52001233300020150001701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2015-00017-01(3563-2016) Demandante: Vicente William Castillo Delgado Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos durante los cuales los pagos al docente fueron realizados con recursos del SGP.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Prescripción. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el ocho (8) de julio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor VICENTE WILLIAM CASTILLO DELGADO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, i) Resolución UGM 28597 del 24 de enero de 2012, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; y ii) Resolución UGM 42043 del 9 de abril de 2012, que resolvió un recurso de reposición. 1 Folio 2. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a favor del señor Vicente William Castillo Delgado la pensión gracia consagrada en las Leyes 114 de 2013, 116 de 1928 y 37 de 1933, efectiva a partir del 20 de julio de 2008.

Que se incluyan en el cálculo de la pensión todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio (24 de abril de 2002 a 23 de abril de 2003). Que se reajuste la prestación de conformidad con los preceptos constitucionales y legales y se indexen las sumas objeto de condena hasta la fecha en que efectivamente se cancele la prestación adeudada.

Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192, 194 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandante nació el 20 de julio de 1958, y como comienzo de su vida laboral, este fue vinculado en calidad de docente oficial desde el 3 de septiembre de 1980 hasta el 24 de abril de 2003, adscrito a la Secretaría de Educación Departamental de Mocoa (Putumayo).

Que una vez solicitado el reconocimiento de la pensión gracia, la entidad demandada negó tal petición mediante las Resoluciones 28597 del 24 de enero de 2012 y 42043 del 9 de abril de la misma anualidad, ello sin tener en cuenta que tenía una vinculación nacionalizada. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 22 de mayo de 2015 y notificada a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4, para lo cual manifestó que efectivamente el señor Vicente Castillo se desempeñó como docente entre el 19 de septiembre de 1980 y el 24 de abril de 2003.

Que, al haber sido nombrado por el intendente de Putumayo, tales autoridades territoriales no contaban con partidas presupuestales independientes, sino que correspondían al Gobierno Nacional y en ese orden, su vinculación no tenía el carácter de nacionalizada, departamental, distrital y/o municipal, en primaria o 2 Folios 2 a 3. 3 Folios 99. 4 Folios 127 a 133. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) secundaria.

Propuso las excepciones que denominó, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. En la audiencia inicial5 advirtió que las excepciones propuestas serían resueltas al momento de dictar sentencia, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, ordenó incorporar las pruebas allegadas, prescindió de la audiencia de pruebas y alegaciones de que tratan los artículos 181 y 182 del CPACA y finalmente se corrió traslado para alegar de conclusión con el fin de dictar sentencia escrita con posterioridad.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 8 de julio de 2016, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda en el sentido de precisar que mediante la Resolución 94 del 3 de septiembre de 1980, se efectúo el nombramiento del señor Vicente William Castillo Delgado en calidad de docente, decisión que fue adoptada por el intendente del Putumayo en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional.

Que la vinculación del referido educador, es de carácter nacional porque los mencionados fondos hacían parte de la estructura del sector educativo del Ministerio de Educación, cuyo fin era únicamente administrar los recursos del presupuesto general de la Nación al servicio de educación tanto en los departamentos como en distritos, situación que solo quedó modificada con la expedición de la Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993, donde se incorporaron a la estructura de los departamentos y distritos.

Que en tal sentido, el señor Castillo Delgado no acreditó los requisitos que prevé la Ley 114 de 1913, específicamente los 20 años de servicios en el nivel territorial, por el contrario, consideró que el tiempo desempeñado fue mediante una vinculación de carácter nacional. EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al considerar que cumple con los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, porque tal y como lo dispuso el certificado de historia laboral y el formato único para la expedición de 5 Folios 218 a 222. 6 Folios 8 a 189. 7 Folios 288 a 293. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) la misma, su vinculación fue de carácter nacionalizado y prestó sus servicios durante 22 años, entre el 3 de septiembre de 1980 y el 24 de abril de 2003.

De igual manera, que el 20 de julio de 2008, cumplió los 50 años, condiciones que lo acreditan como beneficiario de la pensión gracia. Que a lo anterior se suma el hecho de que está demostrada la buena conducta e idoneidad en el desempeño de sus labores, según certificación expedida por la extinta Cajanal y también conforme a los certificados expedidos por la Procuraduría General de la Nación y del control interno disciplinario departamental.

Que del material probatorio allegado a la actuación, no existe duda sobre la vinculación nacionalizada, tal como lo evidencia el Decreto 091 de 1995 donde fue promovido como director del núcleo educativo El Cedro, o en la Resolución 2161 del 13 de junio de 2014 que reconoció la pensión de jubilación al señor Castillo Delgado, pues según los términos del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, no fue nombrado por el Gobierno Nacional – Ministerio de Educación Nacional, sino por una autoridad del orden territorial, misma que autorizó los traslados y ascensos.

Concluyó que, de conformidad con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, los docentes nombrados por los gobernadores del departamento y los intendentes nacionales son considerados con vinculación nacionalizada y por tanto si cumplen los requisitos, serían acreedores de la pensión gracia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ambas partes presentaron alegatos de conclusión en los cuales ratificaron los argumentos de la demanda y la contestación.8 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y específicamente determinar si el hecho de que sus acreencias laborales hubiesen sido pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones, implican que su vinculación fue del orden nacional. 8 Folios 351 a 356 y 357 a 359. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 10Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original).

En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202212 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso del demandante el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio como docente, a fin de acceder a una pensión gracia, pueden ser tenidos en cuenta los tiempos 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) laborados por aquel para una entidad territorial, pero con el pago de sus acreencias derivadas del situado fiscal que se sufragan a través del Fondo Educativo Regional.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado, relacionado con la edad, se observa que el señor Vicente William Castillo Delgado nació el 20 de julio de 195813, de modo que cumplió los 50 años el 20 de julio de 2008. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte de acuerdo con el certificado emitido por la Secretaría Administrativa y Financiera del Municipio de Puerto Guzmán el 6 de julio de 2015,14 así como del formato para la expedición del certificado de historia laboral15, en los que puede evidenciarse que la prestación del servicio la desempeñó estando vinculado con el departamento del Putumayo.

Al respecto se pone de presente lo indicado en estos documentos, 13 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento (fls. 27 vuelto y 28). 14 Folio 126. 15 Folios 28 vuelto. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) Por su parte, mediante certificación del 23 de julio de 2009 emitida por el secretario de educación departamental de Putumayo16, se encuentra demostrado que los períodos de labor indicados en tal documento fueron prestados al servicio de la mentada entidad territorial, ello bajo una relación legal y reglamentaria que dicha autoridad asegura que es nacionalizada.

En el referido documento se consagra lo siguiente. 16 Folio 23. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) Puntualmente, a partir de la Resolución 94 del 3 de septiembre de 198017 se observa con claridad que el intendente nacional del Putumayo en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, nombró al actor en el cargo de director de la Escuela Rural Mixta el Convoy, ello conforme las consideraciones que se extraen de la siguiente imagen. 17 Folio 113. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) Ahora, si bien del acto traído a colación no se verifica cuál es el sustento normativo de competencia del intendente nacional del putumayo para efectuar el nombramiento del accionante, sí es posible inferir que, i) la posición a ocupar está prevista para desarrollarse en una escuela rural del municipio de Puerto Guzmán, es decir, por fuera de la zona urbana municipal, lo cual es indicativo de que el 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) en dicha decisión, al igual que en el acta de posesión respectiva18, no intervino la decisión directa de un funcionario del Ministerio de Educación, así como tampoco medió ningún fundamento normativo de autorización de dicha autoridad al ente departamental para el efecto.

Lo anterior, queda ratificado además con los decretos a través de los cuales se realizaron los ascensos a escalafón, así como las respectivas comisiones, en el que de manera expresa relacionan su vinculación en calidad de docente nacionalizado, 18 Folio 114. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) además de haber sido expedidas por el alcalde del municipio, sin que exista intervención alguna del Ministerio de Educación. En tal sentido, con base en las precisiones en comento y conforme al acto administrativo de nombramiento en conjunto con las certificaciones enlistadas previamente, es dable estimar que la plaza docente bajo estudio se entiende nacionalizada, pues así se deduce inequívocamente en dichos documentos.

De hecho, lo anterior se extrae con claridad en la medida en que lo propio se deriva del referido análisis probatorio, respecto del cual es necesario destacar que no existió discusión o controversia por ninguna de las partes en ninguna de las instancias, y mucho menos por la recurrente en esta oportunidad, quien 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) circunscribió el análisis de esta impugnación a la determinación de procedencia de computar los tiempos de la accionante como educadora con financiación del SGP.

Ahora bien, de conformidad con los planteamientos del recurso de apelación, el objeto de la presente controversia se circunscribe al hecho de que la negativa del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el reclamante conforme a la Resolución UGM 28597 del 24 de enero de 201219, obedece a que en atención a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, la docente prestó sus servicios con una vinculación de carácter nacional, como prueba de ello, relacionó que el acto de nombramiento fue expedido por el intendente y al no ser estas territorios con partidas presupuestales independientes sino derivadas del Gobierno Nacional, no procedía el reconocimiento de la mencionada prestación. Al respecto, se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo a «[…] las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.

Por el contrario, en el presente asunto, a partir del material probatorio practicado se concluye que el período de labor oficial del demandante acumulado entre el 19 de septiembre de 1980 y el 24 de abril de 2003, lo fue bajo una vinculación como educador nacionalizado que le permite computarlo a fin de acceder a la pensión gracia solicitada.

En ese sentido, observa la Sala que el accionante satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio educativo como maestro del mentado orden, pues trabajó en tal calidad por más de 22 años. Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el accionante efectivamente se desempeñó como profesor del municipio de Puerto Guzmán, nombrado por el departamento del Putumayo mediante la Resolución 00094 del 3 de septiembre de 1980, esto conforme a una relación legal y reglamentaria nacionalizada a partir del 19 de septiembre de la misma anualidad, por lo que se encuentra satisfecha esta exigencia. En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del apelante, entendida como el ejercicio de la plaza docente 19 Folios 17 a 22. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

En todo caso, se destaca que lo propio también se puede inferir a partir de declaración bajo gravedad de juramento del señor Castillo Delgado que afirma lo propio, así como del certificado de antecedentes expedido por el profesional universitario de control interno disciplinario departamental20, en el que se indica «que el señor VICENTE WILLIAM CASTILLO DELGADO, identificado con cédula de ciudadanía No. 18.122.651, no ha sido sancionado disciplinariamente por esta entidad».

Aun así, se destaca que del certificado de antecedentes proferido por la Procuraduría General de la Nación 21, se alcanza a verificar una suspensión allí descrita: «REGISTRA LAS SIGUIENTES ANOTACIONES: DISCIPLINARIAS A. Principal: SUSPENSIÓN (1 [ilegible]) Entidad: ALCALDIA MUNICIPIO DE PUERTO GUZMAN […] (PUTUMAYO) B. Providencias […] Lo anterior, además fue ratificado en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral22, donde en el acápite de novedades se relaciona una sanción por el lapso de 4 meses, desde el 31 de agosto de 1989 hasta el 31 de diciembre de 1989.

Así las cosas, se tiene que tal y como lo ha expuesto reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado23, la mala conducta en el ejercicio del cargo de docente está demostrada siempre y cuando haya realizado de manera reiterada conductas reprochables en el ejercicio del cargo o que resultare la destitución del mismo, que conducen de manera acertada a negar el beneficio prestacional.

Además, de conformidad con el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, que previó las situaciones en las que se incurren las causales de la mala conducta e ineficiencia profesional; mismas que a pesar de que el aquí docente fue sancionado por un 20 Folio 30 vuelto. 21 Folio 31. (medianamente ilegible) 22 Folios 227 a 231. 23 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 7 de septiembre de 2006, radicación: 25000-23-25-000-2002-13151-01(4896-04) y del 18 de febrero de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00403-01(0688-15);

Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 26 de septiembre de 2011, radicación: 76001-23-31-000-2007-00034-01 (2442-11); 13 de junio de 2013, radicación:73001-23-31-000-2010-00361-01 (1395-12);24 de noviembre de 2022, radicación: 44001- 23-33-000-2015-00170-01 (4606-2017); 27 de septiembre de 2023, radicación: 15001-23-31-000-2010-00894- 01 (1733-2015). 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) término de aproximadamente 4 meses (sin más información del proceso disciplinario), no puede entenderse que el ejercicio de la profesión que desempeñó por alrededor de 22 años haya sido en un total obrar de mala conducta.

En consecuencia, con el solo hecho descrito, no puede limitarse el reconocimiento del derecho pensional de la docente. Con base en lo expuesto previamente, se estima que no resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda.

Por lo mismo, también resulta necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas. Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado24 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, se precisa que este corresponde a la fecha en que el demandante hubiese configurado tal prerrogativa.

Sobre el punto se verifica que aquel cumplió los 20 años de servicio el 19 de septiembre de 2000, mientras que los 50 años de edad los adquirió el 20 de julio de 2008.24 Por lo tanto, la data en la que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar el goce de la pensión bajo estudio fue la última en mención. Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución UGM 28597 del 24 de enero de 201225, el señor Vicente William Castillo Delgado reclamó el 9 de diciembre de 2009 ante la parte demandada el derecho prestacional en comento, por lo cual, se entiende que interrumpió válidamente el término por única vez y por un lapso igual que se contabiliza de nuevo por 3 años.

Por consiguiente, el actor podía presentar la demanda hasta el 9 de diciembre de 2012, pero, se observa que la radicó hasta el 31 de octubre de 201426, esto es, con posterioridad a los 3 años siguientes a la fecha de vencimiento de la interrupción 24 Según cédula de ciudadanía visible a folio 27 vto. 25 Folios 17 a 22. 26 Ver sello de radicación a folio 9. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) del fenómeno bajo estudio, por lo que en el presente caso se declarara probada respecto de las mesadas causadas a su favor anteriores al 31 de octubre de 2011.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por el demandante durante el año anterior a su retiro definitivo del servicio ocurrido el 24 de abril de 2003, esto es, el período comprendido entre el 24 de abril de 2002 y el 23 de abril de 2003, con efectividad y debidamente indexada a partir del 20 de julio de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 31 de octubre de 2011 por prescripción trienal de mesadas.

En este punto se aclara que se tomará como lapso de liquidación el último año de labor del reclamante y no el de consolidación del estatus, toda vez que en el presente asunto se observa que el señor Castillo Delgado se retiró antes de consolidar su derecho prestacional, situación que a su vez implica que deberá actualizarse su primera mesada pensional, habida cuenta de que por el paso del tiempo entre su terminación del vínculo y la adquisición del derecho, pasaron más de 5 años en los que se materializó la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, lo cual conlleva la necesidad de actualizar el valor de la pensión, tal como se ha contemplado pacíficamente por parte de esta Corporación en numerosa jurisprudencia. La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»27.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual:    R= RH     Índice Final  Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al 27 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas de segunda instancia Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),28 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto se procederá a examinar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal, que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambas partes, en sus escritos, manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del ocho (8) de julio de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Vicente William Castillo Delgado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016) de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones UGM 28597 del 24 de enero de 2012 y UGM 42043 del 9 de abril de 2012, con las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del actor.

TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de «prescripción» respecto de las mesadas causadas a favor del demandante anteriores al 31 de octubre de 2011; y a su vez, no probadas las demás formuladas por la entidad accionada.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Vicente William Castillo Delgado, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este en el año anterior a su retiro definitivo del servicio comprendido entre el 24 de abril de 2002 y el 23 de abril de 2003, con efectividad y debidamente indexada a partir del 20 de julio de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 31 de octubre de 2011 por prescripción trienal de mesadas.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes.

QUINTO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), indexar la primera mesada pensional del señor Vicente William Castillo Delgado a partir del 20 de julio de 2008, esto conforme a los términos aquí expuestos.

SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia. 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00017-01 (3563-2016)

SÉPTIMO: ACEPTAR la renuncia como apoderado general de la UGPP presentada por el abogado Santiago Martínez Devia portador de la tarjeta profesional 131.064 del Consejo Superior de la Judicatura, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 44 de la plataforma SAMAI.

OCTAVO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente