Radicado: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: Beatriz Quinayás Pipicano 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: BEATRIZ QUINAYÁS PIPICANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Tema: Resuelve solicitud de aclaración y adición de sentencia La Sala decide la solicitud de adición de la sentencia del 12 de junio de 2025, formulada por la parte actora.

I.

ANTECEDENTES 1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Beatriz Quinayás Pipicano manifestó que suscribió contratos de prestación de servicios con el municipio de Almaguer, departamento del Cauca, entre el 1º de enero de 1993 y el 10 de diciembre de 2002, para cumplir funciones como docente. Que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el ente territorial, con la que pretendía el reconocimiento de una relación laboral encubierta.

El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Popayán dictó sentencia de primera instancia el 24 de octubre de 2011 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-23-31-753-2007-00005-00, en la que reconoció la existencia de una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios celebrados entre la señora Quinayás Pipicano y el municipio de Almaguer.

El 10 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo del Cauca modificó la decisión descrita en el párrafo anterior e indicó que se debía reconocer a la señora Quinayás Pipicano las prestaciones sociales y derechos laborales comprendidos entre el 1 de enero de 1993 y el 10 de diciembre de 2002. Por otro lado, el 10 de octubre de 2013, la señora Quinayás Pipicano pidió al municipio de Almaguer que le reconociera y pagara la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 19951.

En vista de que no recibió respuesta a su petición, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio para que se declarara la existencia de un acto ficto y se ordenara el reconocimiento y pago de la señalada sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas. La demanda se adelantó bajo el radicado 19001-33-33-003-2019-00154-00 y correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Popayán que, por sentencia del 21 de octubre de 2021, denegó las pretensiones al estimar que las providencias que ordenaron el pago de prestaciones sociales a favor de la demandante no le otorgaron la condición de servidora pública y, por ello, no se le podía aplicar la Ley 244 de 1995.

Inconforme, la demandante apeló y el Tribunal Administrativo del Cauca, por sentencia del 22 de agosto de 2024, confirmó la decisión apelada, básicamente por las mismas consideraciones del a quo. 1 <<por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: Beatriz Quinayás Pipicano 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Solicitud de amparo El 24 de enero de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, la señora Beatriz Quinayás Pipicano pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como la aplicación del principio de favorabilidad.

A juicio de la tutelante, la sentencia del 22 de agosto de 2024 incurrió en defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo del Cauca malinterpretó la Ley 244 de 1995, debido a que la sanción moratoria operaba automáticamente luego de trascurridos 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo o sentencia que reconoce las cesantías.

Que el fallo censurado también incurrió en desconocimiento del precedente fijado en las sentencias SU-336 de 2017 y SU-041 de 2020 dictadas por la Corte Constitucional, así como la sentencia del 18 de julio de 2018 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01 (2018 CE-SUJ2-012-18 de 2018). 3.

Sentencia de tutela de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito general de relevancia constitucional, debido a que se utilizaba como una instancia adicional del proceso ordinario. 4. Impugnación La tutelante impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder al amparo deprecado.

Argumentó que el asunto sí tenía relevancia constitucional porque comprometía el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral. Que tenía derecho a recibir sus prestaciones sociales, tales como las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío de las mismas, que, de lo contrario, se vulnerarían sus derechos fundamentales y ello tendría implicaciones constitucionales.

Que el reconocimiento de prestaciones laborales no podía reducirse a una indemnización que desconociera el derecho a la seguridad social. Que el no reconocimiento de la sanción moratoria constituía una vulneración a su derecho fundamental al debido proceso. Que era contradictorio que se hubiere reconocido una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicio y a su vez se denegara el pago de la sanción moratoria pretendida, que lo anterior constituía una trasgresión al principio de favorabilidad.

Dijo que, de acuerdo con la sentencia T-693 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, la vulneración de derechos laborales, relacionados con prestaciones sociales, tiene trascendencia constitucional y estaría <<por encima de las consideraciones formales de la ley administrativa o procesal>>. Que de acuerdo con la sentencia T-777 de 2008 proferida por la Corte Constitucional, los derechos laborales debían ser protegidos por el juez de tutela cuando se incumplen los principios y normas laborales, que era inaceptable declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional cuando se evidenciaba la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social y a la dignidad humana.

Reiteró los argumentos del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente. Además, manifestó que también se desconoció la sentencia T-777 de 2008 dictada por la Corte Constitucional, que, a su juicio, dispuso que las cesantías <<tiene naturaleza de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: Beatriz Quinayás Pipicano 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho mínimo e irrenunciable>>, que el no pago oportuno de las mismas afectaba los derechos al mínimo vital y al proyecto de vida del trabajador y que desarrolló la necesidad de aplicar el principio de favorabilidad en materia laboral.

Adujo que la sentencia impugnada minimizó el asunto, al declarar la falta de relevancia constitucional, porque desconoció que el no pago oportuno de las cesantías involucra derechos constitucionales como el mínimo vital, la seguridad social y la igualdad, así como el principio a la confianza legítima, que, por ello la relevancia constitucional de la acción de tutela era manifiesta.

Que la solicitud de amparo cumplía los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Agregó un cargo por violación directa de la constitución porque, a su juicio, se inaplicaron los artículos 2, 13, 48, 53 y 93 de la Constitución Política. Dijo que también se incurrió en defecto sustantivo por <<interpretación incorrecta del contrato realidad>>, debido a que las personas que tuvieron una relación laboral encubierta en órdenes de servicios tenían derecho a prestaciones sociales completas y no a una indemnización equivalente, de acuerdo con la sentencia CE-SUJ2-012-18 de 2018 proferida por el Consejo de Estado.

Que las afirmaciones realizadas en la providencia impugnada relacionadas con que se utilizaba la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, que no bastaba con señalar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura y que el asunto era de mera legalidad, constituían sofismas. Que era un error de interpretación legal excluir la sanción moratoria porque las cesantías habían sido reconocidas mediante sentencia judicial.

Que ese análisis contradecía lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, que, para la parte actora, ordena que la sanción moratoria se debía pagar independientemente de que el reconocimiento de las cesantías fuera ordenado en una sentencia judicial. Que, además, en aplicación del principio de favorabilidad se debía reconocer la sanción moratoria.

Que no tenía sustento legal ni jurisprudencial denegar el pago de la sanción moratoria por el hecho de que las cesantías fueron reconocidas como una indemnización equivalente. Que la Ley 244 de 1995 ordenaba el pago de la sanción moratoria sin distinción a que el reconocimiento de las cesantías fuera producto de un acto administrativo, una decisión judicial o a título de indemnización. Que la relación laboral había sido reconocida judicialmente y lo lógico era que se reconocieran las prestaciones sociales completas, incluyendo las cesantías y la sanción moratoria.

Que no era dable solicitar el pago de la sanción moratoria en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se reconoció la relación laboral, porque en ese momento <<la existencia del derecho a las cesantías no había sido aún establecida por una sentencia firme>>. Que, en su caso particular, el derecho a la sanción moratoria solo se hizo efectivo cuando le fue reconocida la relación laboral.

Que la acción de tutela no trasgredía la autonomía judicial, la cosa juzgada y no estaba dirigida a corregir la sentencia cuestionada, que, por el contrario, pretendía la protección de sus derechos laborales. Que se debían aplicar los principios constitucionales de favorabilidad, progresividad y primacía de la realidad para acceder al amparo deprecado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: Beatriz Quinayás Pipicano 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Sentencia de tutela de segunda instancia Por medio de la sentencia del 12 de junio de 2025, la Sala confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, debido a que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo coincidían con los señalados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-33-33-003-2019-00154-00/01, que estaban relacionados con que, según la parte actora, se le debía ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.

La Sala explicó que ese asunto ya había sido decidido por el Tribunal Administrativo del Cauca, en la sentencia del 22 de agosto de 2024. Sobre el desconocimiento del precedente fijado en las sentencias sentencia SU-336 de 2017 y SU-041 de 2020 dictadas por la Corte Constitucional, así como la sentencia del 18 de julio de 2018 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01 (2018 CE-SUJ2-012-18 de 2018), la Sala dijo que ese cargo estaba dirigido a insistir en la tesis de la demandante relacionada con que se le debía ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.

Respecto a los argumentos propuestos en la impugnación, sobre las sentencias T-693 de 2013 y T-777 de 2008 proferidas por la Corte Constitucional y sobre el cargo de violación directa de la constitución por inaplicación de los artículos 2, 13, 48, 53 y 93 de la Constitución Política, explicó la Sala que se trataban de argumentos nuevos que no fueron expuestos en el escrito de tutela y que, por lo tanto, no está habilitada para pronunciarse al respecto, porque de hacerlo se afectaría el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada. 6.

Solicitud de aclaración y adición de la sentencia La parte actora solicitó que se aclarara si se descartó la aplicación del precedente fijado en la sentencia SU-336 de 2017, dictada por la Corte Constitucional, y que se explicara las razones jurídicas de la exclusión. Asimismo, que se adicionara la sentencia para que se resolviera sobre: i) los efectos constitucionales del contrato realidad declarado judicialmente, ii) la aplicación de los principios de favorabilidad y primacía de la realidad y, iii) si la sanción moratoria por pago tardío de cesantías era procedente en favor de docentes vinculados a través de una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios.

Señaló que, la sentencia del 12 de junio de 2025 omitió pronunciarse sobre aspectos sustanciales y específicos, como el reconocimiento del contrato realidad, el derecho a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías y la aplicación del precedente fijado en las sentencias SU-336 de 2017, dictada por la Corte Constitucional y CE-SUJ2-012-18 de 2018, proferida por el Consejo de Estado.

Que la decisión objeto de aclaración y adición no fue debidamente motivada, porque se limitó a reiterar que la acción de tutela era improcedente, sin que se examinaran los defectos alegados, que se trataba de una sentencia que no refutaba los cargos presentados. Que en la impugnación había manifestado que se le había reconocido judicialmente la existencia de una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios, lo que, a su juicio, le otorgaba la calidad de docente oficial.

Que esa circunstancia no fue objeto de pronunciamiento. Que la sentencia objeto de análisis no mencionó ni analizó el precedente fijado en la sentencia SU-336 de 2017, dictada por la Corte Constitucional, que, según dijo, unificó criterios sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a docentes oficiales y la sentencia CE-SUJ2-012-18 de 2018, proferida por el Consejo de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: Beatriz Quinayás Pipicano 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, que, para la tutelante, admitió que la mencionada sanción moratoria debía ser reconocida a los docentes, sin importar si pertenecía al FOMAG o al régimen general.

Que tampoco hubo pronunciamiento sobre el principio de primacía de la realidad sobre las formas, que denegar el reconocimiento de la sanción moratoria porque no existió vínculo legal suponía desconocer el contenido sustancial del vínculo laboral y constituía la aplicación de una regla regresiva con relación a los docentes oficiales. Que << el juez constitucional debe garantizar la igualdad de trato frente a docentes que, en la práctica, prestaron el mismo servicio educativo público.

La providencia impugnada no abordó este punto ni confrontó la alegada violación al principio de igualdad, lo cual debe ser objeto de adición por tratarse de un cargo central omitido en el fallo>>. II. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo previsto en el artículo 285 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la tutela por remisión del artículo 4º del Decreto 306 de 19921, la sentencia es susceptible de aclaración cuando existan «conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella».

Por su parte, el artículo 287 del CGP establece que puede adicionarse una sentencia cuando se «omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento». En el caso concreto, la parte resolutiva de la sentencia del 12 de junio de 2025 dispuso lo siguiente: 1.

Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

(…) Como puede verse, la parte resolutiva de la sentencia no contiene conceptos o frases que ofrezcan motivo de duda y ameriten aclaración. La Sala confirmó la decisión de primera instancia porque la acción de tutela incumplía el requisito de relevancia constitucional, debido a que se ejercía como una instancia adicional del proceso ordinario, al ser utilizada para insistir en que se debió ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995.

En efecto, la Sala explicó que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y en el recurso de impugnación, coincidía con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que básicamente, en ese proceso y en la acción de tutela la parte actora señalaba que se debía ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.

En la sentencia cuya aclaración se solicita se trascribieron apartes del recurso de apelación interpuesto por la señora Beatriz Quinayás Pipicano contra la sentencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, del escrito de tutela y de la sentencia del 22 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, para evidenciar que la discusión que proponía la tutelante ya había sido resuelta por el tribunal demandado, que había explicado que no era dable ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida por la demandante, debido a que en las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-23-31-753-2007-00005-00, no se le había otorgado la calidad de servidora pública y, por ello, no se le podía aplicar la Ley 244 de 1995.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00383-01 Demandantes: Beatriz Quinayás Pipicano 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala explicó que en el escenario que proponía la demandante, se debía examinar nuevamente un asunto que ya había sido resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca en el proceso ordinario, finalidad para la que no está prevista la acción de tutela.

Que, por lo anterior, no se podía volver a examinar si a la tutelante se le debía reconocer la mencionada sanción moratoria. Por otro lado, se advirtió que la parte actora había señalado que el Tribunal Administrativo del Cauca desconoció el precedente fijado en las sentencias SU-336 de 2017 y SU-041 de 2020 dictadas por la Corte Constitucional y la sentencia del 18 de julio de 2018 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 73001-23-33- 000-2014-00580-01 (2018 CE-SUJ2-012-18 de 2018), sin embargo, la Sala observó que ese cargo también estaba dirigido a insistir en que sí se debió ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.

Finalmente, la Sala también advirtió que los argumentos propuestos en el recurso de impugnación, relacionados con las sentencias T-693 de 2013 y T-777 de 2008 proferidas por la Corte Constitucional y con el cargo de violación directa de la constitución por inaplicación de los artículos 2, 13, 48, 53 y 93 de la Constitución Política, se trataba de argumentos nuevos que no fueron expuestos en el escrito de tutela y, por lo tanto, la Sala no estaba habilitada para pronunciarse al respecto, porque de hacerlo se afectaría el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada.

Los argumentos propuestos por la señora Beatriz Quinayás Pipicano en la solicitud de aclaración y adición demuestran que, en realidad, se encuentra inconforme con la decisión que adoptó esta Sección. Sin embargo, esos mecanismos procesales no están previstos para controvertir la sentencia, sino, como se vio, para los casos en los que la parte resolutiva ofrece dudas o los casos en los que se omite pronunciarse sobre asuntos que debían ser resueltos, circunstancias que no ocurrieron en este caso, por lo que se denegará la solicitud formulada por la parte actora.

Las anteriores razones son suficientes para denegar la solicitud de aclaración y adición presentada por la parte actora. Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, III.

RESUELVE

1. Denegar la solicitud de aclaración y adición de la sentencia del 12 de junio de 2025, por las razones expuestas. 2. Notificada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho para decidir sobre la concesión de la impugnación interpuesta por la demandada y los terceros. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx