Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción popular Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Demandante: Luis Orlando Álvarez Bernal Demandados: Nación – Ministerio de Minas y Energía;
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sociedad DRUMMOND LTDA y C.I. PRODECO1 Asunto: Resuelve un recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la sociedad DRUMMOND LTDA contra el auto de 11 de mayo 2015 proferido por el Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó la solicitud de llamamiento en garantía. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Luis Orlando Álvarez Bernal presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 144 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), d), g), 1 Cfr. Folio 176 del Cuaderno Principal.
Auto de 12 de abril de 2011, por medio del cual se admite la demanda de la acción de la referencia. 2 En nombre propio. 3 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 2 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y l) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19984. 2.
El actor formuló las siguientes pretensiones5: “[…] PRIMERA. Se DECLARE que el Estado anteriormente señalado y las empresas demandadas igualmente identificadas, son solidarias y responsables por cuanto han vulnerado, y continúan haciéndolo los siguientes derechos e intereses colectivos, a […] el goce de un ambiente sano de conformidad con la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias […] el goce del espacio público […] la seguridad y salubridad públicas […] el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […] a la salud y vida de toda la población existente o que vive en el Corregimiento y/o Vereda Plan Bonito, El Hatillo, La Aurora y El Boquerón afectada notablemente por la emisión atmosférica de material particulado que según los informes de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR-, supera los niveles máximos permitidos, afectando de tal manera la salud, entre otros derechos más; la ingesta de agua contaminada […].
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior DECLARACIÓN, se le DEBERÁ ORDENAR a las partes aquí demandadas (o a quienes corresponda) que, como responsables de la exploración, explotación, extracción y transporte del citado mineral carbonífero, de las minas ubicadas en la zona centro del Departamento del Cesar, deberán amparar los derechos colectivos antes mencionados, protegiéndolos así: i) El derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, de todos los residentes, pobladores y/o posesionados en la vereda y/o corregimiento Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón, de conformidad con la Constitución, la ley y los reglamentos, en especial, lo dispuesto por la respectiva licencia ambiental otorgada por el Ministerio de Ambiente a las personas jurídicas de derecho privado para que exploren, exploten y extraigan el citado recurso minero; ii) El goce a un espacio público en condiciones dignas, respetables y de seguridad de todos los residentes, pobladores y/o posesionados en la vereda y/o corregimiento Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón; que deberán ser aislados de las minas explotadas por las demandadas; iii) A que las condiciones de seguridad de los residentes, pobladores, domiciliados o posesionados en el corregimiento y/o vereda Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón, se respete y asegure por cuanto, todos estos residentes o domiciliados por largos años –MÁS DE 70 AÑOS-, antes de la explotación minera, están cerca y dentro de las concesiones mineras dadas por el Ministerio de Minas, explotadas por las aquí demandadas; lo cual genera grave, permanente e inminente peligro o riesgo de las poblaciones que están dentro de aquellas concesiones en especial dentro de las 28 mil hectáreas en pleno proceso de explotación por ahora, por lo cual genera incertidumbre de que sean afectados en su seguridad toda vez que por la extracción del carbón, generan grandes explosiones que por la distancia donde está la población la escuchan, o por descubrir, yacimientos de gas metano, alterando de tal manera grandes fuerzas físicas y químicas de la naturaleza que generan grave peligro a los residentes y/o pobladores y/o posesionados en la vereda y/o corregimiento Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón; iv) Se les respete y restablezca el ambiente sano que, que antes de la exploración y explotación de la mina de carbón concesionada por, y a las aquí 4 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 5 Cfr. Folio 51 y siguientes Cuaderno Principal. 3 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandadas, existía para todos los residentes de la vereda y/o corregimiento Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón, pues con la explotación de estas minas por parte de las demandadas, genera alteración física y química de grandes fuerzas incontrolables de la naturaleza que contamina el agua (superficial y subterránea), el aire con bastante material particulado; el suelo, por cuanto el carboncillo cae y quema cualquier cultivo de pan coger existente, y la alteración asimismo, de la firmeza del suelo ante los constantes cambios morfológicos por las constantes explosiones que se escuchan en la mina, el transporte del citado mineral, el desvío de aguas subterráneas, etc. v) Se ampare de manera inmediata el derecho a la vida y a la salud de todos los residentes, pobladores, domiciliados o posesionados en el corregimiento y/o vereda Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón, previniendo que la contaminación ambiental se realice y que, a ojos de la autoridad ambiental local, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR - CORPOCESAR, esa actividad es supremamente dañina.
Para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración y agravio de los derechos colectivos antes señalados, y con el fin de que los derechos de la población que está asentada en los corregimientos y/o veredas Plan Bonito, el Hatillo, la Aurora y el Boquerón vuelva a su estado anterior, SE LE DEBERÁ ORDENAR A LAS DEMANDADAS, la construcción de barreras necesarias que prevengan dichos peligros, la amenaza, la vulneración y el derecho colectivo a quienes represento, conculcado por las actividades mineras de las empresas de derecho privado, por autorización de las señalas entidades de derecho público.
TERCERA: En virtud de la utilidad pública que genera para el Estado, el Interés General y el derecho concesionado a las Empresas de derecho privado con la exploración, explotación, extracción y venta de los recursos no renovables como lo es el carbón, se solicita que, de manera SUBSIDIARIA, se ordene que las demandas deberán realizar procesos de compensación económica atendiendo integralmente los derechos personales y materiales que tenga la población residente, domiciliada, o con posesiones en los corregimientos y/o veredas del Hatillo, La Aurora, Plan Bonillo y El Boquerón, o cualquier otra, por cuanto sobrepasan las CARGAS PUBLICAS que mis representados no tienen por qué soportar.
CUARTA: ORDENAR la liquidación del pago del incentivo económico que contempla la Ley 472 de 1998. QUINTA: Condenar en costas y gastos del presente proceso a la parte demandada […]”.. 3. El Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 12 de abril de 20116, admitió la acción de la referencia. Solicitud de llamamiento en garantía 4.
La sociedad DRUMMOND LTDA7 solicitó el llamamiento en garantía de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – CONFIANZA S.A., en razón a que la 6 Cfr. Folio 176 del Cuaderno Principal. 7 Cfr. Cuadernos 4 y 6 del expediente. 4 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empresa celebró contratos de responsabilidad civil extracontractual con la precitada aseguradora desde el año 2002. 5.
Indicó que de conformidad con las condiciones generales de la póliza de seguro núm. 1508280, los beneficiarios son “[…] los terceros afectados […]”. Afirmó que el contrato de seguro ampara “[…] los perjuicios derivados de la ejecución del contrato operacional para el transporte privado de carbón en el tramo La Loma (Cesar) y el puerto carbonífero de American Port, ubicado en la Ciénaga (Magdalena), suscrito mediante escritura pública núm. 4476 de septiembre 13 de 1991 […]”8. 6.
Adujo que “[…] el llamamiento en garantía a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., es procedente toda vez que como quedó establecido en el acápite de hechos de este libelo, esta compañía aseguradora es la encargada de dar cumplimiento a lo estipulado en las pólizas de responsabilidad civil extracontractual enunciadas, en caso de prosperar alguna de las pretensiones de la demanda, por hallarse dentro de la cobertura y vigencia de la misma […]”9.
Auto apelado y sus fundamentos 7. El Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 11 de mayo de 201510, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: Deniégase por improcedente la solicitud de agotamiento de jurisdicción propuesta por la sociedad DRUMMOND COAL MINING LLC. SEGUNDA: Deniégase la solicitud de llamamiento en garantía elevada por la sociedad DRUMMOND LTDA […]”. 8. El Magistrado Sustanciador del Tribunal consideró, entre otras cosas, lo siguiente11: “[…] en las acciones populares no es procedente el llamamiento en garantía ya que esta figura tiene como finalidad que un tercero en virtud de una relación contractual responda por los perjuicios económicos o patrimoniales que cause el amparado a cualquier persona en el ejercicio de su actividad en tanto que el juzgamiento y demostración de dichos perjuicios patrimoniales no es el objeto de la presente acción 8 Cfr. Cuaderno 4 del expediente. 9 Cfr. Cuaderno 4 del expediente. 10 Cfr. Folios 1213 y siguientes del Cuaderno Principal. 11 Cfr. Folios 1220 y 1221 del Cuaderno Principal. 5 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues, como ya se precisó, lo que se persigue es la protección de derechos colectivos que presuntamente han sido vulnerados o amenazados, razón por la cual se negará la solicitud de llamamiento en garantía elevada por la sociedad DRUMMOND LTDA […]”.
Recurso de reposición y sus fundamentos 9. La sociedad DRUMMOND LTDA, mediante escrito de 20 de mayo de 201512, interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, contra el auto proferido el día 11 del mismo mes y año. 9.1. Sostuvo que en las acciones populares se permite el llamamiento en garantía y, concretamente, señaló que era procedente llamar en garantía a las aseguradoras, toda vez que, si bien las pretensiones de la acción popular no tienen contenido económico, en el sentido de buscar una indemnización, la prosperidad de las pretensiones “[…] necesariamente significaría para DRUMMOND Ltd. cuantiosas erogaciones económicas, que tiene derecho a reclamar a las aseguradoras llamadas en garantía […]”. 9.2.
Adujo que sí el Legislador hubiera querido prohibir el llamamiento en garantía en las acciones populares, lo habría previsto expresamente en la normativa. Por lo que al no existir norma imperativa que lo prohíba, debe entenderse permitido el llamamiento en garantía. 9.3. Afirmó que el Consejo de Estado en providencia de 1.º de junio de 200113, consideró que procedía el llamamiento en garantía en el trámite de las acciones populares.
Auto de 22 de junio de 2015 10. El Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 22 de junio de 201514, resolvió confirmar el auto de 11 de mayo de 2015, considerando que el llamamiento en garantía tiene como finalidad que un tercero en virtud de una relación contractual responda por los perjuicios económicos o patrimoniales que cause el amparado, lo que difiere del objeto de las acciones populares.
Adicionalmente, precisó que el auto 12 Cfr. Folio 1231 del Cuaderno Principal. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 1.º de junio de 2001, CP. Manuel Santiago Urueta Ayola. 14 Cfr. Folio 1239 y siguientes del Cuaderno Principal. 6 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1.º de junio de 2001 tenía efectos en el proceso en el que fue proferido y, con fundamento en el artículo 230 de la Constitución, el Tribunal se apartaba del criterio jurisprudencial referido.
Recurso de apelación y sus fundamentos 11. La sociedad DRUMMOND LTDA., mediante escrito de 25 de junio de 201515, sustentó el recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: 11.1. Señaló que el Tribunal omitió referirse a la concesión del recurso de apelación presentado contra el auto de 11 de mayo de 2015. 11.2.
Afirmó que el llamamiento en garantía es procedente en las acciones populares y expuso las mismas razones esgrimidas en el escrito de 20 de mayo de 2015. 11.3. Adujo que el Tribunal no precisó los criterios determinantes para apartarse de lo resuelto en el auto de 1.º de junio de 2001, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado. 12.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal, mediante auto de 29 de octubre de 201916, concedió el recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES 13. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del llamamiento en garantía en las acciones populares; y v) el análisis del caso concreto.
Competencia 15 Cfr. Folio 1245 y siguientes del Cuaderno Principal. 16 Cfr. Folio 1283 del Cuaderno Principal. 7 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. Vistos los artículos: i) 12517 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias; ii) 15018 ibidem, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24319 ibidem, sobre apelación; y iv) 24420 ibidem, sobre trámite de recurso de apelación contra autos: este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la sociedad DRUMMOND LTDA contra el auto que denegó un llamamiento en garantía. Problema jurídico 9.
Corresponde al Despacho determinar si, en el caso sub examine, debe confirmarse, modificarse o revocarse el auto que denegó el llamamiento en garantía solicitado por la sociedad DRUMMOND LTDA dentro del proceso de la referencia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 10.
Vistos los artículos: i) 26 de la Ley 472, sobre oposición a las medidas cautelares; ii) 36 ibidem, sobre recurso de reposición; y iii) 37 ibidem, sobre recurso de apelación. 11. Atendiendo a que la Ley 472 establece que el recurso de apelación es procedente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se profiera, en primera instancia. A su turno, el recurso de reposición es procedente contra los autos que se profieran durante el trámite de la acción popular. 12.
El Consejo de Estado interpretó estas normas y aceptó la procedencia del recurso de apelación contra: i) el auto que admite o niega el llamamiento en 17 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 18 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 19 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 20 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 8 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantía21, ii) el que rechace la demanda22 y iii) cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular23. 13.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 201924, consideró como criterio jurisprudencial que las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia. 14.
Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición que fue rechazado por extemporáneo, mediante auto de 23 de julio de 2019. 15. Por lo expuesto anteriormente, esta Sección ha acogido el criterio jurisprudencial referido supra en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, brindando prevalencia a la normativa de carácter especial que reglamenta ese mecanismo de acceso a la administración de justicia25. 16.
En este orden de ideas, esta Sección, en las providencias proferidas el 27 de enero de 202026, 30 de junio de 202027 y 10 de febrero de 202128 señaló que las únicas decisiones susceptibles del recurso de apelación en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia29. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Rad.
N° 200394399, 26 de abril de 2007, Bogotá, D.C. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. auto del 29 de agosto de 2011, radicado número 17001 2331 000 2010 00505 01, M.P. Rafael E. de Lafont Pianeta. Más recientemente, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de agosto de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente núm. 63001-23-33-000-2018-00177-01(AP). 22 Ver, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005 (Expediente núm. 2005-00342-01.
Consejera ponente, doctora María Elena Giraldo Gómez) 23 Expediente núm. 2006-00400-01. Consejera ponente, doctora María Claudia Rojas Lasso. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena; auto de 26 de junio de 2019; C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio; núm. único de radicación: 25000232700020100254001. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de febrero de 2020, Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 68001-23-33-000-2018-00196-01 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 27 de enero de 2020;
Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 13- 001-23-33-000-2018-00743-01. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 30 de junio de 2020; Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 25000-23-41-000-2019-00172-01(AP)A. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 10 de febrero de 2021;
Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 08001-23-33-000-2019-00646-01(AP). 29 Debe tenerse en cuenta que en las providencias referidas supra no se emplea el criterio según el cual la fecha de instauración de la acción popular determina la procedencia del recurso. 9 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
En tal escenario, de conformidad con los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, que prevén los eventos en que proceden los recursos de apelación y reposición en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la Sala Plena de esta Corporación en auto de 26 de junio de 2019 que cobró firmeza vencido el término para la interposición del recurso de reposición: esta Sala, mediante autos de 28 de agosto de 202030 y 1831 y 1932 de marzo de 2021, precisó que esa decisión produce efectos a partir de la fecha de su ejecutoria y, en esa medida, los recursos que se interpongan con posterioridad a la misma, dentro de los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, deben someterse a las reglas previstas en la normativa referida supra de la Ley 472.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del llamamiento en garantía en las acciones populares 18. Vistos: i) el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, sobre aspectos no regulados; y ii) los artículos 225 y 64 de las leyes 1437 de 2011 y 1564 de 2012, sobre llamamiento en garantía, respectivamente. 19. El artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “[…] Artículo 225.
Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso de resuelva sobre la relación […]”. 20. Esta Corporación en providencia de 1.º de noviembre de 200133, consideró lo siguiente: “[…] La ley 472 de 1998 que desarrolló el artículo 88 de la Constitución establece que la acción popular tiene como fines "evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible". 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 28 de agosto de 2020;
C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00627-01(AP)A 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 18 de marzo de 2021; Consejera Ponente Nubia Margoth Peña Garzón; proceso identificado con el núm. único de radicación 17001- 23-33-000-2019-00241-01 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera; auto de 19 de marzo de 2021;
Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez; proceso identificado con el núm. único de radicación 25000- 23-41-000-2016-01314-03 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 1.º de noviembre de 2001, CP. Ricardo Hoyos Duque, número único de radicación: 25000232700020000111-01. 10 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha destacado que dicha acción tiene una finalidad preventiva y restitutoria pero no reparatoria, lo cual la diferencia entre otras características de la acción de grupo: " las acciones populares aunque se enderecen a la protección y amparo de estos concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual la Acción de Tutela.
Dentro de este ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la ley, como consecuencia de su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia, una recompensa o premio a quien en nombre y con miras en el interés colectivo la promueva. Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo1".
" las acciones populares aunque se encaminen a la protección y amparo judicial de los intereses y derechos colectivos, no pueden ejercerse como ya se indicó, con el objeto de perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos. Para estos últimos fines, el constituyente de 1991 creó las acciones de grupo o de clase, a la vez que conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual, la Acción de Tutela.
Esas acciones, para su procedencia, exigen siempre que el daño afecte derechos subjetivos de origen constitucional o legal de un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios2". III. En consecuencia, como no puede pretenderse mediante esta acción la reparación de los perjuicios sufridos por los accionantes, tampoco hay lugar a la aplicación de las figuras procesales propias de las acciones ordinarias reparatorias, como el llamamiento en garantía. Ahora bien, en el evento de que la entidad apelante sea condenada a restablecer los derechos colectivos que se consideran vulnerados, o a ejecutar alguna obra con el fin de prevenirlos y además tenga derecho a repetir contra otra entidad pública o privada las sumas que se viere obligada a pagar, en razón de la ley o de un contrato celebrado con las mismas, podrá iniciar las acciones ordinarias correspondientes, pero no podrá ejercer a través de este proceso el llamamiento en garantía, pues como ya se señaló, éste no tiene carácter indemnizatorio […]”.
(Destacado fuera de texto). Análisis del caso concreto 21. El Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto de 11 de mayo de 2015, resolvió: 11 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: Deniégase por improcedente la solicitud de agotamiento de jurisdicción propuesta por la sociedad DRUMMOND COAL MINING LLC. SEGUNDA: Deniégase la solicitud de llamamiento en garantía elevada por la sociedad DRUMMOND LTDA […]”. 22. La sociedad DRUMMOND LTDA., presentó recurso de apelación contra el auto indicado supra, en el que sostuvo que en las acciones populares se permite el llamamiento en garantía y, concretamente, señaló que era procedente llamar en garantía a las aseguradoras, toda vez que, si bien las pretensiones de la acción popular no tienen contenido económico, en el sentido de buscar una indemnización, la prosperidad de las pretensiones “[…] necesariamente significaría para DRUMMOND Ltd. cuantiosas erogaciones económicas, que tiene derecho a reclamar a las aseguradoras llamadas en garantía […]”. 23.
Adujo que sí el Legislador hubiera querido prohibir el llamamiento en garantía en las acciones populares, lo habría previsto expresamente en la normativa. Por lo que al no existir norma imperativa que lo prohíba, debe entenderse permitido el llamamiento en garantía. Adicionalmente, señaló que el Tribunal no precisó los criterios determinantes para apartarse de lo resuelto en el auto de 1.º de junio de 2001, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado. 24.
Este Despacho considera que, si bien la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 2019, consideró como criterio jurisprudencial que las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida en primera instancia; dicho criterio produce efectos a partir de la fecha de su ejecutoria y, en consecuencia, es aplicable a los recursos que se interpongan con posterioridad a la misma, dentro de los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos. 25.
En el caso sub examine, el recurso de apelación fue interpuesto el 20 de mayo de 2015, por lo tanto, es aplicable el criterio en virtud del cual, es procedente el recurso de apelación contra: i) el auto que admite o niega el llamamiento en garantía, ii) el que rechace la demanda y iii) cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular. 12 Número único de radicación: 250002324000201000320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
De conformidad con la normativa referida supra, y teniendo en cuenta que la acción popular no tiene carácter indemnizatorio, ni tiene por objeto resolver asuntos contractuales. 27. Atendiendo a que lo que se pretende con la solicitud de llamamiento en garantía es que, de conformidad con lo estipulado en el contrato de seguro, se vincule a la compañía aseguradora para que en el trámite de la acción popular y, en caso de que la sociedad DRUMMOND LTDA resulte responsable por la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, se declare, en el mismo proceso, que la compañía aseguradora debe reparar integralmente el perjuicio o reembolsar total o parcialmente el pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia: este Despacho considera que debe negarse la solicitud de llamamiento en garantía presentada por la sociedad DRUMMOND LTDA, en consecuencia, se confirmará el auto de 11 de mayo de 2015 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 11 de mayo de 2015 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.