CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 7 de marzo de 20251 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo constitucional El 24 de enero de 20252 Óscar Daniel Torres Molina, a través de apoderada judicial3, presentó acción de tutela4 en procura de la protección de su garantía fundamental al debido proceso que consideró vulnerada con la providencia proferida el 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la que confirmó la sentencia del 24 de marzo de 2022, a través de la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-34-002-2019-00084-02 que estuvieron encaminadas a que se anulara el acto administrativo emitido por Coljuegos, acto que sancionó al actor por la operación ilegal de juegos de suerte y azar. 1.2.

Hechos 1.2.1. Óscar Daniel Torres Molina interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 en contra de Coljuegos con el fin de que se anulara la Resolución 20175200021254 del 24 de agosto de 2017 que lo sancionó por la operación ilegal de 1 Obra en el certificado 4ED5AA1534CF25E4 0ADD4CC7243D8707 316AEA6ACF046089 9918FF03C584EC48, índice 13. 2 Según el índice 2 de Samai. 3 Obra en el certificado 2CB6C447BB934327 FB7A0CE598D4F750 9664BA20146BBC17 FEF2933552705789, índice 2. 4 Obra en el certificado 170DB8A694939588 D7D337EBD166E708 3ADBE4697BCAA3A3 0A8B4900CA8295F9, índice 2. 5 Obra en el archivo 02 Escrito demanda – poder del link aportado en el documento con certificado 6EC7D447AE7536B7 682223F9DE1F7994 D1952633E2143CB9 EE8607475988CB4D, índice 9. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca juegos de suerte y azar en la modalidad de localizados en un establecimiento de comercio. 1.2.2.

Durante la audiencia inicial realizada el 24 de marzo de 20226 el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá emitió sentencia de primera instancia, negativa de las pretensiones de la demanda. 1.2.3. Inconforme, la parte accionante interpuso recurso de apelación que sustentó dentro de la misma diligencia7. Este fue resuelto en sentencia del 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Como fundamento, se expuso que el actor manifestó a los funcionarios de Coljuegos que recibía un 40% por concepto de ganancias por la operación de dos máquinas de suerte y azar sin la correspondiente autorización. Así mismo, aclaró que, de conformidad con la normativa aplicable, el demandante fue sancionado no por ser propietario de dichos elementos, sino por operarlos en ausencia del permiso requerido. 1.3.

Fundamentos de la acción de tutela La parte tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, ya que aseguró que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente por las siguientes razones: 1.3.1. Durante el trámite administrativo, Coljuegos no analizó varios certificados en los que constaba que el actor no era el propietario del establecimiento de comercio. 1.3.2.

También estima que en el proceso judicial no se valoró, por un lado, la declaración extrajuicio de la propietaria del taxi que él conduce y que constituye su verdadera actividad económica, y por el otro, el testimonio de Paola Andrea Giraldo Villa, quien manifestó ser la titular del derecho de dominio sobre el establecimiento de comercio en donde se encuentran ubicadas las máquinas tragamonedas. 6 Obra en el archivo 31Acta2019-084 FalloEnAudiencia, ibid. 7 Folio 15, ibid. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.4.

Pretensiones de la acción de tutela La parte demandante solicitó textualmente: “PRIMERA: Que se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN A violó flagrante al Derecho fundamental AL DEBIDO PROCESO POR VIA DE HECHO PROCEDIMENTAL Y SUSTANCIAL, por DEFECTO FACTICO POR NO VALORACION DEL ACERVO PROBATORIO, transgrediéndo así el principio de LA BUEN FE Y SEGURIDAD JURIDICA, causándose un PERJUICIO IRREMEDIABLE al accionante.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, parcialmente se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de julio de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN A y se proceda a dictar sentencia favorable a mi representado.”8. 2. Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.

Mediante auto del 5 de febrero de 20259 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada y ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, como tercero interesado, a Coljuegos10. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca 11 contestó que es evidente que la solicitud de amparo se interpuso con el fin de generar una instancia adicional en la que se discuta lo ya resuelto en sede ordinaria, además, no se argumentó la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la procedencia del mecanismo constitucional.

Por otro lado, afirmó que no se cumplió con el requisito de inmediatez, dado que la providencia atacada fue notificada el 25 de julio de 2024, de manera que, para la fecha de radicación de la acción de tutela –6 de febrero de 2025–, ya se había excedido el término razonable de 6 meses. Sumado a lo anterior, señaló que la decisión objeto de censura fue adoptada conforme a la ley y al material probatorio obrante en el expediente, de modo que no se configuró ni un defecto sustantivo ni un defecto fáctico. 2.3.

Los demás interesados guardaron silencio. 8 Folio 21 del certificado 170DB8A694939588 D7D337EBD166E708 3ADBE4697BCAA3A3 0A8B4900CA8295F9, índice 2. 9 Obra en el certificado CB7791537E5890B8 8CAE3A5A4DCF3612 79CF502BCF6D58B9 6D18EF9010A5AA7E, índice 5. 10 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 11 Obra en el certificado B919A773433B6853 00CB8BBB90DEB883 274124B42C02B85A FD790A99BABB568A, índice 10. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.

Fallo de tutela de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante fallo del 7 de marzo de 202512, declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no superó el requisito de relevancia constitucional. El juez constitucional de primera instancia indicó que todos los argumentos que fundamentaron la demanda tuitiva fueron expuestos en el recurso de apelación de la parte demandante en sede ordinaria y sobre tales ya se había dado la correspondiente discusión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sumado a que el actor no expuso razones serias que permitieran el estudio de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues se limitó a desarrollar únicamente el alegato relativo a la incompleta e indebida valoración probatoria. 4.

Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación13, en el sentido de afirmar que desde el procedimiento administrativo se acreditó la titularidad de Paola Andrea Giraldo sobre el establecimiento de comercio en el que operaron las máquinas de suerte y azar, de modo que se omitió tener en cuenta que la actividad principal del actor es ser conductor de taxi.

En ese sentido, no se pretendió reabrir una discusión ya zanjada, sino demostrar que la anterior circunstancia no ha sido valorada, lo cual hace evidente el defecto fáctico y la violación al principio de seguridad jurídica en el que incurrió la autoridad judicial demandada. 5. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 1 de abril de 202514 se concedió la impugnación. 12 Obra en el certificado 4ED5AA1534CF25E4 0ADD4CC7243D8707 316AEA6ACF046089 9918FF03C584EC48, índice 13. 13 El 20 de marzo de 2025, a través de la ventanilla virtual.

Obra en el certificado 5F6AA381C0BC63B7 3B2DA45E01E08985 1556E9D5E531F6AD 399493F57B7B5A29, índice 17. 14 Obra en el certificado 2A1585EE7B4ED825 E9B6CC76FA2341B6 9CE6DF2E4A57D8CC CFFFCC62474310B5, índice 19. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 7 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3. Cuestión Previa De manera preliminar la Sala debe aclarar que, contrario a lo expresado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su contestación, el requisito de inmediatez sí fue superado por la presente solicitud de amparo, pues se evidencia que la sentencia del 11 de julio de 202415 fue notificada el 25 de julio de 202416, entonces, de conformidad con los artículos 20517 de la Ley 1437 de 2011 y 30218 del Código General del Proceso, la providencia quedó ejecutoriada el 1° de agosto de 2024, por consiguiente, el conteo de inmediatez inició el viernes 2 de agosto de 2024 y feneció el lunes 3 de febrero de 2025.

Como la demanda tuitiva se radicó el 24 de enero de 202519, es claro que la acción constitucional fue ejercida oportunamente. 15 Obra en el archivo 010SENTENCIA_20198402Sentencia2da de la carpeta C 4 Apelación Sentencia del certificado 2C6A74FE6FB683F5 A764E9F0EBD296C8 30DCBFA7B4201300 0E01578261791BC8, índice 9. 16 Obra en el archivo 011Soporte notificación SENTENCIA de fecha 1, ibid. 17 Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente: “La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: 1. La providencia a ser notificada se remitirá por el Secretario al canal digital registrado y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. 2. La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.

El Secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado”. 18 “Artículo 302. Ejecutoria. Las providencias proferidas (…) por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.” 19 Según el índice 2 de Samai. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.

El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”20.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber21: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202222, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.

En el caso concreto, la parte tutelante alega, en esencia, que se incurrió en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente, porque durante el proceso ordinario no se tuvo en cuenta que Coljuegos sancionó al actor, pese a que él no era el propietario del establecimiento de comercio en el que operaban las máquinas de juego y azar. 4.3.

Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora, relativos al supuesto desconocimiento del precedente y a la configuración de un defecto sustantivo, no están debidamente sustentados, en tanto, se advierte que se limitó a 20 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 21 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 22 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca enunciar de manera genérica estas causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, sin llegar a exponer las razones por las cuales estima que, en el caso concreto, se pudieron haber manifestado.

Así, resulta necesario señalar que la demanda tuitiva no hizo referencia a la inobservancia de ninguna providencia que cumpliera con los requisitos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 o de alguna regla de unificación que fuera vinculante para el juez ordinario y que hubiera sido omitida por él, así como tampoco desarrolló una justificación encaminada a demostrar la inaplicación de alguna norma que regulara el caso concreto.

En ese sentido, se hacen evidentes las falencias argumentativas en las que incurrió la parte actora, las cuales no pueden entrar a ser suplidas por el juez constitucional y demuestran el incumplimiento de la carga argumentativa de la parte demandante. 4.4. Ahora, en lo que respecta al cargo por la configuración de un defecto fáctico, se observa que la argumentación propuesta en el recurso de apelación 23 resulta prácticamente idéntica a lo expresado, tanto en la demanda tuitiva como en la impugnación y, en todo caso, frente a dichos cuestionamientos, la providencia del 11 de julio de 2024 ya realizó el siguiente análisis: “El texto de la norma antes transcrita clara y puntualmente permite afirmar, con facilidad, que las sanciones por evasión de los derechos de explotación de juegos de suerte y azar se causan por las siguientes y circunstancias y acarrean las siguientes medidas: i) cuando se detecten personas operando juegos de suerte y azar sin ser concesionarios o autorizados, o siendo concesionarios o autorizados que operen elementos de juego no autorizados podrán cerrar los establecimientos, decomisar los elementos de juego y deberán ponerse los hechos en conocimiento de la autoridad penal competente, ii) en estos casos, para los juegos localizados o similares a los responsables se les impondrá sanción de multa equivalente a ochenta (80) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada máquina tragamonedas, y iii) las sanciones se imponen tras un procedimiento que incluye la notificación y la oportunidad de demostrar la autorización en 15 días, si no se prueba la autorización, se imponen las sanciones mediante acto administrativo en 30 días.

Ahora bien, evidencia la Sala que, en el desarrollo de la diligencia de inspección del 25 de agosto de 2015, el señor OSCAR DANIEL TORRES MOLINA, manifestó a los funcionarios de COLJUEGOS que recibía un 40% por concepto de ganancias por la operación de las maquinas, lo que demuestra el lucro derivado de dicha operación. En virtud del análisis de la normativa aplicable al caso concreto, es claro que la sanción no debe imponerse en contra del propietario de las máquinas de juegos de azar ni del establecimiento donde operan, sino en contra de quien se encuentra operándolas.

Esta circunstancia fue probada en el proceso, por lo que resulta innecesario investigar la propiedad del establecimiento o de las máquinas incautadas. Respecto al argumento de la parte censora sobre una supuesta falta de investigación suficiente por parte de la autoridad demandada para determinar a los verdaderos 23 Minuto 1:02:48 al minuto 1:12:10 del vídeo 30AudioAud.Inicial 2019-084-Grabación de la reunión del link aportado en el certificado 6EC7D447AE7536B7 682223F9DE1F7994 D1952633E2143CB9 EE8607475988CB4D, índice 9. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca responsables, y la no solicitud de la declaración de importación de las máquinas para establecer la propiedad, es necesario aclarar que la Ley 1393 de 2010 impone la carga de demostrar la previa autorización de la operación y/o de los elementos de juego a la persona que se encuentre operando los juegos de azar sin la correspondiente autorización. Por lo tanto, el objeto del proceso sancionatorio no giró en torno a determinar la propiedad del inmueble o de las máquinas de juegos de azar, sino la autorización para operar las mismas, es decir, el señor Oscar Torres Molina no fue sancionado por ser propietario de dichos elementos, sino por operarlos sin contar con el permiso respectivo.

Contrario a lo estimado por el demandante, del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, especialmente del acta suscrita el 25 de agosto de 2015, se puede concluir que el señor Oscar Torres Molina estaba operando las máquinas en ese lugar y no probó contar con la correspondiente autorización. Además, se evidenció que recibía el 40% de las ganancias generadas por dicha operación, incurriendo así en la conducta sancionable contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 1393 de 2010.”24. 4.5.

Una vez relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que se analice nuevamente lo relativo a la propiedad del establecimiento de comercio en donde operaban las máquinas tragamonedas que generaron la sanción impuesta, pese a que el juez natural del asunto ya fue claro en señalar que, de conformidad con la norma aplicable al caso concreto, la penalidad no estuvo relacionada con la titularidad del derecho de dominio sobre el establecimiento, sino que estuvo motivada por la operación de este tipo de artefactos sin la correspondiente autorización. 4.6.

Resulta claro, entonces, que los peticionarios pretenden utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir la controversia que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.

Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la 24 Folios 14 – 16 del archivo 010SENTENCIA_20198402Sentencia2da del certificado 2C6A74FE6FB683F5 A764E9F0EBD296C8 30DCBFA7B4201300 0E01578261791BC8, índice 9. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-00384-01 Accionante: Óscar Daniel Torres Molina Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada25, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa26. 5.

En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo no superan el requisito genérico de relevancia constitucional y esto hace que la acción constitucional resulte improcedente. En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 7 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado 25 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 26 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.