Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2015-00352-01 (3624-2016) Demandante: José Fernando Ramos Demandado: Municipio de Tambo - Nariño Tema: Apelación auto.
Prescripción extintiva en contrato realidad. APELACIÓN AUTO I. ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor José Fernando Ramos, contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño en la audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2016 mediante la cual declaró probada parcialmente la excepción de prescripción del derecho y ordenó continuar el proceso respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de la existencia de la relación laboral.
II.
ANTECEDENTES El señor José Fernando Ramos, a través de apoderado, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de El Tambo – Nariño, con las siguientes pretensiones: Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (…) PRIMERA: Se declare la NULIDAD de la decisión administrativa contenida en: -El oficio sin numero de fecha 26 de agosto de 2014, proferido por el señor WILLIAM ERNESTO DORADO HIDALGO, alcalde del MUNICIPIO DE TAMBO – NARIÑO, por medio del cual se da respuesta a la reclamación administrativa, impetrada por el señor JOSE (sic) FERNANDO RAMOS, el día 21 de agosto de 2014, donde se negó la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad, desde el primero (1) de enero de dos mil ocho (2008), hasta el veintiuno (21) de (1) de enero de dos mil once (2011), y en consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias a las que tiene derecho en virtud de los contratos de prestación de servicios con le Municipio de el Tambo Nariño.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior de la declaración se condene al Municipio del Tambo (N), a título de reparación del daño, a reconocer y pagar a favor del actor, el valor equivalente a las prestaciones sociales tomando como base los salarios devengados vinculados por los empleados públicos vinculados a esa entidad correspondiente a los periodos del primero (1) de enero de dos mil ocho (2008), hasta el veintiuno (21) de diciembre de dos mil once (2011), tales como son: -Reajuste salarial -Cesantías -Intereses a las cesantías -Indemnización por no consignación oportuna de las cesantías ante un fondo. -Prima de navidad -Vacaciones -Prima de vacaciones -Indemnización por despido injusto -Indemnización moratoria por el no pago de prestaciones sociales. -Horas extras y demás derechos.
TERCERA: Como consecuencia de la primera declaración se condene al Municipio de el Tambo (N), representado legalmente por su Alcalde Dr. WILLIAM ERNESTO DORADO HIDALGO, o por quien haga sus veces, a título de reparación del daño a realizar el pago de los correspondientes aportes para pensión, durante el periodo que mi poderdante estuvo vinculado laboralmente con la administración Municipal del Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Tambo (N).
(…) Mediante auto de fecha 20 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda. El día 23 de octubre de 2015, el municipio de El Tambo presentó contestación de la demanda y en ella propuso como excepciones i) la prescripción del derecho; ii) ausencia de ilegalidad del acto acusado y; iii) innominada.
El día 10 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño corrió traslado de las excepciones previas. Mediante escrito del 16 de marzo de 2016, el apoderado del señor José Fernando Ramos se pronunció sobre las excepciones propuestas por la parte demandada. En audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró probada parcialmente la excepción de prescripción del derecho y ordenó continuar el proceso respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de la existencia de la relación laboral.
Respecto de las excepciones de ausencia de ilegalidad del acto acusado e innominada, el tribunal dispuso que estas se resolverían al momento de dictar sentencia comoquiera que son excepciones de fondo. Contra la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación. III. AUTO APELADO En audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró probada parcialmente la Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 excepción de prescripción del derecho y ordenó continuar el proceso respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de la existencia de la relación laboral.
Al efecto indicó que: “(…)Respecto a la prescripción trienal de derechos laborales en los casos en que se declara la existencia de una verdadera relación laboral, el Consejo de Estado – Sección Segunda- Subsección A en sentencia del 9 de abril de 2014 (entre otras), se ha pronunciado, señalando que para aquellos casos en los que se demuestre la existencia de la primacía de la realidad sobre las formas, se entiende que los derechos derivados de la relación laboral nacen a partir de la sentencia y son exigibles a partir de la ejecutoria de la misma sin que sea aplicable la prescripción trienal de los derechos laborales(…)”.
No obstante lo anterior, aclaró que la prescripción trienal de los derechos laborales opera siempre y cuando la parte actora hubiere presentado reclamación ante la administración solicitando el reconocimiento de los derechos derivados de la relación laboral dentro de los 3 años siguientes a la terminación de la vinculación contractual, es decir, que con la reclamación ante la administración se interrumpe el fenómeno de la prescripción de los derechos.
Adicionalmente, manifestó que si bien hay jurisprudencia de esta Corporación en la que se contabiliza el tiempo de prescripción de los derechos laborales a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva, lo cierto es que también existe jurisprudencia del Consejo de Estado que establece que en dichos casos se debe haber presentado, tanto la reclamación ante la administración como el medio de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro de los tres años siguientes a la terminación del contrato de prestación de servicios.
Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Seguidamente señaló que en el caso objeto de estudio el demandante prestó sus servicios desde el 1º de enero de 2008 hasta el 21 de diciembre de 2011, periodos que no se desempeñaron de manera continua e ininterrumpida, si no con lapsos de días y meses entre un contrato y otro.
Asimismo, resaltó que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento de la existencia de la relación laboral ante la entidad el 21 de agosto de 2014 y que dicha petición no interrumpió la prescripción de todos los derechos reclamados, si no que estarían prescritos solamente los derechos exigidos con anterioridad al 3 de mayo de 2011, esto si se tiene en cuenta que entre el décimo contrato comprendido entre el 4 al 28 de diciembre de 2010 y el undécimo contrato comprendido entre el 3 de mayo al 30 de julio de 2011 transcurrieron 4 meses y 4 días, tiempo en el que demandante debió acudir ante la administración para que se le reconociera la existencia de la relación laboral.
Precisó que si se tomara en cuenta la fecha de terminación del contrato del 28 de diciembre de 2010, el actor podía interrumpir la prescripción hasta el 28 de diciembre de 2013, no obstante la petición la presentó solo hasta el 26 de agosto de 2014. Por último, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de los derechos reclamados con anterioridad al 3 de mayo de 2011, disponiendo continuar el proceso respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de la existencia de la relación laboral durante el periodo comprendido entre el 3 de mayo al 21 de diciembre de 2011.
IV. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante en el curso de la audiencia inicial interpuso recurso de apelación contra la decisión que Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 precede.
En síntesis señaló “que entre los hechos de la demanda y en las pruebas que hasta el momento no se han agotado se pretende demostrar que la relación laboral del demandante no se vio interrumpida, porque él trabajó de manera continua e ininterrumpida”. V. CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra la decisión adoptada en la audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar, si en la audiencia inicial era procedente declarar probada parcialmente la excepción de prescripción de derechos laborales, cuando en la demanda se pretende el reconocimiento de una relación laboral. Para dilucidar el anterior planteamiento, a la Sala le resulta necesario y de forma previa, hacer alusión a lo siguiente: La Prescripción La prescripción es consagrada en el artículo 2512 del Código Civil como «un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo».
Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Se erige en un fenómeno jurídico por el que el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, en virtud de los términos establecidos por el legislador para cada tópico.
Por su parte, la Corte Constitucional1 ha indicado al respecto que: «En el sistema jurídico colombiano, la prescripción es una institución jurídica que corresponde a dos figuras diferentes [ 1 5 ]: por una parte, la adquisitiva, también conocida como usucapión (adquisición o apropiación por el uso, por su etimología latina usucapionem, de usus-uso- y capere – tomar-), que es un título originario de adquisición de derechos reales, por la posesión ejercida durante el tiempo y bajo las condiciones exigidas por la ley [ 1 6 ] y la prescripción extintiva o liberatoria, que es un modo de extinguir derechos u obligaciones [ 1 7 ], como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular [ 1 8 ], dejando salvas las suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas.
La usucapión y la prescripción extintiva corresponden a una decisión de política legislativa contraria a la idea de perpetuidad de los derechos [ 2 0 ], que busca hacer coincidir la realidad (la posesión continua o la inacción prolongada), con el ordenamiento jurídico [ 2 1 ] para, por una parte, premiar a quien explota los derechos reales, a pesar de no ser su titular, pero que desarrolla la función social de la propiedad (artículo 58 de la Constitución), en el caso de la usucapión y, por otra parte, conminar a la definición pronta y oportuna de las situaciones jurídicas, so pena de exponerse a perder el derecho o la acreencia, en el caso de la prescripción extintiva [ 2 2 ].
En este sentido, para imprimir certeza en el tráfico jurídico y sanear situaciones de hecho, la prescripción materializa la seguridad jurídica, principio de valor constitucional que podría resultar comprometido por la indefinición latente y prolongada de los problemas jurídicos surgidos de hechos jurídicos relevantes [ 2 3 ]: la posesión del derecho real ajeno o la inacción en la reclamación de los derechos u obligaciones [ 2 4 ].
Al otorgar una respuesta jurídica a situaciones de hecho prolongadas, la prescripción también responde a necesidades sociales y busca implementar un orden justo, establecido como fin esencial del Estado en el artículo 2 de la Constitución. […]». Resaltados del texto original 1 Sentencia Corte Constitucional C-091 de 26 de septiembre de 2018, magistrado ponente: Linares Cantillo, Alejandro, actor: Marisol Gómez Camacho y otros.
Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Esta corporación en el caso de la prescripción extintiva que es el tema que nos ocupa, ha precisado en la misma línea, que ésta hace relación al deber que tiene cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial fijado en la ley; es decir, si los derechos que se han adquirido no se solicitan en un determinado lapso fijado por una norma, se pierde la oportunidad para ejercerlos ante la ausencia del interés que presume el legislador, por parte de quien ostenta el derecho2.
En consecuencia, en asuntos laborales administrativos la prescripción de los derechos prestacionales de los empleados públicos está contenida en los artículos 413 del Decreto 3135 de 1968 y 102 4 del Decreto 1848 de 1969, normativa que la sala de la sección segunda de este colegiado mediante postura unificada 5 ha analizado su aplicabilidad en el escenario en el que el reconocimiento de los emolumentos deviene de pleitos tendientes a la declaratoria de la existencia de un «contrato realidad» en el ejercicio de la docencia de la siguiente forma: «[…] i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. 2 Consejo de Estado, magistrado ponente, Gómez Hernández, William, proceso con radicado: 19001 23 33 000 2014 00225 01 (3010-2016), demandante: Marlenys Banguero Possu, demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sentencia de 22 de noviembre de 2018. 3 Decreto 3135 de 1968.
Artículo 41. Las sanciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 4 Decreto 1848 de 1969.
Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1 968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 5 Consejo de Estado, magistrado ponente, Perdomo Cuéter, Carmelo, proceso con radicado: 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-2015) CE-SUJ2-005-16, actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: municipio de Ciénaga de Oro, Córdoba, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016.
Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. […] vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral) […]»(Resaltado por la sala) La anterior conclusión resulta luego de interpretar con apego los principios y derechos superiores, que los aportes a la seguridad en pensión que son de carácter imprescriptibles, irrenunciables y periódicos solo pueden ser determinados hasta la sentencia, esto es, una vez estudiados y comprobados los elementos que constituyen una verdadera relación laboral, lo que conlleva a que el medio exceptivo de la prescripción para este tipo de asuntos no tenga la virtualidad de enervar la acción, ni la pretensión principal y solo pueda ser abordado hasta la última etapa procesal en garantía de los derechos fundamentales.
Bajo ese contexto, si bien es cierto el juez está habilitado para declarar la excepción mixta de prescripción extintiva en la audiencia inicial conforme lo prevé el numeral 6 del artículo 180 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 del CPACA6, también lo es, que en los casos concretos en cuyo debate se depreca la declaratoria de una relación laboral (contrato realidad) la regla fijada es que tal institución jurídica se resuelva hasta la sentencia para garantizar los derechos constitucionales a la seguridad social en pensión del interesado.
De acuerdo con lo anterior, el a quo no podía pronunciarse en la audiencia inicial acerca de la ocurrencia o no de la prescripción extintiva de los derechos derivados del contrato realidad, puesto que esto es un tema propio de la sentencia en la que debe definirse la existencia de la relación laboral de acuerdo a las pruebas decretadas, practicas o solicitadas dentro del proceso, para luego, en caso de resultar probada, resolver la prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales que de ella se deriven.
Así las cosas, esta Sala revocará la decisión adoptada en audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2016, por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró probada parcialmente la excepción de prescripción del derecho y ordenará continuar el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño en audiencia inicial celebrada el 9 de 6 Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6.
Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.
Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Radicado: 52001-23-33-000-2015-00352-01 Número interno: 3624-2016 Demandante: José Fernando Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 agosto de 2016, de acuerdo con los argumentos expuestos en esta providencia. En su lugar, el a quo deberá continuar con el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor José Fernando Ramos contra el municipio de El Tambo- Nariño.
SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del medio de control.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado