52001333300020140030903 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Reina Virginia Castillo de Ortiz Temas: Nulidad de acto administrativo propio.

Pensión gracia. Devolución de mesadas pensionales. Mala fe. Fraude global. Improcedencia de proponer nuevas excepciones de fondo en recurso de apelación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia emitida el 31 de agosto de 2021, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que será revocada y modificada parcialmente.

ANTECEDENTES Demanda1 2. El 9 de julio de 20142, la entidad demandada ejerció el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de la Resolución RDP 026509 del 12 de junio de 2013. Esta resolución fue dictada en cumplimiento de la sentencia de tutela emitida el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia de jubilación a la demandada. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de la totalidad de los montos abonados a la demandada, en virtud del reconocimiento ilegal de la pensión gracia, debidamente indexados y con el correspondiente retroactivo. 4. Como sustento de sus pretensiones expuso que la docente accionada nació el 21 de mayo de 1950 y nunca prestó servicios como docente en el ámbito territorial.

A pesar de ello, solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), actualmente liquidada, el reconocimiento de la pensión gracia conforme a lo estipulado en la Ley 114 de 1913. 1 Folios 2 a 13 y 86 a 97 del cuaderno principal, tomo I. 2 Folio 79 del cuaderno principal, tomo I. 2 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Relató que CAJANAL EICE, mediante la Resolución 008888 del 17 de abril de 2001 negó el reconocimiento de la prestación, argumentando que la profesora no cumplía con los 20 años de servicios docentes de carácter territorial. Posteriormente, ante nuevas solicitudes, la entidad demandante reiteró su negativa a través de las Resoluciones 015742 del 27 de abril de 2007 y UGM 038585 del 15 de marzo de 2012, considerándolas improcedentes por los mismos motivos. 6.

Agregó que a raíz de la negativa al reconocimiento de la pensión gracia, la demandada, junto con otros accionantes, interpuso una acción de tutela contra la CAJANAL ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, con radicado No. 2006 – 0194. En sentencia del 6 de octubre de 2006, se tutelaron los derechos al debido proceso, igualdad y a la pensión de jubilación de la demandada y demás actores. 7.

En cumplimiento del fallo de tutela mencionado, la entidad demandante emitió la Resolución RDP 026509 el 12 de junio de 2013, mediante la cual se le reconoció la pensión gracia a la demandada. Sin embargo, se destacó que esta prestó sus servicios como docente en la Institución Educativa Santa Teresita desde el 1 de febrero de 1972 hasta el 8 de junio de 2006, como docente del orden nacional, sin haber cumplido los 20 años de servicio en el orden territorial.

Contestación de la demanda3 8. La accionada se opuso a las pretensiones arguyendo que el acto administrativo enjuiciado fue emitido en cumplimiento de una sentencia de tutela. En consecuencia, solicita que se impongan las costas a la demandante, la cual acudió a la jurisdicción sin un fundamento válido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 9.

La profesora también indicó que se vinculó a la Normal Nacional de Señoritas de Barbacoas desde abril de 1972, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980. Además, demostró tener más de 50 años, mantener una conducta ejemplar y haber acumulado 20 años de servicio docente. Por lo tanto, sostiene que tiene derecho al reconocimiento prestacional que se realizó mediante el acto cuestionado. 10.

Propuso las excepciones de mérito que tituló como «inepta demanda por falta de requisitos formales», «falta de legitimación material en la causa para demandar», caducidad de la acción impetrada» y «cosa juzgada». Medida cautelar de suspensión provisional 11. Mediante providencia del 11 de noviembre de 20154, el a quo decretó la suspensión provisional de la Resolución RDP 026509 del 12 de junio de 2013, al observar la falta de cumplimiento de los requisitos necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia, evidenciando el carácter nacional de la vinculación de la 3 Folios 359 a 371A del cuaderno principal, tomo II. 4 Folios 20 a 29 del cuaderno de medidas cautelares. 3 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada. 12.

En respuesta a esta decisión, la demandada interpuso un recurso de «reposición»5. Sin embargo, mediante auto del 9 de diciembre de 2015, el Tribunal decidió no reponer su decisión y ordenó continuar con el trámite del proceso, señalando que no asistía el derecho a recibir la prestación conforme a lo estipulado en la Ley 114 de 1913. Se indicó que, aunque el auto que decreta la medida cautelar es apelable según el artículo 243 del CPACA, esto no impedía el trámite del recurso de reposición. 13.

Posteriormente, la demandada presentó un incidente de nulidad6, explicando que el recurso de reposición no era procedente según lo dispuesto en el CPACA, al haber asumido una competencia que no le correspondía, incurriendo a su vez en las causales 1 y 2 del artículo 133 del CGP, por haber pretermitido la segunda instancia. En auto del 26 de febrero de 20167, el a quo negó la nulidad de la actuación y, en aplicación del parágrafo del artículo 318 ibidem, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación contra la decisión del 11 de noviembre de 2015. 14.

Finalmente, a través de providencia del 4 de agosto de 20168, esta Corporación confirmó la decisión, al no haberse presentado reparos relacionados con la suspensión provisional del acto impugnado. Decisión de excepciones previas 15. Durante el curso de la audiencia inicial celebrada el 21 de junio de 20169, el magistrado ponente en la primera instancia determinó que no se encontraban probadas las excepciones previas de ineptitud de la demanda, caducidad de la acción, cosa juzgada, así como la denominada por la parte demandada como «falta de legitimación material en la causa para demandar».

II. SENTENCIA APELADA10 16. El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 31 de agosto de 2021. En consecuencia, ordenó la nulidad del acto administrativo impugnado y condenó a la parte demandada al reintegro a favor de la demandante de las sumas que hubiera podido devengar por concepto de la pensión gracia, debidamente indexadas, previa certificación que para tal efecto emita la entidad.

Asimismo, dispuso mantener la medida cautelar decretada mediante providencia del 11 de noviembre de 2015 hasta que la sentencia se encuentre debidamente ejecutoriada y condenó en costas a la parte demandada conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA. 5 Folios 33 a 37 del cuaderno de medidas cautelares. 6 Folios 48 a 49 del cuaderno de medidas cautelares. 7 Folios 52 a 56 del cuaderno de medidas cautelares. 8 Folios 64 a 67 del cuaderno de medidas cautelares. 9 Folios 396 a 407 del cuaderno principal, tomo II. 10 Ver expediente digital en el siguiente enlace: https://etbcsj.sharepoint.com/sites/Despacho004TAN/Documentos%20compartidos/Forms/AllItems.aspx?id=%2Fsit es%2FDespacho004TAN%2FDocumentos%20compartidos%2FGeneral%2FExpedientes%20ordinarios%2FPRIM ERA%20Y%20%C3%9ANICA%20INSTANCIA%2F07%2EEnApelaci%C3%B3n%2F52001233300020140030900% 20%282014%2D309%29&p=true&ga=1 4 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Para tomar a esa decisión, consideró que no se demostró el cumplimiento de los requisitos necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia otorgada a la demandada a través de una acción de tutela. A partir del material probatorio, estableció que la demandada prestó sus servicios como docente a nivel nacional, bajo la intervención del Ministerio de Educación Nacional en los nombramientos realizados.

Aseveró que el acto administrativo enjuiciado fue expedido en cumplimiento de un fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar); sin embargo, evidenció una vulneración al ordenamiento jurídico al analizar las pruebas y las normas que regulan los requisitos para acceder a dicho beneficio. 18. En este sentido, el Tribunal estimó pertinente ordenar la devolución de los valores recibidos en virtud del reconocimiento de la pensión gracia, ya que dicha prestación fue concedida a través de una decisión judicial manifiestamente contraria a la ley, obtenida tras dudosas actuaciones de la demandada para su consecución. 19.

Además, constató que la demandada residía y laboraba en el municipio de Barbacoas (Nariño); sin embargo, presentó la acción de tutela lejos de su lugar habitual de domicilio. Sumado a que en ocasiones anteriores había solicitado el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada bajo el argumento de que ostentaba el carácter de docente nacional.

Con base en estos hechos, concluyó que existía mala fe en su actuar, por lo que se dispuso la devolución de las sumas que hubiera podido devengar por concepto de la prestación, las cuales deberán ser indexadas. Para ello, estableció que la Administración deberá suscribir un acuerdo de reembolso con la demandada de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas, que tenga mérito ejecutivo, exigiendo las garantías necesarias para asegurar su cumplimiento. 20.

Se advirtió que no se presenta el fenómeno de la prescripción trienal, dado que el acto acusado data de junio de 2013 y la demanda fue presentada el 9 de julio de 2014; resaltando que aunque el reconocimiento de la pensión se realizó desde el 22 de mayo de 2000, el pago se efectuó posteriormente a la expedición del acto (2013). 21. Por último, condenó en costas a la parte demandante, dado que las pretensiones resultaron prósperas, considerando que la actuación a través de apoderado genera la causación de agencias en derecho y costas procesales, de acuerdo con el artículo 365 del CGP.

III. RECURSO DE APELACIÓN11 22. La docente demandada presentó recurso de apelación con el objetivo de obtener la revocatoria de la decisión de primera instancia, solicitando que se niegue la nulidad planteada, se restablezca el derecho y se revoque la condena en costas impuestas, manifestando que la entidad demandante no desvirtuó la presunción de buena fe de sus actuaciones ni que se hubieran causado las costas procesales. 23.

Alegó que el acto mediante el cual se dio cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela tiene la condición de ejecución, en virtud de una orden emitida por un juez 11 Folios 449 a 457. 5 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, la cual no puede ser demandada ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dado que no existe un medio de defensa judicial ordinario que permita discutir su legalidad, conforme a los artículos 45 y 135 del CPACA. 24.

Añadió que la entidad demandante actuó con negligencia y mala fe al esperar más de 7 años para cumplir la acción de tutela, cuando pudo haber demandado el propio acto de manera inmediata, si consideraba que el derecho fue adquirido de forma fraudulenta. 25. Insistió en que las vías judiciales procedentes eran la revocatoria directa o el recurso de revisión, previstos en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, vigente en el momento en que se emitió la sentencia de tutela, por lo que consideró improcedente la vía escogida por la entidad demandante para controvertir el acto administrativo.

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 26. Mediante auto de 25 de mayo de 202312 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir su concepto. 27.

A pesar de lo anterior, la partes y el Ministerio Público guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 28. En atención a los reparos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la Resolución RDP 026509 del 12 de junio de 2013, emitida por la UGPP en cumplimiento de una sentencia de tutela, es susceptible de control jurisdiccional.

En caso afirmativo, será necesario examinar si se ha desvirtuado la presunción de buena fe que protege a la parte demandada. Como consecuencia de este análisis, se deberá considerar la posibilidad de ordenar el reintegro de las sumas de dinero que fueron pagadas en virtud de la prestación otorgada de manera irregular. Del control de legalidad de los actos expedidos por la administración en cumplimiento de acciones de tutela. 29.

En relación con el primer reparo, la jurisprudencia de esta Corporación13 ha señalado la procedencia del análisis judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración i) excede lo ordenado por el juez y ii) crea, modifique o extinga una determinada relación jurídica entre el Estado y el 12 Folio 518. 13 Ver sentencia T – 923 de 7 de diciembre de 2011 y sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de fecha 10 de abril de 2018, dentro del expediente: 25000232500020110025402 (2926-2016), demandante UGPP y 6 de marzo de 2014, dentro del expediente: 410012333000201200103-01 (3986-2013), demandante: Universidad Surcolombiana. 6 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular que no fue objeto de debate judicial14. 30.

En el presente asunto, la recurrente cuestiona el control judicial de un acto administrativo emitido en cumplimiento de la sentencia dictada por un juez de tutela, argumentando que no se trata de un acto definitivo. Sin embargo, la Sala subraya que la acción constitucional en cuestión persigue un objetivo distinto al de la acción contenciosa administrativa con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho. 31.

En efecto, la acción de tutela se establece como un mecanismo de protección residual, diseñado para salvaguardar los derechos fundamentales. Por otro lado, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como finalidad verificar la legalidad y validez de los actos administrativos. Así, la competencia para analizar dicha legalidad se encuentra en cabeza del juez de lo contencioso administrativo.

Por lo tanto, el hecho de que el acto acusado haya sido emitido en cumplimiento de una orden de un juez de tutela no impide que el juez natural de la causa emita un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad, especialmente cuando están en juego recursos de naturaleza pública. 32. En este contexto, la entidad demandante únicamente disponía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar la legalidad de su propio acto.

No está permitido que el juez rechace la demanda bajo el argumento de que el acto no es susceptible de ser demandado, ya que ello limitaría la posibilidad de cuestionar judicialmente la legalidad del acto emitido. 33. En consecuencia, no es aceptable la objeción planteada por la parte demandada respecto a la improcedencia de enjuiciar el acto que da cumplimiento a la orden de tutela.

Esto se debe a que se trata de procesos de naturaleza distinta, siendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el idóneo de determinar si el acto se ajusta o no al ordenamiento jurídico. Aspecto este que también permite desestimar el reparo de la demandada en que la vías judiciales procedentes para resolver este asunto eran la revocatoria directa o el recurso de revisión. Sobre la devolución de mesadas percibidas de buena fe 34.

Para desatar el otro cuestionamiento de la apelante, es menester señalar que el artículo 58 de la Constitución Política prevé que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 35. Sobre el particular, se ha señalado que el principio de buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía»15. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de marzo de 2014, expediente: 18001-23- 33-000-2013-00054-01(2529-13). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 1 de septiembre de 2014, con ponencia del doctor Gustavo Gómez Aranguren dentro del expediente con radicado 25000232500020110060902 (3130 – 2013). 7 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

El literal c) del ordinal 1° del artículo 164 del CPACA regula que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 37. Así las cosas, esta norma ampara a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas por las decisiones adoptadas de manera errónea por la Administración, posición que se ha mantenido de manera pacífica al interior de esta Corporación. Sin embargo, este postulado no procede en los casos en los cuales se accedió al reconocimiento de la pensión gracia en virtud de actuaciones dudosas, teniendo en cuenta que el principio de buena fe lleva inmerso una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, y al no provenir de un error por parte de la Administración, es necesario analizar cada caso en particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros al desvirtuarse la buena fe. 38.

Las pruebas obrantes en el expediente demuestran que: i) A través de la Resoluciones 008888 del 17 de abril de 200116, 15742 del 27 de abril de 200717 y UGM 038585 del 15 de marzo de 201218, CAJANAL rechazó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandada. La entidad manifestó que no se cumplían los requisitos establecidos por la ley, específicamente los 20 años de servicio en la docencia oficial a nivel departamental, municipal o distrital. ii) El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), mediante fallo de tutela del 6 de octubre de 2006, con radicado 2006 – 19419, amparó los derechos fundamentales de la demandada, incluyendo el debido proceso, la igualdad y el derecho a la pensión de jubilación. En consecuencia, se ordenó a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia. iii) En la Resolución RDP 38585 del 15 de marzo de 201220, se negó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia, mencionando que la demandada era docente de carácter nacional. iv) El 28 de mayo de 2013, la demandada solicitó el cumplimiento del fallo de tutela mencionado anteriormente.

En cumplimiento de ello, la entidad demandante emitió la Resolución RDP 026509 del 12 de junio de 201321, en la que, acatando la decisión de amparo, reconoció la pensión gracia a favor de la demandada, efectiva a partir del 22 de mayo de 2000. v) El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena – Sala Penal, 16 Folios 63 a 66 del cuaderno principal, tomo I. 17 Folios 67 a 69 del cuaderno principal, tomo I. 18 Folios 70 a 73 del cuaderno principal, tomo I. 19 Folios 44 a 62 del cuaderno principal, tomo I. 20 Ver consideraciones del acto acusado – Resolución RDP 026509 del 12 de junio de 2013 - folios 74 a 78 del cuaderno principal, tomo I. 21 Folios 74 a 78 del cuaderno principal, tomo I. 8 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante sentencia del 7 de octubre de 201522, condenó al juez Arnedys José Payares Pérez como autor responsable del delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con prevaricato por omisión. Se le impuso una pena de 63 meses de prisión y una multa equivalente a 175 salarios mínimos legales mensuales.

Además, fue inhabilitado para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo periodo de la pena de prisión y se dejó sin efecto la sentencia de tutela con radicado 2006 – 194 del 6 de octubre de 2006, así como las resoluciones emitidas en cumplimiento de dicha orden de tutela que contravienen la ley. 39. Con fundamento en estos hechos probados y a lo decidido por a quo, no hay lugar a discusión sobre la ilegalidad de la Resolución RDP 026509 del 12 de junio de 2013 proferida por la UGPP.

Inclusive, la parte demandada no impugnó la sentencia para cuestionar su legalidad respecto a los periodos servidos como docente nacional. Lo que refuta es que se haya determinado que actuó de mala fe para obtener la pensión gracia a través de una acción de tutela. 40. Sobre el particular, es menester señalar que esta Corporación ha determinado, en múltiples casos análogos de fraude global23, la existencia de mala fe por parte de los docentes.

A continuación, se presentan algunos de los argumentos que llevaron a esa conclusión: «[…] se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado24 asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de 22 Folios 85 a 166 del cuaderno de medidas cautelares. 23 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.

Sección Segunda: Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03(1024-2016) Sentencia de 26 de noviembre de 2020 / Radicado: 15001-23-33-000-2014-00301-01(4976-2018). Sentencia de 11 de marzo de 2021 / Radicado: 52001-23-33-000-2014-00371-02 (6522-2022) Sentencia de 30 de noviembre de 2023 / Radicado: 25000-23-42-000-2014-1780-01 (5864-2023) Sentencia de 30 de octubre de 2024 / Radicado: 25000-23-42- 000-2014-01635-03 (3617-2023) Sentencia de 7 de noviembre de 2024 / Radicado 25000 23 42 000 2014 00823 02 (3881– 2017) Sentencia de 13 de febrero de 2025 / Radicado 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002– 2024) Sentencia de 29 de mayo de 2025. 24 «Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».

Y, artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 «para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos…» 9 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó25»26. 41.

Corolario a lo anterior, en torno a la configuración de la mala fe, la Subsección advierte que la Corte Constitucional en la sentencia T-218 del 20 de marzo de 2012 revisó la providencia de tutela del 11 de diciembre de 2006 emanada del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, con contornos facticos y jurídicos similares al aquí estudiado, señalando que «[…] está maculada por un fraude que corrompería la administración de justicia».

Asimismo, advirtió la insuficiencia probatoria para demostrar la historia laboral o el tipo de vinculación de los accionantes, lo que era necesario para establecer si cumplían con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. Concluyó que la decisión del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué debía ser anulada por ser el resultado de un fraude global y no constituía un título válido cuyo cumplimiento pudiera ser exigido por vías legales. 42.

Al aplicar estos razonamientos al caso específico, la Sala llega a la conclusión de que se ha desvirtuado la buena fe de la parte demandada en el momento en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. Esto se debe a que se presentó ante el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, quien tenía vedado27 legalmente conocer de la acción de tutela, al ignorar el principio de subsidiariedad y el juez natural correspondiente a la causa. 43.

Es igualmente evidente que la demandada no residía ni prestó sus servicios en el municipio de Magangué, ni en el departamento de Bolívar. Además, las Resoluciones 008888 del 17 de abril de 200128, 15742 del 27 de abril de 200729 y UGM 038585 del 15 de marzo de 201230 que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, fueron expedidas en Bogotá. En relación con estas resoluciones, la docente no promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo 25 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, Radicación: 3130-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En dicha providencia se analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL contra la señora Luz Mery Melo Melo, quien figura como una de las 140 personas al igual que el señor Jairo Eduardo Nieto Rodríguez, quienes impetraron acción de tutela cuyo radicado corresponde al 0063-06, para concluir que «Además, si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiere investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no es óbice para desconocer las evidentes irregularidades surtidas en este caso, que es análogo al examinado por la Corte Constitucional, por lo que ante la concurrencia de las demás situaciones se advierte la mala fe de la señora Luz Mery Melo Melo.

Sección Segunda. Radicado: 73001-23-31-000-2011-00228-02 (1186-2016). Sentencia de 22 de febrero de 2018. 27 Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».

Y, artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 «para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos…». 28 Folios 63 a 66 del cuaderno principal, tomo I. 29 Folios 67 a 69 del cuaderno principal, tomo I. 30 Folios 70 a 73 del cuaderno principal, tomo I. 10 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso administrativo, sino que decidió presentar una acción de tutela junto a otras 89 personas. 44.

Es más, a pesar de que la demandada tenía pleno conocimiento de las razones por las cuales CAJANAL había rechazado en reiteradas ocasiones su solicitud, es decir, debido a su vínculo docente de carácter nacional, decidió presentar una acción de tutela a través de un abogado en un municipio distante de su lugar de residencia. Su intención era obtener, sin cumplir con los requisitos legales establecidos, una sentencia judicial de tutela favorable, lo cual finalmente logró. 45.

Así las cosas, la Sala concluye que la buena fe de la demandada se vio desvirtuada, dado que llevó a cabo actuaciones cuestionables como parte de un esquema fraudulento para conseguir una decisión judicial favorable que resultó en el reconocimiento de la pensión gracia, a pesar de su condición de docente con vinculación nacional. Esto permite afirmar que es inaplicable lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, considerando que se benefició de una errónea decisión judicial, siendo plenamente consciente de su estatus como docente nacional.

En resumen, el comportamiento de la demandada fue contrario a los principios de buena fe, tal como se ha señalado anteriormente. 46. En ese orden, es procedente la devolución de las sumas que le han sido canceladas a la demandada por concepto del reconocimiento pensional ilegal, tal como lo determinó el a quo. Este monto deberá ser indexado al momento de realizar el pago, de acuerdo con los términos establecidos por esta Corporación en la sentencia 1 de septiembre de 201431.

Prescripción de mesadas pensionales 47. Seguidamente, resulta necesario analizar si en este caso se presentó el fenómeno de la prescripción32 trienal de que trata el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 196833 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 196934. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, Radicación: 3130- 13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En este sentido se le ordenará, la devolución de los dineros que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia a ella reconocida, sumas que deberá indexar, conforme a lo señalado por el artículo 178 y s.s. del Decreto 01 de 1984, como se pidió en la demanda, previa certificación que expida la entidad al efecto». 32 La prescripción es la acción o efecto de «adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley "o en otra acepción" como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo.» Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 20 de noviembre de 2014, actor: Javier Enrique Muñoz Fruto.

Número interno: 3404- 2013. 33 «Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.» 34 «1°.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, 11 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. En efecto, esta Subsección35 ha considerado que las normas enunciadas no hicieron diferencia alguna entre que la acción sea interpuesta por un empleado o por una entidad pública cuando demanda su propio acto administrativo, ya que en esta clase de situaciones se ha decretado la prescripción del derecho a recobrar las mesadas pensionales desde la fecha a partir de la cual se efectuó el reconocimiento pensional hasta los tres (3) años anteriores al momento en que la entidad de previsión presentó la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 49.

Así pues, en el presente asunto el reconocimiento pensional se efectuó a partir de las Resoluciones RDP 026509 de 12 de junio de 2013. La entidad de previsión presentó la demanda 9 de julio de 201436. Por tanto, entre el momento en que dio el reconocimiento pensional (2013) y la presentación de la demanda (2014) no transcurrieron más de tres años, lo que trae como consecuencia que no opere la prescripción trienal.

Cambio jurisprudencial respecto al condicionamiento de la sentencia con acuerdo de pago 50. Finalmente, advierte la Sala que, en la parte considerativa de la decisión de primera instancia, con ocasión a la orden de devolución de los dineros percibidos por la demandada, se estableció que entre las partes se deberá suscribir un acuerdo de reembolso teniendo en cuenta las condiciones socio económicas de la obligada. 51.

Si bien, esta Corporación tuvo como línea de decisión la de someter esta orden de restablecimiento del derecho a un acuerdo de pago, como en efecto lo hizo el a quo, esta Subsección realizó un cambio de postura interpretativa respecto a la mencionada modulación de la sentencia condenatoria, en el entendido en que demostrado el fraude global que generó el reconocimiento ilegal de una pensión, no es procedente someter a las autoridades y a los administrados a que suscriban acuerdos que condicionen la exigibilidad de la sentencia, en la medida que afectan «el principio de la autonomía de la voluntad privada, la eficiencia y eficacia de la administración de justicia y la prevalencia del interés general sobre el particular en punto a la protección del erario»37. 52.

Esta Subsección consideró que se genera una desnaturalización de la sentencia como título ejecutivo, al condicionar la orden de reintegro de las sumas de dinero a un «acuerdo de pago», porque se le impide a la administración ejecutar de manera inmediata a la demandada a fin de obtener la satisfacción de la acreencia, bajo el entendido de que se podría oponerse hasta que la entidad suscriba un convenio que atienda las condiciones particulares del obligado. prescriben en tres [3] años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.». 35 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2018 con radicación 5200123310002012001702 (2740-2017). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscal de la Protección Social (UGPP). 36 Folio 79 del cuaderno principal, tomo I. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 41001-23-33-000-2014-00423-01 (1061-2022), sentencia del 24 de agosto de 2023, Consejero Ponente: Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 12 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.

En virtud de lo anterior, la Sala aclarará en la parte resolutiva de esta sentencia que el pago de las sumas reembolsadas por la demandada por concepto de pensión gracia se realizará sin ningún tipo de condicionamiento diferente al del cumplimiento de las sentencias de acuerdo con el artículo 192 del CPACA, haciendo la advertencia que no le está prohibido un acercamiento extrajudicial de las partes para llegar a un acuerdo de pago o definir cualquier otro modo de extinción de las obligaciones dinerarias contenidas en la presente providencia, solo que no será una decisión de esta Corporación, sino de cada extremo procesal en observancia de la autonomía de la voluntad privada38.

Condena en costas 54. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva39 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 55.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 56.

En el presente asunto, la parte demandada impugnó la condena en costas dictada en primera instancia, discutiendo que no se desvirtuó la presunción de buena fe en su actuación y que no existe prueba que demuestre la existencia de tales costos. 57. Sin embargo, la Sala subraya que para la fecha en que se emitió el fallo apelado, el 31 de agosto de 2021, ya estaba en vigor el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

Por tanto, se evidencia que el Tribunal no aplicó el mencionado precepto, basándose únicamente en que la demandada resultó vencida en el proceso. No se evaluó si los argumentos presentados por la accionada contaban con un respaldo legal y jurisprudencial suficiente que justificara el ejercicio de su derecho de defensa. 58. Así pues, con base en este criterio, la Sala no identifica una falta manifiesta de fundamento legal en la contestación de la demanda que amerite la condena en costas, ya que esta no careció de razonabilidad jurídica.

Aunque sus argumentos no prosperaron, las razones esgrimidas en relación con la buena fe se consideraron como 38 Ibidem. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 13 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un ejercicio legítimo del derecho de defensa y un esfuerzo argumentativo orientado a cuestionar las pretensiones y la decisión adoptada por el a quo.

Esto conlleva a la revocatoria de la condena en costas en primera instancia. 59. Por otro lado, tras la valoración realizada ahora en la segunda instancia, la Sala tampoco detecta la ausencia de fundamento legal en el recurso de apelación. Efectivamente, la parte accionada sustentó su apelación en un respaldo legal sólido y razonable, evidenciado por el cuestionamiento de la mala fe y la indebida condena en costas dictada en la primera instancia. Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas en esta instancia. VI.

DECISIÓN 60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia emitida el 31 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en lo que concierne a la condena en costas y agencias en derecho en primera instancia contra la parte demandada.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia emitida el 31 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de este proceso judicial, el cual quedará así: «SEGUNDO: ORDENAR a la señora Reina Virginia Castillo De Ortiz, reintegrar a favor de la entidad demandante - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la Resolución No. RDP 026509 del 12 de junio de 2013, debidamente indexadas, previa certificación que para tal efecto emita la entidad.

No será obligatorio establecer un acuerdo de pago para el reembolso de las sumas pagadas por concepto de dicha prestación, dado que la sentencia se deberá cumplir en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.» TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia emitida el 31 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la demandada a devolver las mesadas pensionales obtenidas a partir de la pensión gracia declarada ilegal, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia. 14 Radicado: 52001 33 33 000 2014 00309 03 (4057 - 2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.