexo causal entre la falla del servicio de la administración municipal, consistente en la expedición de un acto administrativo sancionatorio sin especificar las medidas exactas de la demolición para su cumplimiento, lo que a la postre hizo imposible su ejecución y condujo a su archivo, y el daño alegado en la demanda, concretado en la inviabilidad de cumplir un contrato de promesa de compraventa del bien objeto de querella y de pagar unos créditos hipotecarios con el producto de su enajenación, con apoyo en los siguientes razonamientos.
Frente a la imposibilidad de cumplimiento del contrato de promesa de compraventa, advirtió que, para la época en que se suscribió este negocio jurídico -20 de septiembre de 2007-, ya había cobrado firmeza la Resolución del 18 de julio de 2006, contentiva de la orden de demolición del bien. De ahí concluyó que no fue la orden de demolición lo que frustró el negocio, pues para el momento en que se celebró, dicha orden ya existía. Agregó que la falta de comunicación entre los contratantes acerca de esa circunstancia, fue la que hizo que el acuerdo de promesa no se cumpliera, en tanto que, fue al enterarse por terceras personas de la orden de demolición, que los promitentes compradores decidieron que ya habían pagado 20’000.000 y no debían más. Precisó que, Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 6 además, el bien no estuvo sujeto a medida cautelar que impidiera su enajenación, prueba de ello era que, en curso del procedimiento sancionatorio, la demandante Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres lo vendió a terceras personas.
Y en relación con la imposibilidad de pagar un crédito hipotecario por causa del procedimiento sancionatorio, el a quo estimó que, si bien existió un proceso ejecutivo hipotecario en contra de la accionante de este litigio, ciertamente desde 2003, la ejecutada ya presentaba mora en el cumplimiento de los pagos adeudados y desde el año 2005 el juez de la ejecución ya había ordenado la subasta del bien gravado con hipoteca, por lo que no era razonable afirmar que, con la inviabilidad de vender el inmueble objeto de medida de demolición, no había podido pagar una deuda morosa años atrás desde 2003.
A esto último sumó que, incluso cuando se dispuso el archivo del procedimiento sancionatorio, la demandante aun detentaba la propiedad del bien objeto de sanción. En línea con esto halló demostrado que la demandante finalmente sí pagó el crédito hipotecario y, además, que cuando el proceso ejecutivo ya se encontraba terminado, procedió a vender con pacto de retroventa el inmueble materia de querella.
Sin perjuicio de lo anterior, el tribunal de primera instancia señaló que, pese a que el procedimiento administrativo sancionatorio duró cerca de 12 años, para al cabo culminar con auto de archivo, lo cierto es que los actos administrativos expedidos en desarrollo de ese trámite gozaban de presunción de legalidad y este cauce no era el adecuado para enjuiciar su validez.
Argumentó el a quo que no se evidenciaba que esas decisiones hubieran impuesto una carga mayor a la que debían asumir. Aunado a esto, adujo que la duración de ese procedimiento no se debió solo a gestiones de la Administración sino a otras circunstancias atribuibles a los extremos de la querella que hicieron que se dilatara, a lo que contribuyeron los accionantes al esperar tres años -desde 2013 a 2016- a que se ejecutara la orden de demolición, sin ejercer actuación alguna.
Por último, el fallador de primer grado esgrimió que el demandante Carlos Hernando Granados no tenía legitimación en la causa por activa, en razón a que, para el tiempo en que se dictó la orden de demolición, era la señora Arango Gutiérrez de Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 7 Piñeres quien detentaba el derecho de dominio del bien y quien vio frustrado el negocio de promesa de compraventa.
Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia con el fin de que se revocara y se accediera a las súplicas de la demanda. Como sustento de la impugnación, sostuvo que no era cierto que el contrato de promesa de compraventa se hubiera frustrado por falta de comunicación entre las partes y por ocultar información relacionada con la existencia de la querella, puesto que estaba demostrado que los promitentes compradores no cumplieron con sus obligaciones después de esperar cinco años a que la administración ejecutara la orden de demolición. Reprochó el entendimiento del a quo con apego al cual, por no mediar medida cautelar en su contra, no se alteraba la posibilidad de negociar el bien, puesto que, en su sentir, nadie en sana lógica adquiriría un bien hasta tano no se definiera una orden de demolición que lo afectaba.
Igualmente censuró que el tribunal pasara inadvertido el hecho de que, como consecuencia de la indefinición de la orden de demolición, los promitentes compradores, aprovechándose de la situación, tomaron la posesión del inmueble de forma gratuita. En discrepancia con las consideraciones del juzgador de primer grado, sostuvo que la promesa de venta del bien se realizó precisamente con la intención de pagar deudas pasadas que se estaban cobrando a través del juicio de ejecución, contrato que, reitera, se frustró por causa de la indebida actuación de la administración de La Calera.
Precisó que, ante esa imposibilidad, las partes del proceso ejecutivo decidieron llegar a un acuerdo de terminación de ese juicio, el cual consistió en suscribir un contrato de compraventa con pacto de retroventa sobre el inmueble, pacto que no fue posible de cumplir para los ejecutados, quienes, al final, entregaron el bien a los acreedores hipotecarios.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 8 En lo sucesivo de la alzada, basó su reparo en que: i) las decisiones sancionatorias no solo impusieron cargas superiores a las que debía soportar la parte actora, sino que además fueron ilegales; ii) las actuaciones de la partes no fueron las causantes de que la administración durara 12 años en decidir; esta situación se produjo por la deficiente gestión de la alcaldía de La Calera; iii) no era carga del demandante impartir celeridad para que se materializara la orden de demolición. Finalmente, disintió de la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por activa de Carlos Granados, por considerar que al ser cónyuge de la señora Patricia Arango y al haber sido vinculado a la actuación administrativa fue víctima de las conductas contrarias a derecho que perjudicaron a la pareja.
Trámite de segunda instancia El 11 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca concedió el recurso de apelación. El 20 de agosto de 2021, el Despacho admitió la impugnación El 19 de noviembre de 2021, se corrió traslado a las partes por un término común de 10 días para que presentaran sus alegaciones finales y ordenó que, en caso de que el Ministerio Público lo solicitara, se surtiera el trámite previsto en el artículo 59 de la Ley 446 de 19984.
Las partes presentaron sus escritos de alegaciones en los que reiteraron los argumentos en oportunidades procesales precedentes. El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES I. Régimen procesal del litigio 1.-. Como la demanda se presentó el 8 de marzo de 2018, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–.
Conforme al artículo 308 del CPACA, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia, es decir, a partir del mentado 2 de julio 4 Folio 291 del cuaderno principal.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 9 de 2012. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
II. Presupuestos procesales 1-. Jurisdicción y competencia 2.- El artículo 104 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas, entre otras, en hechos operaciones y omisiones en los que estén involucradas entidades públicas, al paso que, de acuerdo con el parágrafo, para los efectos de ese Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación. En la medida en la que el demandado es el municipio de La Calera, la jurisdicción competente para resolver este litigio es la Contencioso Administrativa. 3.- En este punto, resulta de importancia poner de presente que, de conformidad con lo establecido en el numeral 3) del artículo 105 del CPACA: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá: Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”.
Esta norma no representa novedad alguna respecto de la exclusión de jurisdicción que sobre estos asuntos consagraba su antecesor Código Contencioso Administrativo. 4.- En orden a delimitar el alcance de esta disposición legal, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha concentrado en distinguir los actos administrativos proferidos por la autoridad pública en ejercicio de sus funciones de policía administrativa tendientes a preservar la tranquilidad, convivencia ciudadana y el orden público, de aquellos que ésta emite cuando dirime conflictos de su competencia, que se suscitan entre particulares, evento en que se está en presencia de actos jurisdiccionales, cuyo juzgamiento le este vedado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: “(…) En diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carácter judicial de los juicios civiles de policía y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la función propiamente administrativa desarrollada en materia de policía y la función judicial ejercida por tales Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 10 autoridades.
De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto de vista, que la mayoría de las actuaciones de autoridades administrativas de policía sí son objeto de control de esta jurisdicción, salvo como ya se explicó cuando esas autoridades actúan en función judicial. En esos dos sentidos la Sección Primera de esta Corporación resaltó, en auto proferido el día 29 de marzo de 1996, que unos son los actos administrativos de las autoridades de policía y otros son los actos judiciales de esas mismas autoridades.
Indicó que los actos administrativos de las autoridades de policía son los tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza están sujetos al control judicial de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de policía, señaló que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en función judicial y para dirimir un conflicto”5.
Frente a la materia sobre la cual recaen los actos jurisdiccionales proferidos en procedimientos policivos, esta Corporación6 ha concordado con la jurisprudencia constitucional al advertir que dichas decisiones concernirán a la definición puntual, aunque provisional, sobre la perturbación de la posesión, la tenencia material de un inmueble y la servidumbre, es decir, aquello que comprometa exclusivamente el interés particular de los extremos del debate, que no un interés público.
En estos términos ha sido expuesto por la Corte Constitucional: “Está consagrado en la legislación y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos.
En razón de lo anterior y dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales (…)”7. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 18018 de 2016 -actual Código de Policía- las cuestiones señaladas se desatarían por la autoridad de policía, en función jurisdiccional, al amparo de lo dispuesto en el artículo 125 y siguientes del anterior estatuto policivo, recogido en el Decreto Ley 1355 de 1970 -norma vigente al tiempo de los hechos-, cuyo tenor consagraba que: “La policía sólo puede intervenir para evitar que perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de septiembre de 2001, exp. 12915, C.P María Elena Giraldo. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 5 de abril de 2018, exp. 2003-02704, C.P Rocío Araújo. 7 Corte Constitucional, T- 146204 del 23 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 8 En la actual codificación, las acciones dirigidas a proteger la posesión, tenencia y servidumbres se encuentra reguladas en los artículos 76 a 82.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 11 un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación”. 5.- Así, se observa que la autoridad de policía ejercerá función jurisdiccional cuando quiera que su actuación se dirija a resolver un conflicto suscitado entre dos o más particulares, atinente a conjurar temporalmente la perturbación de la posesión, tenencia o servidumbre respecto de bienes inmuebles de naturaleza privada.
Las decisiones que emita en desarrollo de ese debate, tendrán la naturaleza de actos jurisdiccionales que escapan al control de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 6.- Despejado lo anterior, el caso que se somete al conocimiento de esta instancia versa sobre situaciones ocurridas en curso de un procedimiento policivo adelantado por el municipio de La Calera.
En efecto, el alcalde ostenta la condición de la primera autoridad de policía de esa unidad territorial, con apego a lo dispuesto en el numeral 2) del artículo 315 de la Constitución Política. Como se verá en detalle más adelante, su actuación se suscitó a petición de parte, en la que se denunciaba la contravención de normas urbanísticas en el inmueble de otro particular y la decisión de fondo proferida en ese asunto se rotuló como “sentencia”.
En desarrollo de esa actuación, constantemente se discutió si un fragmento del inmueble del querellado debía ser demolido o no, para al final decidir que no era posible proceder en esa dirección. De ahí que el asunto en disputa se centra en la actuación del demandado, municipio de La Calera, como autoridad de policía administrativa, en desarrollo de la cual y en cumplimiento de las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 810 de 2003, se dictaron unos actos que, como se verá, afectaron temporalmente el inmueble de la parte actora, no como consecuencia de una perturbación a la posesión, tenencia o servidumbre de un predio de naturaleza privada, sino por la infracción de normas de orden público, como lo son las de carácter urbanístico, aserto que, de entrada, permite radicar el conocimiento de la controversia en esta jurisdicción. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 12 7-.
Ante el panorama expuesto, la Sala concluye que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 8-. Adicionalmente, el Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el articulo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $390’621.0009. 2.- Medio de control procedente 9-. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA, la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo cuya legalidad no se discute. 10.- Recuerda la Sala que la pretensión declarativa elevada en la subsanación de la demanda estribó en que: “Se declare que se presentó un DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO (FALLA EN EL SERVICIO) POR LA OMISION DE SEÑALAR EN LA RESOLUCIÓN SANCIONATORIA, EL SITIO Y MEDIDAS EXACTAS EN QUE DEBÍA DAR CUMPLIMENTO A LA SANCION DE DEMOLICIÓN, causando con ello inseguridad jurídica, como consecuencia de la actuación, adelantada dentro del expediente administrativo querella número 002 de 2005, por la Alcaldía Municipal de La Calera”.
La redacción de la pretensión en comento, en principio, sugeriría que encierra una censura en contra de la legalidad del contenido de la Resolución por la cual la entidad demandada ordenó la demolición de parte de la construcción del inmueble de la demandante, en tanto reprocha la inexactitud de los datos allí consignados para ser cumplido. 9 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2018, $781.242, por 500.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 13 No obstante lo anterior, como se detallará en acápite posterior, finalmente la orden de demolición no pudo ser ejecutada por las deficiencias del acto que así lo dispuso, lo que llevó al ente territorial accionado a archivar el expediente policivo.
De ahí surge que, en realidad, no le asiste un interés al extremo activo en elevar una pretensión de nulidad para remover del orden jurídico una decisión cuya materialización de sus efectos no se produjo en el plano material, por cuenta de la imposibilidad en su ejecución. Además, cabe puntualizar que, aun cuando en los hechos de la demanda se señalan inconformidades frente a las órdenes impartidas en las resoluciones del municipio de La Calera, cierto es que la reclamación que aquí se ventila no se desprende de lo dispuesto en ellas, sino en que la demora en su ejecución material, -la que al final no se pudo concretar-, derivó en la imposibilidad de negociar, en términos económicos favorables, el inmueble sobre el cual pesaban las órdenes del ente territorial.
Con base en estas precisiones, la Sala considera que el medio de control de reparación directa es procedente, en razón a que: En el asunto se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial del municipio de La Calera por la falla del servicio en que habría incurrido en el marco de una actuación policiva iniciada a través de querella, en cuyo desarrollo se expidieron unas decisiones que declararon contraventores a los demandantes por infracción a la normatividad urbanística, impusieron multa y ordenaron la demolición de una parte construida en exceso del inmueble de su propiedad, pese a lo cual el procedimiento terminó 12 años después disponiendo su archivo por imposibilidad de ejecución de la demolición. De acuerdo con la parte actora, fue la tardanza en el trámite y cumplimiento de las medidas policivas, lo que causó inseguridad jurídica sobre el bien y derivó en la inviabilidad de cumplir un contrato de promesa de compraventa que se había celebrado para saldar créditos hipotecarios y en la imposibilidad de percibir frutos civiles.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 14 En los términos expuestos, la acción de reparación directa presentada resulta procedente. 3.- Caducidad del medio de control 11-. Por mandato del artículo 187 del CPACA, al dictar sentencia, concierne al operador judicial examinar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos la oportunidad de su interposición, sin que pueda configurarse su saneamiento por cuenta del silencio que sobre el particular se hubiere guardado en las fases procesales precedentes: En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 12-. A propósito de esta consideración, destaca la Sala que en sentencia de unificación del 6 de abril de 201810, la Sala Plena de esta Sección convino acerca de la facultad que tiene el juez de lo contencioso administrativo de decretar excepciones de oficio: Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.
(se destaca). En consonancia con lo anotado, el artículo 164 del CPACA consagra el plazo dentro del cual resulta plausible ejercer el derecho de acción y desde qué momento empieza su cómputo. Una vez fenecido, precluirá la oportunidad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de reparación directa, debido al carácter público e irrenunciable de este instituto 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, expediente 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 15 procesal11. De manera reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha considerado que la caducidad de la acción: (…) ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico.
La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente 12. 13-. En orden a pronunciarse frente a este presupuesto procesal, parte la Sala de indicar que el caso en estudio plantea la existencia de tres relaciones jurídicas independientes pero concatenadas, en torno a las cuales gravita la discusión en punto a la situación del bien, las que serán expuestas de manera separada para mejor comprensión del tema en debate. 13.1.
El proceso policivo 002-05 tramitado por el municipio de La Calera: 13.1.1-. El 23 de agosto de 2004, la señora Marta Yolanda Granados Acosta presentó una querella ante el municipio de La Calera, en la que exponía que la fachada de un predio de su propiedad, ubicado en la zona rural de ese ente territorial, había sido afectada por las irregularidades en la construcción de un apartamento por parte de sus vecinos Patricia Arango Gutiérrez y Carlos Hernando Granados Acosta, por lo que solicitó que se practicara una inspección13. 13.1.2.-.
El 16 de septiembre de 2004, se llevó a cabo la inspección por funcionarios del municipio en el sitio señalado, advirtiendo la existencia de una ampliación en el lindero sur, que no contaba con licencia de construcción14, circunstancia que condujo a que, mediante auto del 15 de junio de 2005, el alcalde de La Calera avocara el conocimiento del asunto, dispusiera escuchar en descargos a los querellados y ordenara la práctica de otra inspección al inmueble15. 11 El artículo 13 del Código General del Proceso establece “Observancia de Normas Procesales.
Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley” (se destaca). En igual sentido el artículo 6 del Código de Procedimiento Civil establecía “Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley”. 12 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Folio 1 del cuaderno 3. 14 Folio 2 del cuaderno 3. 15 Folio 4 del cuaderno 3.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 16 13.1.3-. Luego de evacuar las pruebas ordenadas y de escuchar a las partes, el 18 de julio de 2006, el alcalde municipal expidió la “sentencia” Resolución 127, mediante la cual declaró a Patricia Arango Gutiérrez y Carlos Hernando Granados Acosta contraventores de las normas urbanísticas contenidas en la Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 810 de 2003; impuso multa de $4'352.000 y ordenó la demolición del área en exceso construida sin licencia en el inmueble con matrícula inmobiliaria 50N-2034826616. 13.1.4-.
Los querellados interpusieron recurso de reposición en contra de esa decisión, aduciendo que la construcción en exceso estaba amparada por licencia otorgada en el 2000. Como consecuencia de lo anterior, se practicaron varias diligencias en orden a constatar la información suministrada por el recurrente, al cabo de lo cual se resolvió negativamente el recurso.
Con todo, en decisión del 17 de diciembre de 2007, sin que se ejecutara la demolición, la alcaldía ordenó el archivo del expediente17. 13.1.5-. El 12 de febrero de 2008, la querellante solicitó a la alcaldía de La Calera el desarchivo de las diligencias con el fin de que se cumpliera la orden de demolición, por lo que, en decisión del 21 de febrero del mismo año, la administración municipal ordenó la ejecución de la Resolución 127 de 2006 y comisionó a la inspección de policía para ese propósito18. 13.1.6-.
En lo sucesivo transcurrieron ocho años más, durante los cuales se adelantaron varias diligencias de medición del inmueble, constatación de su metraje en confrontación con otros documentos, como licencia de construcción, informes de planeación, se resolvieron varios recursos y solicitudes de revocatoria directa, se tramitó y decidió una acción de tutela hasta que, finalmente, el 20 de enero de 2016 la alcaldía de La Calera resolvió archivar el proceso, por cuenta de la imposibilidad de establecer con exactitud el área objeto de demolición dadas las inconsistencias de las medidas obrantes en varios de los documentos examinados19. 16 Folios 65 a 74 del cuaderno 3. 17 Folios 89 a 203 del cuaderno 3. 18 Folios 243 a 244 del cuaderno 3. 19 Folios 257 a 471 del cuaderno 3.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 17 13.2.- El proceso ejecutivo hipotecario 2003-01253 adelantado por María Clemencia Mora de Aya y otro contra Patricia Arango Gutiérrez 13.2.1-. En 2003, María Clemencia Mora de Aya promovió demanda ejecutiva hipotecaria de menor cuantía contra Patricia Arango Gutiérrez, con el propósito de obtener el cumplimiento de la obligación dineraria contenida en el pagaré 001 de 2002, que había garantizado con hipoteca abierta en cuantía indeterminada, constituida mediante escritura pública 000512 de 30 de marzo de 2001.
Dicho gravamen recayó sobre el inmueble de propiedad de esta última, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20348266 -que es el mismo sobre el cual versó la orden de demolición producto de la querella antes referida-20. 13.2.2-. Mediante auto del 8 de septiembre de 2003, el Juzgado 35 Civil Municipal de Bogotá libró mandamiento de pago a favor de la acreedora por la suma de $8'000.000 por el capital adeudado, más los intereses de mora y ordenó el embargo y secuestro del bien hipotecado21. 13.2.3-.
A la anterior actuación se acumuló el proceso ejecutivo hipotecario de mínima cuantía, promovido por Hernando Riaño Suan, contra la señora Patricia Arango, con el fin de obtener el pago de las sumas adeudadas en dos pagarés, junto con sus intereses moratorios, respecto del cual se libró mandamiento de pago el 23 de enero de 2004, en cuantía de $5.000.000 por concepto de capital22. 13.2.4-.
El 9 de junio de 2004, se realizó el secuestro del bien y se dejó en depósito provisional de la señora Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres23. 13.2.5-. En proveído del 18 de mayo de 2005, el juez de la ejecución ordenó la venta en pública subasta del bien inmueble hipotecado, para que con el producto de ella se pagara a los ejecutantes la obligación adeudada y las costas24. 13.2.6-.
A través de providencia del 23 de noviembre de 2005, se aprobó la liquidación del crédito por el monto de $22’488.46825. 20 Folios 1 a 23 del cuaderno 4. 21 Folios 34 a 36 del cuaderno 4. 22 Folios 1 a 10 del cuaderno 5. 23 Folios 66 a 67 del cuaderno 5. 24 Folio 27 del cuaderno 5. 25 Folio 42 del cuaderno 5. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 18 13.2.7-.
En escritos del 19 de agosto de 2009 y 29 de abril de 2010, las partes en litigio solicitaron la suspensión del proceso ejecutivo por el término de 6 meses, por haber acordado una forma de pago que podría conducir a la terminación del ejecutivo, petición a la que accedió el juzgado26. 13.2.8-. Reanudado el proceso sin fórmula de acuerdo, la ejecutada pidió al juzgado que se recuperara la tenencia del bien, por cuanto se hallaba en posesión de terceros27.- 13.2.9-.
La recuperación de la tenencia del inmueble no se pudo llevar a cabo a través del auxiliar de la justicia, por lo que, en auto del 24 de agosto de 2012, el Juzgado 35 Civil Municipal de Bogotá comisionó al Juez Promiscuo Municipal de La Calera y al Inspector de Policía, para que realizaran la diligencia de entrega del inmueble al secuestre28.
En consecuencia, el 30 de noviembre de 2012 el señor Gustavo Adolfo Arciniegas, hasta entonces tenedor del inmueble, procedió a su entrega29. 13.2.10-. El 8 de febrero de 2013, la señora María Clemencia Mora de Aya, promovió un nuevo proceso ejecutivo contra la señora Patricia Arango Gutiérrez, en el que se pretendía el pago de un pagaré suscrito el 15 de marzo de 2012 por la suma de $87’000.000, el cual fue acumulado al preexistente, librándose el correspondiente mandamiento de pago30. 13.2.11-.
El 17 de mayo de 2013, la ejecutante solicitó la terminación del proceso por pago total de la obligación (principal y acumulada)31, pago que, según depuso en la etapa probatoria de primera instancia el testigo Eduardo Velázquez32, quien 26 Folios 70 a 71 del cuaderno 4. 27 Folios 82 a 100 del cuaderno 4. 28 Folios 107 a 111 del cuaderno 4. 29 Folio 124 a 125 del cuaderno 4. 30 Folios 1 a 11 del cuaderno 7. 31 Folio 127 del cuaderno 4 32 Este testigo fue citado al proceso por petición de la parte actora.
Su testimonio fue rendido en diligencia del 11 de septiembre de 2019. CD Obrante a Folio 75 del cuaderno 1. En esa oportunidad manifestó que había actuado como apoderado de la parte ejecutante del proceso ejecutivo promovido contra la actual demandante. De su declaración se destaca el siguiente relato: En el proceso ejecutivo se suscribió un acuerdo de pago para evitar el remate del inmueble con la señora Patricia, pero quien estaba más al frente era el señor Carlos Granados.
Se hicieron algunos acuerdos para suspender el proceso mientras la ejecutada miraban qué hacía para solventar recursos. En esa medida surgió en un momento la posibilidad de venta del inmueble. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 19 fungió como apoderado de ese extremo procesal, consistió en una dación en pago del inmueble a los ejecutantes, a título de venta con pacto de retroventa. 13.2.12-.
Mediante providencia del 20 de mayo de 2013 se declaró la terminación del proceso ejecutivo hipotecario por pago total de la obligación33. 13.2.13-. El 27 de julio de 2013, se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria 50N- 20348266, en las anotaciones 15 y 16, la escritura pública de venta del inmueble con pacto de retroventa que hizo la señora Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres en favor del señor Luis Eduardo Aya Calderón34. 13.2.14-.
Aun cuando en el expediente no reposa la escritura pública a través de la cual se instrumentó la compraventa35 del inmueble con pacto de retroventa, lo cierto es que la declaración testimonial de Eduardo Velázquez36 recaudada en la etapa Ellos [Patricia Arango y Carlos Granados] fueron hasta mi oficina y me dijeron “mire tenemos unos clientes que nos van a pagar el inmueble para pagarles a ustedes”.
Tuve participación activa en la elaboración de una promesa de compraventa del inmueble y con el producto de este nos iban a pagar directamente a nosotros para poder dar por terminado el proceso hipotecario y al poco tiempo ya se presentó el inconveniente que yo no conocía y me hicieron saber que no nos podían pagar porque había surgido una situación que desconocían los promitentes compradores y era el hecho de que les habían llegado para una diligencia que les tenían que demoler algo del inmueble.
Y por eso conocí porque no nos pagaron terminaron entregado en dación en pago el inmueble a la clienta mía. Esa promesa se frustró. Dijo que se miraron muchísimas alternativas y se optó que la más viable era la de compraventa con pacto de retroventa para permitirle a doña Patricia y a don Carlos que pudieran, dentro de un término de dos años para ejercitar la acción de recompra y no lo hicieron y eso quedó en una compraventa con pacto de retroventa, quedó consignado en el certificado de tradición y el inmueble en la actualidad figura y es de propiedad de la clienta mía. Narró que los demandantes perdieron el inmueble por el valor de la obligación porque no pudieron ejercitar la acción de recompra que se les dio.
Añadió que cuando se reactivó el proceso ejecutivo debió ir a recuperar la posesión del inmueble porque don Carlos en esa promesa les había entregado la posesión y el tipo se amaño allá y al secuestro tampoco no los quería entregar y nos tocó ir con el secuestro y policía. Afirmó que la tenencia del inmueble a cargo del promitente comprador de aproximadamente dos años.
Manifestó que se suponía que los señores de la promesa iban a pagar una parte de la obligación y el saldo a los intereses, pero no pagaron ni lo uno ni lo otro. lo que hizo que para su cliente se generaran intereses moratorios durante todo el proceso y condujo que se acumulara la obligación y que se hiciera la venta con la opción de recompra porque nunca pudieron pagar intereses o frutos civiles por la obligación. 33 Folio 129 del cuaderno 4. 34 Folios 30 a 32 del cuaderno 1. 35 Se desconocen los términos de esta negociación, en que cuantía se satisfizo la obligación ejecutada y el recio por el cual se dio en venta y el pacto de retroventa. 36 Testimonio fue rendido en diligencia del 11 de septiembre de 2019.
CD Obrante a Folio 75 del cuaderno 1. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 20 probatoria de la primera instancia a la que se hizo anterior referencia en nota al pie 32, se evidencia que el término para ejercer la recompra era de dos años, plazo durante el cual los demandantes no lo adquirieron de nuevo, por lo que el inmueble permanece bajo la titularidad de la parta ejecutante37. 13.3.- El contrato de promesa de compraventa del inmueble 13.3.1-.
El 30 de marzo de 2001, mediante escritura pública 512 el señor Carlos Granados, transfirió a título de compraventa a la señora Patricia Gutiérrez de Piñeres, el apartamento 101, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N- 2034826638. 13.3.2-. El 20 de septiembre de 2007, Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres, por una parte, y, de otra, Gustavo Adolfo Arciniegas Rodríguez y Ariadna Rocío Guillén celebraron contrato39 de promesa de compraventa40 sobre el apartamento 101, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20348266, por un valor de $255’000.000, cuyo pago se discriminó de la siguiente manera: i) $20’000.000, mediante la entrega de dinero en efectivo y de un vehículo al momento de la firma del contrato de promesa de compraventa; ii) $50’000.000 en efectivo, que los promitentes compradores pagarían el 15 de diciembre de 2007 directamente a los acreedores hipotecarios, para que se terminara el proceso ejecutivo hipotecario antes referido y se levantara la medida de embargo que afectaba el bien; iii) $185’000.0000, mediante crédito otorgado por la promitente vendedora a los prometientes compradores.
En la cláusula octava se pactó que en la fecha de la firma de la promesa -20 de septiembre de 2007- se hacía entrega real y material a los promitentes compradores 37 Según consta en la escritura 000512 del 30 de marzo de 2001, en la que se constituyó la hipoteca del bien a favor de la acreedora María Clemencia Mora de Aya, en ese mismo documento, la mencionada otorgó poder a Luis Eduardo Aya Calderón para que realizara actos de gestión en relación con el inmueble hipotecado.
Folio 11 del cuaderno 4. El señor Aya Calderón es quien aparece como propietario del inmueble, según folio de matrícula inmobiliaria del bien, expedido el 8 de mayo de 2018. Folios 30 a 32 del cuaderno 1. 38 Folio 30 a 32 del cuaderno 1. 39 Si bien a folios 15 a 19 del cuaderno 2 reposan unos documentos titulados “Reforma a promesa de compraventa y otrosí”, lo cierto es que los mismos no se encuentran signados por los extremos del negocio, cuestión que, a las luces del artículo 89 de la Ley 153 de 1887, impide estimar su contenido.
Ello se debe a que el contrato de promesa no produce obligación alguna, a menos que conste por escrito, exigencia que corresponde extenderse a los documentos que pretendan modificar el acuerdo primigenio, tal cual ocurrió en el caso de esas piezas procesales. 40 Folios 6 a 14 del cuaderno 3. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 21 y en la sexta se estipuló que la escritura pública de compraventa se otorgaría el 15 de enero de 2008.
Se anotó que, salvo la medida de embargo que la promitente vendedora se comprometía a sanear, el bien se encontraba libre de limitaciones al dominio, condiciones resolutorias y, en general, de cualquier vicio. 13.3.3-. En dos escritos –con fechas ilegibles- los señores Gustavo Arciniegas y Ariadna Guillen, en condición de promitentes compradores del inmueble solicitaron a la alcaldía municipal de La Calera, información acerca del estado de la querella que se adelantaba en contra de su propietaria y que afectaba el inmueble para tomar medidas sobre el particular41. 13.3.4-.
De acuerdo con el testimonio de Eduardo Velázquez, una vez enterados de le existencia de la querella que dio como resultado la orden de demolición de una parte de la construcción del inmueble, los promitentes compradores desatendieron su obligación de pagar a los acreedores hipotecarios la suma acordada en la promesa para dar por terminado el proceso ejecutivo y levantar el embargo, lo cual impidió que esto se llevara a buen término. 13.3.5-.
Los promitentes compradores detentaron la tenencia del bien desde el momento en que se firmó la promesa de compraventa hasta el 30 de noviembre de 2012, fecha en que se produjo la entrega formal por parte del señor Gustavo Adolfo Arciniegas Rodríguez a órdenes del Juzgado 35 Civil de Bogotá ante el que se adelantaba el juicio de ejecución. 13.3.6.- Del análisis en conjunto de las tres relaciones jurídicas narradas en precedencia se puede establecer que: • Entre 2003 y 2013, la señora Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres fungió como extremo pasivo dentro de varios procesos ejecutivos hipotecarios acumulados, en los que el bien presentado en garantía era el identificado con el 50N-20348266. • Para evitar que el inmueble fuera rematado en subasta, poder pagar el saldo adeudado a los acreedores y conservar un remanente de su valor, en 2007, la demandante celebró un contrato de promesa de compraventa sobre el bien 41 Folios 211 y 226 del cuaderno 3.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 22 descrito, por mérito del cual los promitentes compradores se obligaron a pagar una parte del precio directamente a los acreedores hipotecarios antes de la firma de la escritura de compraventa, para que estos levantaran el embargo que existía, a lo cual estos accedieron para dar terminación al juicio de ejecución. Desde que se suscribió el contrato preparatorio, los promitentes compradores detentaron la tenencia del apartamento. • Antes de firmar la escritura pública de compraventa, los promitentes compradores se enteraron de que se encontraba en curso una actuación policiva por infracción de normas urbanísticas adelantada desde 2004 por la alcaldía de La Calera, en el que se había dispuesto una medida de demolición de una parte de la construcción del inmueble prometido en venta, que estaba pendiente por ejecutar, circunstancia que condujo a que aquellos se abstuvieran de pagar la suma acordada en favor de los acreedores hipotecarios hasta tanto se concretara la orden de demolición. En todo caso, continuaron con la tenencia del bien hasta el 30 de noviembre de 2012, cuando lo entregaron por órdenes del juez de la ejecución. • La falta de pago de la suma ejecutada por parte de los promitentes compradores llevó a que el proceso ejecutivo continuara su curso hasta que los extremos negociales de ese asunto convinieron darlo por terminado por pago de la obligación en mayo de 2013, lo cual, en realidad consistió en entregar el bien hipotecado a los ejecutantes a título de venta, con pacto de retroventa, acto que quedó registrado el 27 de julio de 2013, en el folio de matrícula inmobiliaria.
La retroventa debía ejercerse dentro de los dos años siguientes, hasta el 27 de julio de 2015 sin que a esa fecha se hubiera optado por la recompra. • El procedimiento policivo en el que se dictó la orden de demolición de parte de la construcción del inmueble se archivó el 20 de enero de 2016, sin que se hubiera ejecutado la media por no existir correspondencia entre el contenido de la resolución que la ordenó y lo que físicamente se determinó como área que contravenía la licencia de construcción. 13.4.- La demanda de reparación directa no fue presentada dentro del plazo legal Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 23 13.4.1-.
Con arreglo a lo previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 13.4.2.- Del examen articulado entre la causa petendi y el petitum, se desprende que el supuesto que da base a la reclamación que se ventila a través de este cauce, estribó en la imposibilidad de concretar, a través de la celebración de un contrato de compraventa, la negociación de la titularidad del bien inmueble en condiciones favorables para el demandante y de percibir frutos civiles42, lo que, a la postre, condujo a que, como resultado de un proceso ejecutivo, saliera de su patrimonio para satisfacer las acreencias hipotecarias, daño que, en criterio del extremo accionante, ocurrió por cuenta de la existencia de una orden de demolición sobre una parte de su área no determinada con precisión, y que fue impartida por la alcaldía de La Calera que al final no se materializó. En esa línea, el plazo de los dos años para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de reparación directa inició su cómputo, a lo sumo, el 28 de julio de 2015, día siguiente al vencimiento del término para ejercer la opción de recompra sobre el inmueble por parte de la demandante, circunstancia que se explica en cuanto a partir de entonces quedó frustrada la posibilidad de recuperar, en las condiciones acordadas con los ejecutantes, el bien hipotecado y dado en pago en el marco de juicio de ejecución, que son los hechos sobre los que se estructura la ocurrencia del daño alegado.
Ahora, sin entrar a perfilar una postura anticipada acerca de la posibilidad de acumular a la anterior pretensión, la relativa a la frustración de los frutos civiles, hecho que, en voces de la parte actora, se produjo desde el 20 de septiembre de 2007 cuando los promitentes compradores se hicieron tenedores “a título gratuito del bien”43 y hasta cuando se recuperó la tenencia del bien a órdenes del Juzgado de la ejecución -30 de noviembre de 2012-, claro es que el comienzo del plazo para 42 Así se evidencia en las pretensiones 2.1 y 2.3. 43 Hecho 18, 19 y 20 del escrito de subsanación de la demanda.
Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 24 elevar súplicas en el sentido expuesto no podía superar el día siguiente a este última fecha. 13.4.3.- Llegados a este punto, la Sala advierte la inadmisibilidad de desplazar el inicio del cómputo de la caducidad a la fecha en que se archivó el procedimiento policivo adelantado por el ente territorial accionado, con el pretexto de que en ese momento surgió la “antijuridicidad44 de la orden de demolición que no se pudo ejecutar” de la que fue objeto la edificación, como lo sostiene el demandante.
Ello se justifica en cuanto que, al margen de que la medida de demolición se hubiera ejecutado o no y que la autoridad de policía hubiera tardado 12 años en resolver que finalmente no era posible dar cumplimiento a su decisión, no hay duda de que fue la tardanza en su acatamiento lo que, según se sostiene por el extremo activo, culminó con el resultado adverso a los demandantes respecto del inmueble hipotecado.
Así fue corroborado por la parte actora en su recurso de apelación al sostener que “está totalmente probado con prueba documental que LOS PROMITENTES COMPRADORES NO CUMPLIERON CON EL CONTRATO, ES DECIR, NO CONTINUARON CON EL MISMO DESPUÉS DE ESPERAR CASI CINCO45 AÑOS, PRECISAMENTE PORQUE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL NO MATERIALIZABA LA ORDEN DE DEMOLICIÓN, PARA SABER A QUE ATENERSE A ESTA SITUACIÓN (Es decir por la desidia de la administración en el cumplimento de la administración en el cumplimiento de sus actos)46.
De lo anotado se deriva que no es que los promitentes compradores se hubieran abstenido de dar cumplimiento a la promesa por mediar una orden de demolición en contra del bien, de cuya existencia supieron desde 2007. Ocurrió, por el contrario, que, a sabiendas de que se había dictado esa medida, esperaron -al punto de detentar su tenencia por varios años- a que se definiera el alcance de la decisión para conocer su nivel de afectación sobre el bien y fue la alegada demora de su cumplimiento, lo que los llevó a abstenerse de celebrar el contrato prometido. 44 Tal cual se dejó sentado en los hechos trece y catorce de la subsanación de la demanda.
Folios 25 a 26 del cuaderno 1. 45 Es decir, desde 2007 -cuando se suscribió la promesa- a 2012, cuando procedieron a la entrega del bien a órdenes del juzgado de ejecución 46 folio 1 del escrito de alzada. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 25 Dicho de otro modo, no fue en sí mismo el hecho de que existiera una orden de demolición sobre el bien, lo que llevó al traste el contrato preparatorio para trasladar el dominio del bien y obtener el saldo para pagar las acreencias hipotecarias.
Fue el retardo en su ejecución, dilación que ya presentaba la alcaldía de La Calera para el momento en que los promitentes compradores tuvieron conocimiento47 sobre la existencia de la actuación policiva, lo que truncó el cumplimiento de la promesa conllevando a que el proceso ejecutivo hipotecario debiera proseguir hasta culminar con pago de la obligación, que verdaderamente se tradujo en la entrega del bien a los ejecutantes, a título de venta con pacto de retroventa.
Al margen de que se hubiere materializado o no la demolición de una parte de la construcción, lo cierto, es que fue la mora en su ejecución lo que hizo que el inmueble no se pudiera negociar, de manera que en el momento en que el bien salió de su patrimonio ya esa dilación se había presentado, con independencia de que después hubiera decidido no llevarla a cabo. 13.4.4.- Retomando el análisis del cómputo de la caducidad, esta Sala estima que el plazo de los dos años para promover la acción de reparación directa inició, a lo sumo, el 28 de julio de 2015.
Se sigue de lo anotado, que la fecha para promover la presente acción se cumplía, en principio, el 28 de julio de 2017. Ahora bien, en el expediente obra constancia de solicitud48 de conciliación extrajudicial presentada por los actores ante la Procuraduría 56 Judicial para Asuntos Administrativos el 26 de abril de 2017, es decir, faltando tres meses y dos días para vencerse el plazo de caducidad.
El trámite se declaró fallido por ausencia de ánimo conciliatorio, según se consignó en constancia expedida el 24 de julio de 2017. Al día siguiente, 25 de julio de 2017, se reanudó el término faltante para completar el plazo de dos años, los cuales finalmente se cumplieron el 27 de octubre de 2017. 13.4.5.- Fundada en lo expuesto, la Sala considera que al haberse interpuesto la demanda el 8 de marzo de 2018 su formulación se produjo cuando ya había operado el fenómeno preclusivo de la caducidad de la acción49. 47 Se recuerda que a esa fecha ya habían trascurrido 4 años desde el inicio del juicio policivo. 48 Folios 89 a 90 del cuaderno 2. 49 Esta instancia no pasa inadvertido el hecho de que en la demanda igualmente se alegó que durante los doce años que se prolongó la actuación policiva, los actores debieron ejercer su defensa a través Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 26 situación: 13.4.6.
Concluida esta última consideración, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar inhibirse para decidir el fondo del asunto por haber operado la caducidad de la acción. 4.- Costas El artículo 18850 del CPACA remite en lo concerniente a la liquidación y ejecución de costas al artículo 365 del CGP que, a su turno, dispone: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. de un abogado. Con sustento en ese aserto, incoaron la pretensión dirigida a que se condenara al pago de $20’000.000 por concepto de honorarios de abogado. Como elementos acreditativos para respaldar la prosperidad de la anterior súplica, militan, entre otros, tres constancias de recibo de dinero por valor que en total suma $20’000.000, suscritas entre 2010 y 2016 por el actual apoderado de los demandantes, abogado José Fernando Huertas Peralta.
Folios 46 y 47 el cuaderno 2. El tercero se encuentra sin foliatura. Sin embargo, dichos desembolsos descritos no tienen vocación de ampliar el inicio del cómputo del término de caducidad de la acción hasta el último momento en que supuestamente se hicieron erogaciones con ocasión de la censurada actuación policiva, por cuanto: i) Desde 2013, fecha en la que el inmueble salió del patrimonio de la demandante, ninguna actuación se llevó a cabo en su representación en el escenario del procedimiento policivo, hallazgo que, además, encuentra sentido en la circunstancia de que, habiendo cambiado la titularidad del bien a partir de entonces, quien estaba llamado a ejercer su defensa en adelante era el nuevo propietario; ii) la información consignada en los dos últimos recibos de pago no guarda coincidencia con la actuación policiva materia de controversia, dado que los datos registrados en esos comprobantes aluden a la querella 2011-0070, mientras que la actuación que ocupó el examen de esta causa fue identificada bajo el radicado 002-005; iii) además de que las constancias de recibo del dinero no reúnen los requisitos de un documento cambiario idóneo a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación, -sentencia de 18 de julio de 2019, exp. 44572., lo que impide otorgarles valor como elemento de prueba del pago de honorarios de abogado, se observa tanto en el escrito de demanda inicial, como en aquel mediante el cual se subsanó -radicados en 2018-, en los fundamentos fácticos se dejó sentado textualmente que: “Se han pactado con el apoderado la suma de VEINTE MILLONES DE PESOS ($20.000.000.00) por concepto de representación dentro de la actuación administrativa, los cuales se adeudan en su totalidad al togado JOSÉ FERNANDO HUERTAS PERALTA”.
De ahí es evidente que existe una contradicción insoslayable entre el contenido de los recibos de pago antes aludidos, suscritos entre 2010 y 2016, y la afirmación condensada en el escrito de demanda formulada en 2018, pues mientras los primeros pretenden acreditar la realización de unas erogaciones derivadas de la actuación policiva, en el libelo y su corrección categóricamente se afirma que esos pagos jamás se han efectuado y que a la fecha se adeudan, situación que, sumado a lo anterior, impide apreciar su contenido. 50 “Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 27 En el presente caso, en atención a que se revocará integralmente la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar la caducidad de la acción, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, la Sala condenará a la parte vencida en el proceso —esto es, a la demandante— a pagar las costas de ambas instancias.
Conviene destacar que, con la entrada en vigencia del CPACA y su remisión en este tema al Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso), consagra la condena en costas como un asunto netamente objetivo, pues procede “con independencia de la buena fe con que las partes hubieran obrado en el presente recurso (…)”51 y “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”52. 1.
La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del CGP. 4.1.- Fijación de agencias en derecho 2. El artículo 366 del CGP determina que el juez fijará las agencias en derecho, para lo cual “deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.”. El Acuerdo 10554 de 2016 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda53, estableció las 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Auto del 26 de febrero de 2020. Exp: 63943. 52 De acuerdo con la Corte Constitucional, “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. Sentencia C-157 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. 53 El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016 y aplicó en los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 28 tarifas de agencias en derecho, en los siguientes términos: “ACUERDO 10.554 de 2016 Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
“ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”.
“(…).“Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. “ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. “En primera instancia. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. “(…). “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 2 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.
En el caso concreto, en la medida en que la primera instancia fijó agencias en derecho en cuantía de $3’000.000 y este aspecto no fue materia de la apelación, la Sala mantendrá incólume dicha determinación. De acuerdo con el numeral 5 del citado Acuerdo, en los procesos de segunda instancia se establece un rango entre 1 y 6 SMMLV. Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 29 En segunda instancia, se destaca que, el municipio de La Calera presentó sus alegatos de conclusión, por lo que se considera que atendió esta etapa de manera diligente y oportuna, por conducto del apoderado que asumió su representación judicial.
Por esta virtud, las agencias en derecho correspondientes a la primera instancia se conservan en $3’000.000, en favor del municipio de La Calera. Las relativas a la segunda instancia se fijan en UN (1) SMMLV a favor de la entidad demandada. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera – Subsección A, con sustento en las consideraciones que anteceden y en su lugar se dispone: 1.- DECLARAR la caducidad de la acción de reparación directa invocada, por las consideraciones que anteceden.
Inhibirse para decidir el fondo de la controversia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en ambas instancias a la parte demandante. Para el efecto, se fijan las agencias en derecho de la primera instancia en la suma de $3’000.000, en favor del municipio de La Calera. Y, en segunda instancia, se fijan en UN (1) SMMLV, que deberá ser pagada a la entidad demandada.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Radicación: 250002336000201800205 01 (67131) Demandante: Carlos Hernando Granados Acosta y otra Demandado: Municipio de La Calera Asunto: Reparación Directa 30 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE54 NICOLÁS YEPES CORRALES VF 54 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.