CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La subsidiariedad cuando el medio de control se encuentra en curso. Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Medida cautelar. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el Instituto Nacional de Vías, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de julio de 20251, el Instituto Nacional de Vías instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Con base en los argumentos expuestos en la presente demanda, respetuosamente solicito al juez de tutela que CONCEDA EL AMPARO del derecho fundamental al debido proceso del INVIAS y que, en consecuencia, ORDENE DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 29 de mayo de 2025 proferida por la Sala de Decisión Oral “C” del Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del expediente con radicación No. 08-001-23-33-000-2025-00065-00.
Adicionalmente, a fin de garantizar que la decisión en el presente proceso de tutela sea efectiva, se solicita respetuosamente a esta Corporación, CONCEDER la MEDIDA PROVISIONAL de ordenar la suspensión del Auto del 29 de mayo de 2025 proferido por la Sala de Decisión Oral “C” del Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del expediente con radicación No. 08-001-23-33-000-2025-00065-00, hasta tanto se resuelva de forma definitiva, la prosperidad del amparo constitucional solicitado». 2.
Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1. En el año 2025, el señor Carlos Manuel Meisel Vergara interpuso medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte, por la presunta vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Argumentó que no existía claridad en la información relacionada con la distribución y el uso de los recursos en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad, la aplicación desigual en el cobro de la contribución nacional de valorización en virtud del proyecto mencionado, la falta de diálogo y consulta con las comunidades afectadas frente a la toma de decisiones, entre otros cargos. 1 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el actor solicitó como pretensión principal la suspensión del proceso de cobro de la contribución nacional de valorización para el Proyecto de Infraestructura Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad.
Asimismo, pidió como medida cautelar cesar el cumplimiento del acto administrativo en el cual INVIAS ordenó aplicar el cobro de la mencionada contribución. 2.2. Del asunto conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, bajo el radicado 08001-23-33-000-2025-00065-00. Mediante auto de ponente de 19 de marzo de 2025, se admitió la demanda contra el Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte.
Adicionalmente, se vinculó por tener interés directo a los Distritos de Barranquilla y Cartagena y a los Municipios de Soledad, Malambo, Galapa, Juan de Acosta, Tubará, Piojó y Santa Catalina. También se le ordenó al demandante informarle a la comunidad sobre la existencia del medio de control, a través de un canal masivo de comunicación como la prensa o la radio. 2.3.
En auto de 29 de mayo de 2025, se decretó la medida cautelar solicitada por el actor popular, en los siguientes términos: «PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar solicitada dentro de la presente acción, por las razones expuestas en esta providencia. Por tanto, se dispone: 1.1. CESAR el proceso de cobro de la CNV, en el marco del proyecto de infraestructura vial Cartagena–Barranquilla–Circunvalar de la Prosperidad. 1.2.
ORDENA R al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) para que surta el subproceso de socialización del cobro de la CNV en la zona de influencia de la vía Cartagena - Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad (Cartagena, Santa Catalina, Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Juan de Acosta, Piojó, Galapa y Tubará), mediante el mecanismo de participación ciudadana de audiencia pública informativa, prevista en el artículo 32 de la Ley 489 de 1998, y que constará del siguiente procedimiento: 1.2.1.
El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) convocará a todas las entidades públicas y privadas, organizaciones sociales, gremiales y a la ciudadanía afectada por el cobro del gravamen, para que participen en audiencias públicas. Estas audiencias tienen como objetivo dar a conocer los criterios y elementos técnicos que definen la distribución y liquidación de la CNV.
Entre estos elementos se incluyen los estudios socioeconómicos, el método para calcular el beneficio individual, la zona de influencia, la capacidad de pago, la base gravable, así como cualquier otro aspecto relacionado con el cobro del tributo. En la convocatoria se prevendrá a sus destinatarios los temas materia de socialización en las audiencias públicas, así como su orden, agenda, etapa y cronograma de actividades correspondientes.
La convocatoria será por el término de dos (2) meses y será publicada por un medio de comunicación nacional, un medio de comunicación local, la página oficial de INVIAS, de la CNV en la zona de influencia de la vía Cartagena - Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad, así como en las páginas institucionales de Cartagena, Santa Catalina, Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Juan de Acosta, Piojó, Galapa y Tubará (…)». 2.4.
El Municipio de Puerto Colombia, el Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte presentaron recursos de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión. 2.5. El Instituto Nacional de Vías (INVÍAS en adelante) presentó recusación contra el magistrado sustanciador. 3. Fundamentos de la acción La parte actora argumentó que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
Específicamente sobre el requisito de subsidiariedad, consideró que se satisface porque, si bien los recursos contra las medidas cautelares en abstracto están previstos para permitir el ejercicio del derecho al debido proceso, «en el caso concreto tal garantía resulta nugatoria en atención a que, por el efecto devolutivo de los recursos, al momento en que se resuelvan, ya se habrá tenido Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dar cumplimiento a la medida cautelar, habiéndose, entonces consolidado un perjuicio grave e irremediable para la entidad accionante, por lo que el único medio de defensa judicial idóneo a su alcance es la presente acción de tutela que se promueve».
A su juicio, se configura un perjuicio irremediable, dados los graves efectos de la decisión sobre la fuerza ejecutoria de la resolución de aplicación de la contribución nacional de valorización, la eficacia jurídica de tal contribución y los cuantiosos recursos que se deberían destinar para cumplir con la medida cautelar. Luego de referirse a cada uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la parte actora argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, por las razones que a continuación se expondrán. 3.1.
Defecto sustantivo: la parte actora consideró que el Tribunal accionado aplicó incorrectamente las normas relativas a la socialización de la contribución nacional de valorización. Reprochó que en la parte resolutiva de la providencia controvertida el Tribunal haya creado el procedimiento que en su concepto debía seguir el INVÍAS para garantizar los principios de publicidad, legalidad, transparencia, buena fe y responsabilidad pública.
La creación de ese proceso participativo para la socialización de la contribución implica un defecto sustantivo, puesto que el juez popular desconoció que en el Decreto 1625 de 2015 se establece el plan de divulgación y socialización, en virtud del cual debe informarse a los ciudadanos sobre los elementos del referido gravamen. De ahí que se trata de una socialización de carácter informativo, mas no participativo como erradamente consideró el Tribunal; entendimiento del cual derivó la creación de un procedimiento por fuera de los cauces regulatorios de la Ley 1819 de 2016 y sus decretos reglamentarios.
Indicó que, en efecto, elaboró el plan de divulgación y socialización, orientado a informar a la comunidad los aspectos clave del proyecto y de la contribución nacional de valorización en toda la zona de influencia, en cumplimiento del ordenamiento jurídico. Insistió en que las normas aplicables en ningún caso prevén ni exigen el adelantamiento de audiencias públicas, como lo dispuso el Tribunal accionado. 3.2.
Defecto fáctico: INVÍAS argumentó que el Tribunal accionado pasó por alto las pruebas que acreditaban el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la implementación del plan de divulgación y socialización de la contribución nacional de valorización. Dichas pruebas daban cuenta del cumplimiento del estándar de socialización informativa que establece el Decreto 1255 de 2022 que modificó el Decreto 1625 de 2016.
Aseguró que la evidencia de la información clara y oportuna dada a la comunidad reposa en su página web y que esta ha versado sobre la existencia del proyecto, las formas de pago, los canales tecnológicos para cumplir de manera fácil con el pago de la obligación y el monto a recaudar por concepto de la contribución nacional de valorización. Agregó que se han realizado sesiones de socialización, que se han entregado múltiples materiales impresos como plegables, pendones y volantes y que se han realizado actividades de divulgación y socialización por diferentes medios locales de prensa, radio y digitales. 3.3.
Defecto procedimental absoluto: la parte actora sostuvo que la providencia del 29 de mayo de 2025 no se basó en una motivación suficiente sobre el cumplimiento y acreditación de los requisitos para la imposición de la medida cautelar consagrados en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011.
De hecho, aseguró que el contenido del auto que decreta la medida cautelar es una reproducción de la intervención del Ministerio Público y que allí no se efectuó un juicio de ponderación entre la supuesta afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa y la lesión del interés público por la suspensión del proceso de cobro de un gravamen de creación legal. 3.4.
Finalmente, solicitó la siguiente medida provisional: «Conforme a lo anterior, se solicita al Consejo de Estado, en su calidad de juez constitucional, que, en el momento de admitir la presente demanda de tutela, adopte las medidas necesarias para proteger los derechos fundamentales de la entidad accionante y que, en consecuencia, ordene la suspensión provisional de la medida cautelar decretada por la Corporación accionada contenida en el proveído del 29 de mayo de 2025, notificado el 03 de junio». 4.
Trámite e intervenciones 4.1. Mediante auto de 9 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por el Instituto Nacional de Vías contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C; se ordenó notificar al señor Carlos Manuel Meisel Vergara (demandante del medio de control), al Ministerio de Transporte y a las entidades que actúan en calidad de terceros con interés en el medio de control; negó la medida provisional solicitada; reconoció al abogado de la parte actora como su apoderado judicial; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
La Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A. manifestaron que en la providencia controvertida, mediante la que se decretó la medida cautelar, sí se desarrolló el marco normativo y jurisprudencial aplicable y que la decisión fue motivada debida y suficientemente. De otra parte, sostuvieron que conforme el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 el auto que decreta las medidas cautelares puede ser objeto de recursos, tanto de reposición como el de apelación que se conceden en el efecto devolutivo y que deben ser resueltos dentro del término de cinco días.
Por consiguiente, refutaron lo afirmado por la parte actora sobre la existencia de un perjuicio irremediable por la mora en que se puede incurrir por parte de la administración de justicia para resolver los recursos mencionados, en tanto que estos recursos deben resolverse de forma célere. Agregaron que no se acreditó la existencia de perjuicio irremediable alguno. Finalmente, solicitaron se rechace o se declare la improcedencia de la acción o la nulidad desde el auto admisorio, debido a que no se incluyó en la acción de tutela a todas las personas naturales y jurídicas afectadas que tienen propiedades sobre el corredor turístico, a quienes no se les ha garantizado su derecho de defensa y contradicción. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C manifestó que la recusación presentada ha impedido que el despacho sustanciador se pronuncie de fondo sobre el recurso de reposición, la solicitud de coadyuvancia radicada por la Personería Distrital de Barranquilla y la petición de desistimiento formulada por el Municipio de Puerto Colombia.
Asimismo, indicó que en el caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que los recursos interpuestos contra la providencia del 29 de mayo de 2025 aún no han sido resueltos. Por lo tanto, concluyó que el amparo resulta improcedente. 4.4. El Departamento del Atlántico manifestó que se atiene a lo dispuesto por el juez de tutela, pues en el medio de control alegó una falta de legitimación en Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la causa por pasiva, por no ser el órgano que expidió los actos administrativos que impusieron el cobro de la valorización. Aun así sostuvo que la tutela es improcedente cuando el proceso está en curso. 4.5.
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla sostuvo que la acción de tutela es improcedente, ya que la parte actora cuenta con otros medios o recursos de defensa judicial para controvertir el auto de 29 de mayo de 2025 como los recursos de reposición y en subsidio apelación; aseguró que estos fueron interpuestos y que se encuentran en trámite.
Agregó que en el caso no existe perjuicio irremediable alguno. De otra parte, se refirió a varios puntos. Manifestó que la medida cautelar estuvo bien sustentada; que la socialización de la valorización no se ha realizado; que no existe erogación de recursos por parte del Estado que ameriten ser recuperados, pues el proyecto se ejecutó bajo la modalidad de alianza público-privada en virtud de la cual es un particular el que financia las obras; que se pretende aplicar un tributo retroactivo por haberse aplicado posterior al hecho generador; y que se viola el derecho de igualdad y el principio de equidad tributaria porque los residentes de Atlántico y Bolívar son los únicos gravados por valorización, mientras que las grandes obras viales del resto del país se han financiado con los tributos pagados por todos los colombianos. Por otro lado, pidió la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1 del Decreto 1255 de 2022, que establece lo siguiente: «durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto» y del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, por tratarse de normas que consagran la irretroactividad de tributos.
En consecuencia, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela interpuesta por el INVÍAS. 4.6. El Municipio de Puerto Colombia (Atlántico) sostuvo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que el recurso de reposición y de apelación se encuentran en trámite. Además, indicó que no existe un perjuicio irremediable, pues los costos financieros e interrupción de los plazos del proyecto a los que se refirió INVÍAS son riesgos inherentes a cualquier disputa legal y no constituyen automáticamente un perjuicio de tales características.
Asimismo, manifestó que en el caso no se vulneran derechos fundamentales, sino que lo que verdaderamente se persigue es la protección de intereses económicos; propósito que desborda el alcance de la acción de tutela. De otra parte, indicó que no se configura ninguno de los defectos alegados por la parte actora y agregó que los cargos en los que sustentó sus inconformidades no son más que desacuerdos con las decisiones adoptadas por el Tribunal accionado dado su impacto económico.
Por lo expuesto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción o en su defecto la negativa del amparo. 4.7. La Defensoría del Pueblo Regional Atlántico manifestó que tras verificar sus bases de datos no encontró petición alguna interpuesta por la parte actora relacionada con los hechos que motivaron la acción de tutela. A su vez, afirmó que no hace parte, ni ha realizado actuaciones en el medio de control que suscitó la tutela.
En consecuencia, solicitó su desvinculación y la declaratoria de que de su parte no ha existido vulneración alguna de derechos fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.8. El señor Carlos Manuel Meisel Vergara, actor del medio de control, manifestó que el Tribunal accionado no incurrió en los defectos alegados y que actuó en pleno ejercicio de su potestad jurisdiccional, que no existe perjuicio irremediable alguno, que la intervención del juez de tutela es subsidiaria y excepcional y que la medida cautelar adoptada se encuentra suficientemente motivada y ajustada a los parámetros establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 y a la sentencia C-155 de 2023 mediante la cual se declaró inexequible el artículo que facultaba el cobro de la contribución nacional de valorización. Por consiguiente, solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el INVÍAS; subsidiariamente, negar el amparo solicitado, al no encontrarse acreditada la vulneración de derechos fundamentales; y rechazar las medidas cautelares solicitadas en la tutela, por carecer de los presupuestos constitucionales para su procedencia. 4.9.
El Ministerio de Transporte indicó que comparte plenamente los argumentos expuestos por INVÍAS, en especial en lo relativo a la configuración del defecto sustantivo y procedimental; y, por ende, sostuvo que coadyuva a la parte actora. Argumentó que en el caso se configura el defecto sustantivo, debido a que se desconocieron y tergiversaron las normas que regulan la socialización del cobro de la contribución nacional de valorización y se impusieron requisitos no contemplados en el ordenamiento jurídico vigente.
Al respecto, reconoció que, si bien el Decreto 1255 de 2022 que reglamenta tal contribución establece una obligación clara de divulgación y acceso a la información, lo cierto es que allí no se exige en ningún momento audiencias públicas presenciales, formales o deliberativas, ni procesos de réplica ni de concertación. Consideró que también existe defecto fáctico, puesto que se desconocieron hechos probados dentro del expediente, particularmente en lo que respecta al cumplimiento por parte del INVÍAS de las obligaciones de divulgación y socialización que le impone el Decreto 1255 de 2022.
Al igual, indicó que se incurrió en defecto procedimental absoluto por insuficiente motivación en la providencia del 29 de mayo de 2025, pues la autoridad judicial accionada no explicó cómo se incumplió lo establecido en el Decreto 1255 de 2022. Agregó que los defectos sustantivo y procedimental también se configuran por la adopción de una medida cautelar con efectos equivalentes a un fallo anticipado, sin haber agotado la etapa probatoria, sin contradicción de las partes y sin que existiera una amenaza probada o inminente a un derecho colectivo que justificara esa intervención. Finalmente, sostuvo que el Tribunal accionado incurrió en defecto por indebida integración ante la existencia de un impedimento no aceptado a pesar de interés directo en el proceso del magistrado ponente que es propietario de bienes inmuebles ubicados en la zona de influencia del cobro de la contribución nacional de valorización. 4.10.
El Distrito de Cartagena de Indias manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no es la autoridad distrital competente para dar solución al accionante sobre lo pretendido en el escrito de tutela. También aseveró que no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, porque la parte actora cuenta con otros medios de defensa Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial idóneos para controvertir la providencia atacada, específicamente el recurso de reposición y el de apelación en subsidio.
Por otro lado, indicó que mediante sentencia C-244 de 2025 se declaró inexequible el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 que modificaba la temporalidad de la contribución nacional de valorización, por incumplir el principio de unidad de materia. Por las razones expuestas, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 4.11.
El Municipio de Malambo (Atlántico) sostuvo que, si bien fue vinculado mediante auto de 15 de mayo de 2025 al medio de control, dicha vinculación obedeció exclusivamente a que el territorio municipal está incluido dentro de la denominada zona de influencia del proyecto de infraestructura. De manera que dicha vinculación no puede interpretarse como una atribución de responsabilidad directa.
Además, afirmó que no ha ejecutado actos u omisiones que generen daño, amenaza o vulneración a los derechos colectivos alegados por el accionante popular, ni tampoco a los derechos fundamentales que invocados por INVÍAS. También señaló que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva, debido a que no expidió los actos administrativos cuestionados en el medio de control, ni ha ejecutado acción alguna que haya causado la supuesta vulneración al debido proceso del INVÍAS.
Manifestó que se acoge a la decisión que se adopte. Asimismo, solicitó que no se impartan órdenes involucrándolo, dada su falta de competencia y de participación en los hechos que originaron la tutela; y su desvinculación del trámite constitucional. 4.12. La Personería Distrital de Barranquilla aseguró que la acción de tutela es improcedente, porque la parte actora cuenta con mecanismos ordinarios de defensa judicial, como los recursos de reposición y apelación interpuestos oportunamente contra el auto del 29 de mayo de 2025, que se encuentran en trámite.
Indicó que la medida cautelar adoptada en el medio de control se ajusta a derecho y responde al deber constitucional y legal del juez de acciones populares de proteger de manera efectiva los derechos e intereses colectivos, particularmente en lo relacionado con la moralidad administrativa y la participación ciudadana. La medida de suspensión del cobro de la contribución nacional de valorización y la orden de adelantar un proceso de socialización participativo encuentran respaldo en el marco jurídico aplicable, especialmente en la Ley 1819 de 2016, el Decreto 1625 de 2016 y el Documento CONPES 3996 de 2020. 4.13.
INVIAS presentó memorial en el que se pronunció sobre la solicitud de nulidad propuesta por la Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A. Sostuvo que en el escrito de tutela solicitó la vinculación de los terceros con interés legítimo, específicamente al actor popular, al Ministerio de Transporte en calidad de demandado y a todos los departamentos, distritos y municipios que fueron vinculados al medio de control.
Resaltó que de acuerdo con la Corte Constitucional el deber de vinculación de terceros a un trámite de tutela recae en aquellos que ostentan la condición de sujetos procesales en el procedimiento del que surge la violación de los Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales, así como de las personas que deriven derechos ciertos de los actos administrativos o providencias judiciales objeto de la acción constitucional.
Por lo tanto, consideró que en la tutela se cumplió debidamente con el deber de vinculación, ya que en esta se llamaron a participar al demandante, a los demandados y a los terceros vinculados del medio de control. Indicó que no existen terceros determinados e identificados que sean sujetos pasivos de la contribución nacional de valorización, puesto que en el proceso de cobro de dicha contribución solo se han proferido actos de carácter general, esto es los de aplicación y distribución de la contribución. No se ha llegado a la etapa de emisión de actos administrativos individuales que contengan la liquidación individual del referido gravamen.
Justamente, esto último obedece a que el juez popular adoptó una medida cautelar relativa al subproceso de socialización que precede a la actuación de individualización de los sujetos pasivos y liquidación del respectivo tributo. En suma, consideró que el juez de tutela vinculó a todos los sujetos que son parte de la acción popular en la que se profirió la providencia judicial cuestionada.
Con todo, manifestó que la nulidad solo puede ser elevada por quien considera lesionado un derecho en cabeza suya, conforme lo establece el Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 4° del Decreto 306 de 1992. En consecuencia, no hay lugar a que las sociedades que solicitaron la nulidad la aleguen, pues a ellos se les ha permitido su participación en la acción de tutela.
A su juicio, entonces, resulta improcedente la nulidad propuesta en relación con personas indeterminadas que no han concurrido directamente al trámite de tutela para proponer la violación de sus derechos. También se refirió al artículo 136 del Código General del Proceso, según el cual las nulidades se considerarán saneadas «Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa».
Con base en esta norma, sostuvo que de existir una supuesta irregularidad en la notificación, esta se saneó, pues la parte que la alegó demostró que ha ejercido su derecho de defensa en el curso de la tutela. Por lo expuesto, solicitó negar la solicitud de nulidad por no haberse desconocido el derecho de ningún tercero con interés legítimo, en la medida que fueron vinculados al proceso la totalidad de los sujetos procesales de la acción popular, sin que existan terceros titulares de situaciones jurídicas concretas que puedan verse afectados con la decisión. Subsidiariamente, pidió negar la solicitud por haber ocurrido el saneamiento de la pretendida nulidad, pues que el peticionario, al momento de formularla, se dio por notificado de la acción de tutela y ejerció su derecho de contradicción al pronunciarse y oponerse frente a los hechos, fundamentos y pretensiones de la tutela. 4.14.
La Corporación Cívica Playa Mendoza presentó memorial insistiendo en los argumentos inicialmente expuestos. Añadió que la parte actora está actuando de forma temeraria, puesto que está empleando dos mecanismos diferentes para lograr su cometido, esto es el medio de control y la acción de tutela interpuesta; y que el impedimento presentado en la acción popular carece de sustento.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Cuestión previa Como se expuso en el acápite de antecedentes, la Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A. solicitaron la nulidad de todo lo actuado, puesto que en la acción de tutela no se vincularon a todas las personas naturales y jurídicas afectadas que tienen propiedades sobre el corredor turístico.
A su juicio, tal omisión implica la transgresión al derecho de defensa y contradicción de los mencionados. Para el análisis de este cargo debe acudirse a las causales de nulidad y régimen del Código General del Proceso, en virtud de la remisión dispuesta en el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015. Al remitirse a dicho estatuto procesal, se encuentra que una de las causales de nulidad del proceso es la establecida en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, que se configura «Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes».
Con fundamento en esta causal, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es imprescindible que el juez de tutela, en su calidad de director del proceso, notifique a las partes y a los terceros interesados la iniciación del trámite y las decisiones allí proferidas. La debida integración del contradictorio garantiza que los interesados ejerzan su derecho a la defensa y contradicción. Sin embargo, se encuentra que el artículo 135 del Código General del Proceso establece que «La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada».
La norma transcrita implica que únicamente quienes no fueron llamados al proceso, debiendo serlo, tienen la facultad de solicitar la nulidad por la causal ahora alegada. Por lo tanto, no existe legitimación en la causa, cuando sujetos diferentes a los afectados solicitan la nulidad con fundamento en la causal mencionada. Evento en el cual es deber del juez rechazar de plano la solicitud, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 135 del Código General del Proceso: «El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad (…) que se proponga (…) por quien carezca de legitimación».
Así las cosas, se considera que la parte que propuso la nulidad no tiene la legitimación para alegar tal causal, en tanto que únicamente puede invocarla la persona que no fue notificada. La Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A. sí fueron notificadas de la existencia de la tutela objeto de esta providencia y, consecuentemente, han ejercido su derecho de defensa.
De ahí que no les corresponde a estas alegar la nulidad por falta de notificación en favor de terceros, pues son estos últimos quienes conforme a la ley deben hacerlo por sí mismos. 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se rechazará de plano la solicitud de nulidad propuesta por falta de legitimación de la parte que invocó la nulidad. 3. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 4. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por el Instituto Nacional de Vías cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la subsidiariedad.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 08001-23-33-000-2025-00065-00 la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados por la parte actora. 5. Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad.
Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces. Por tanto, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela.
Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante. En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos3.
Y si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa; que a pesar de existir no es idóneo, ni eficaz; que se pretende evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional.
Lo anterior, en consideración a que la finalidad de la acción de amparo es la protección de derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable.
Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. Ahora bien, al estudiar el requisito de subsidiariedad en materia de tutela contra providencia judicial, pueden suceder dos escenarios: que el proceso haya concluido o que el proceso judicial se encuentre en curso. En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela está vedada, por virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos.
Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».
Y en la Sentencia T-126 de 2019, indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues de lo contrario la tutela deviene improcedente. 6.
Análisis del caso 6.1. Por regla general, tratándose de tutela contra providencia judicial, no se cumple con el requisito de subsidiariedad en los eventos en que el proceso judicial continúa en curso. Justamente, en el caso la Sala considera que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que aún no se han resuelto los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos contra la providencia en la que se decretó la medida cautelar.
Al encontrarse en curso el medio de control no podría concluirse que ya se agotaron todos los mecanismos de defensa existentes en el ordenamiento jurídico. Por el contrario, que el trámite no haya culminado demuestra que existe otro mecanismo de defensa judicial diferente a la tutela, en el que deben resolverse las inconformidades del actor.
Desconocer lo anterior, sería desatender la existencia de los mecanismos de defensa dispuestos en los procesos ordinarios o especiales, lo que no responde a la naturaleza y propósito de la acción de tutela. Como se explicó previamente, cuando está en curso un proceso judicial la tutela se torna en un 3 Corte Constitucional. Sentencia T-301 de 2009.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo realmente excepcional para aquellos casos en los que se evidencie la posibilidad de configurarse un perjuicio irremediable. Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando el proceso judicial se encuentra en trámite la acción de tutela es improcedente.
En palabras de la Corte Constitucional, «la intervención del juez constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario»4 (Negrillas propias). Lo anterior, porque considera que: «Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543 de 1992 puntualiza que: ‘tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes’. Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle»5. 6.2.
Con todo, es preciso observar que se pueden presentar casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio. Y esto obedece a que la existencia de un medio judicial ordinario no necesariamente significa la improcedencia de la acción de tutela.
Sin embargo, en el caso no se configuran tales eventos excepcionales, debido a que los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos, justamente, le permiten que la decisión sobre la medida cautelar decretada sea revisada nuevamente. En sentencia C-377 de 2002 la Corte Constitucional sostuvo que el recurso de reposición consagrado en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 se encuentra en armonía con la naturaleza célere de la acción popular y que garantiza el derecho de defensa de las partes.
Veamos: «El artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que se demanda, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. (…) (…) para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. En criterio de esta Corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola».
Se advierte, entonces, que tal mecanismo es idóneo y eficaz para resolver las inconformidades de la parte actora. De hecho, en lo concerniente a la recusación interpuesta por el INVÍAS, el 3 de julio de 2025 se profirió auto mediante el cual el magistrado que inicialmente conoció del asunto sostuvo que no aceptaba la referida recusación, debido a que «ser sujeto pasivo de la carga tributaria cuestionada en la presente acción constitucional no configura un interés directo, dado que la obligación afecta a un amplio grupo de contribuyentes en condiciones generalizadas e idénticas».
A su vez, se ordenó la remisión del expediente al despacho del siguiente magistrado en turno alfabético. Se considera, 4 Corte Constitucional. Sentencia T -600 de 2017. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-103 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entonces, que el medio de control aludido brinda las garantías y herramientas propias del debido proceso.
Ahora bien, en el caso no existe un perjuicio irremediable en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, es decir una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables. El desacuerdo con el decreto de la medida cautelar no significa la existencia de un perjuicio irremediable. De aceptar ese razonamiento, habría que concluir que cualquier decisión contraria a los intereses de una parte implica la existencia de un perjuicio de esa naturaleza.
Conclusión que a todas luces carece de razonabilidad. Por lo tanto, se considera que en el caso no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, pues no se advierte la falta de idoneidad o ineficacia de los recursos interpuestos ni del medio de control en curso y porque no existe perjuicio irremediable alguno. A causa de lo anterior, se debe concluir que no existe razón válida que permita la procedencia excepcional de la tutela en el caso. 6.3.
Por último, se recuerda que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión judicial a través de la tutela su procedencia está sujeta a que se cumplan a cabalidad los requisitos generales. Tal obligación no es producto del capricho o del deseo de privilegiar las formas sobre los derechos sustanciales. Los requisitos de procedibilidad obedecen a que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural.
Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos señalados jurisprudencialmente. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos.
Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 7.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela. Adicionalmente, se prevendrá al Tribunal Administrativo del Atlántico a fin de que actualice en la plataforma Samai toda la información correspondiente al expediente 08001-23-33-000-2025-00065-00 y registre las actuaciones oportunamente, pues se advirtió que el auto de 3 de julio de 2025 concerniente a la recusación interpuesta no aparece allí. La Sala tuvo conocimiento de tal actuación gracias al expediente del medio de control remitido, en virtud del trámite de tutela.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-00 Demandante: INVIAS 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Rechazar de plano la solicitud de nulidad propuesta por la Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A., por los motivos expuestos. 2. Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el Instituto Nacional de Vías, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 3.
Prevenir al Tribunal Administrativo del Atlántico a fin de que actualice en la plataforma Samai toda la información correspondiente al expediente 08001- 23-33-000-2025-00065-00 y registre las actuaciones oportunamente. 4. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 6.
De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador