CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de veintinueve (29) de enero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. 1.1.1. Pretensiones. La Universidad de Antioquia, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución No. 308 del 21 de junio de 2006, por medio de la cual se ordenó cancelar al señor ÁLVARO GALINDO HERNÁNDEZ el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.1.2 A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se se condene al señor ÁLVARO GALINDO HERNÁNDEZ a restituir a la Universidad de Antioquia las sumas canceladas con base en la Resolución Administrativa No. 308 de 2006, desde el día 24 de agosto de 2004 hasta el día 31 de octubre de 2021 que corresponde a la suma de $234.103.956, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme. 1.1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor ÁLVARO GALINDO HERNÁNDEZ, estuvo vinculado a la Universidad de Antioquia y cumplidos los requisitos para acceder a la pensión de vejez, tramitó el reconocimiento con el Instituto de Seguros Sociales, entidad competente para dicho efecto, quién le reconoció la prestación económica de vejez, mediante la Resolución No. 21578 del 15 de noviembre de 2005, en cuantía mensual de Dos Millones Seiscientos Ochenta y Cinco Mil Ochocientos Treinta y Dos Pesos $2.685.832 a partir del día 24 de agosto de 2004, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones.

Asegura que con el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez del señor ÁLVARO GALINDO HERNÁNDEZ a cargo del Seguro Social hoy Colpensiones, la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre a través de la Resolución Administrativa No. 093 del 11 de marzo de 2005, y consignó la suma de $365.645.000 al I.S.S. Indicó que, ante el desconocimiento del Seguro Social de la inclusión en la liquidación de la Pensión de Vejez de las primas de navidad, servicios y vacaciones, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 en la cual dispuso “subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello (…)”.

Conforme a lo anterior, aduce que la Universidad de Antioquia, expidió la Resolución Administrativa No. 308 del 21 de junio de 2006, en la cual ordenó: “Pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, al señor ÁLVARO GALINDO HERNÁNDEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 8.315.039, a partir del 24 de agosto de 2004 por valor de $(654.877), a partir del 01 de enero de 2005 por valor $(690.895) y a partir del 01 de enero de 2006, por valor de $(724.404) mensuales, hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial, valor que se incrementará anualmente según lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100”.

Señala que de acuerdo con el certificado expedido por la Universidad de Antioquia el día 24 de noviembre de 2021, con fecha de corte al 31 de octubre de la misma anualidad, los pagos efectuados por la Universidad de Antioquia al señor ÁLVARO GALINDO HERNÁNDEZ desde el 24 de agosto de 2004, ascienden a la suma de $234.103.956. Aduce que mediante la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, se derogó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, ordenándose a la vicerrectoría administrativa resolver las situaciones de carácter individual y concreto creadas a partir de este último acto administrativo; además que, la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, siendo negadas las pretensiones de la demanda con fundamento en que la Universidad de Antioquia actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía por lo que no está obligada a mantener en el tiempo el acto administrativo. 1.1.4 Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante cita como disposiciones vulneradas los artículos 48 de la Constitución Nacional; artículo 10 de la Ley 41ª de 1992; artículo 1° del Decreto 1158 de 1994; inciso 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993; artículos 131 y 151 de la ley 100 de 1993.

Manifiesta que, si bien al momento de expedirse la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 y reglamentarse la misma, a través de la Resolución Administrativo No. 16628 del 25 de junio de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual, se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, el contenido de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, presenta una inconstitucionalidad sobreviniente puesto que para la liquidación de las pensiones, sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones.

Aduce que todos los pronunciamientos judiciales emitidos hasta la fecha, han dejado claro que la Universidad de Antioquia no está obligada a cubrir esta parte de la pensión en la que inicialmente se subrogó temporalmente, y que, por ende, se encuentra legitimada para demandar la nulidad de la Resolución Administrativa que ordenó pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2 Contestación de la demanda.

La parte demandada allegó contestación a la demanda manifestando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda en tanto considera que no existe vicio en la expedición del acto demandado, puesto que el mismo fue expedido por la entidad demandante de manera voluntaria y unilateral sin que el demandado haya participado en su creación, y en ese sentido, asegura que no existe suma alguna que cancelar o devolver, máxime cuando el actuar del señor ÁLVARO GALINDO HÉRNADEZ estuvo apegado a la buena fe, desprovisto de dolo o intención de hacer incurrir en error o engaño a la entidad demandante. 1.3 La sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de Veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio probada la caducidad, sin condena en costas.

Explicó que, la Ley 2381 de 2024 en su artículo 86 «estableció que las acciones administrativas y contencioso administrativas encaminadas a controvertir las pensiones reconocidas deberán ser ejercidas dentro de los 5 años de haberse efectuado su reconocimiento, so pena de que se les aplique la caducidad a partir de la vigencia de la citada ley, incluso para aquellas demandas que se encuentren en curso»; normatividad que fue aplicada en un caso similar al que hoy nos ocupa por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 2 de octubre de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018); criterio que fue acogido por el tribunal.

Indicó que el reconocimiento pensional de la demandada se efectuó el 21 de junio de 2006, pero presentó la demanda el 10 de diciembre de 2021, por tanto, concluyó que, el medio de control se inició con posterioridad a los 5 años de que trata el artículo 86 de la ley 2381 de 2024, por lo que resulta procedente declarar de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 4.

El recurso de apelación. La entidad demandante se opuso a la decisión tomada por el tribunal y pidió que fuera revocada aduciendo que, el tribunal aplicó la Ley 2381 de 2024 sin que haya lugar a ello. Sumado a lo anterior, expone que la prestación reconocida en el acto acusado es periódica; por tanto, puede ser demandada en cualquier tiempo.

Insistiendo en que el reconocimiento pensional otorgado a favor de la demandada fue irregular y por tanto debe ser anulado el acto objeto de este trámite. 5. Trámite de la apelación. Mediante auto del 30 de mayo de 2025 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, en esta oportunidad la Sala deberá establecer, si en el presente caso, es posible dar aplicación al término de caducidad previsto en la Ley 2381 de 2024 conforme lo realizó el tribunal.

En el evento de que no sea posible dar aplicación a lo dispuesto en la citada norma deberá analizarse si: i) resulta procedente emitir pronunciamiento de fondo por parte de esta instancia respecto a las pretensiones incoadas o, ii) en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, lo pertinente es devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie de fondo sobre aquellas.

Con miras a resolver el primer problema jurídico planteado es necesario recordar que: Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados inicialmente en el artículo 164 del CPACA; no obstante, con posterioridad se expidió la Ley 2381 de 2024 -hoy suspendida su aplicación según lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto 841 de 2025-, norma que establecía una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» La citada disposición comportó una modificación del régimen de oportunidad contemplado por el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso para los procesos en los que se debatía la legalidad de actos administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso a 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.

No obstante, para esta Subsección, durante el tiempo en que aquella ley estuvo en vigencia, el artículo en comento no podía ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios consagradas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues si bien es cierto las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», también lo es que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

Por tanto, esta Subsección en diversos asuntos había concluido que el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024 solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887; no siendo viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.

Conclusión a la que se llegaba con miras de garantizar los principios de confianza legítima y legalidad, el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. Así las cosas, se disponía la inaplicación de la norma en cita.

En este asunto, se considera que no debió aplicarse las disposiciones de la citada Ley 2381 de 2024, dado que ello conlleva a la vulneración de los citados derechos, los cuales deben ser garantizados por los operadores judiciales. Entonces, en aras de garantizar justamente el debido proceso y el acceso real a la administración de justicia, y teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo uso de lo dispuesto en el artículo 86 de la ley en cita y con base en él se concluyó que en este asunto había operado la caducidad de la acción; es necesario revocar la decisión del tribunal, con miras a que se analice el asunto de fondo; debiendo recodar que, en este momento de ley en mención no está en vigente.

Sumado a lo anterior, debe precisarse que si bien en casos como el que nos ocupa lo propio sería que se emitiera una decisión de fondo de segunda instancia, se considera que aquello no es posible en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, como se pasa a exponer: Tanto en la demanda como en su contestación las partes expusieron los argumentos de defensa en aras de que salieran avante sus pretensiones, por la parte actora que se declarara la nulidad del acto acusado que reconoció una pensión a la demandada y se establezca el monto de la mesada pensional; por parte del demandado y vinculado se solicita denegar tal solicitud.

El análisis de tales pretensiones no se surtió por parte del tribunal, dado su decisión de dar aplicación a las disposiciones del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y, en consecuencia, declarar probada la excepción de caducidad. Ante ello, en aplicación de los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, estima la Sala necesario que el expediente retorne a la referida autoridad, a fin de que se analicen de fondo los argumentos de expuestos por las partes, así como sus pretensiones y excepciones propuestas; lo anterior, dado que de emitir un pronunciamiento de fondo por parte esta instancia solo se podría analizar los argumentos expuestos por el recurrente – en aplicación a lo dispuesto en el artículo del 328 CGP-, lo cual conllevaría a no tener en cuenta los argumentos de la parte pasiva y vinculada-no recurrentes-, lesionando con ello su derecho de defensa; cuando lo pertinente es que se haga, por parte de la autoridad judicial, un análisis integral de todo lo expuesto por los sujetos procesales.

Este criterio de administración de justicia y garantía de la doble instancia ha sido aplicado con anterioridad por esta Subsección, por ejemplo, en sentencia del 25 de mayo de 2023 y en más reciente pronunciamiento del 10 de abril de 2025, en la que dispuso revocar el fallo inhibitorio proferido en primera instancia y, en su lugar, que el a quo se pronunciara de fondo; en la primera providencia en cita se indicó:    «Ahora bien, al desvirtuarse el impedimento para emitir decisión de fondo, correspondería examinar los cargos propuestos en la demanda.

No obstante, se encuentra que no es posible emitir pronunciamiento sobre los reproches de nulidad presentados por la parte actora, habida cuenta que aquellos no fueron analizados por el Tribunal de primera instancia, autoridad a la que le correspondía adelantar dicho examen. Efectivamente en el caso sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa y contradicción, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».

Entonces, en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, a pesar de que se revoca la sentencia recurrida, en los términos antes indicados, se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que dicte una nueva sentencia donde se analicen los argumentos expuestos por las partes y se profiera la decisión que en derecho corresponda.

Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, puesto que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, ya que no se demostró temeridad ni mala fe por la parte vencida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Veintinueve de (29) de enero de Dos mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024 y en su lugar, ORDENAR al citado tribunal que dicte sentencia de fondo en el presente asunto.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA