CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00104-00. Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría del Pueblo - Regional Urabá, Defensoría del Pueblo - Regional Bogotá y Defensoría del Pueblo – Regional Cundinamarca.
Asunto: Falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021 procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias. 1. Mediante fallo del 5 de enero de 2024, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de El Carmen de Viboral (Antioquia) resolvió tutelar el derecho de petición del señor Jhon Henry Vega Donado.
Lo anterior debido a que el centro Zonal de Urabá del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Apartadó (en adelante ICBF), el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Urabá y la Defensoría del Pueblo regional Urabá no dieron respuesta a la solicitud de conciliación presentada por el señor Vega Donado, mediante la cual buscaba convocar y adelantar una conciliación extrajudicial en asuntos de familia con la señora Maricela López Montaño. En esa medida, la autoridad judicial ordenó dar respuesta a la solicitud elevada por el señor Vega Donado. 2.
En oficio del 23 de enero de 2024, la Defensoría del Pueblo regional Bogotá dio respuesta a la solicitud de conciliación presentada por el señor Vega Donado 11001-03-06-000-2024-00104-00 informándole que la Defensoría del Pueblo regional Urabá no era competente para atender su solicitud, y precisó: «[…] el Centro de Conciliación de la Defensoría del Pueblo regionales Bogotá y Cundinamarca, continuará prestando servicio a los ciudadanos, una vez se realicen las gestiones administrativas ya referidas.
Así mismo se remite por este medio el Formato PO3-F24 de solicitud de conciliación para su conocimiento y fines pertinentes». 3. Frente a la anterior respuesta, el 4 de marzo de 2024, el señor Jhon Henry Vega Donado remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil correo electrónico a través del cual solicitó «[…] se resuelva el conflicto de competencias de la Defensoría del Pueblo de Apartadó».
A lo que agregó «Solicitó [sic] se resuelva el conflicto de competencias y aclare usted quién es el competente, en conocer de mi solicitud que he venido presentando desde el año pasado, puesto que hasta la fecha mis derechos se siguen violando». 4. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Rionegro conoció de la impugnación de la decisión de tutela del 5 de enero de 2024, y mediante fallo del 12 de marzo de 2024 resolvió revocar la decisión de primera instancia por carencia actual de objeto, en lo referente a la orden dada a la Defensoría del Pueblo para dar respuesta de la petición del señor Vega Donado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 11 de marzo de 2024, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 103 por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta en informe secretarial del 14 de marzo de 2024, que se comunicó sobre el trámite del conflicto a la Defensoría del Pueblo – regionales Urabá, Bogotá y Cundinamarca, al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Carmen de Viboral, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Rionegro, y al señor Jhon Henry Vega Donado. En informe secretarial del 22 de marzo de 2024 se señaló que dentro del término de fijación del edicto la Oficina Jurídica de la Defensoría del Pueblo presentó consideraciones, al igual que el señor Jhon Henry Vega Donado, mientras que las demás autoridades guardaron silencio.
Posteriormente, mediante informe secretarial del 9 de abril de 2024 se comunicó al Despacho que el señor Vega Donado allegó información al expediente. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Defensoría del Pueblo- Oficina Jurídica 11001-03-06-000-2024-00104-00 Indica que, el hecho que da origen al presunto conflicto de competencias en el presente caso es la supuesta negativa de dos dependencias de la Defensoría del Pueblo para atender la solicitud elevada por el señor Jhon Henry Vega Donado para adelantar un proceso de conciliación. Al respecto, precisa que «[…] no puede considerarse a las defensorías regionales como dos órganos distintos de la administración Pública».
Como fundamento de lo anterior, precisa que, conforme lo previsto en la Constitución Política, en la Ley 24 de 1992 y en el Decreto Ley 025 de 2014, no existen varias defensorías del pueblo; existe una Defensoría del Pueblo, la cual es un sólo organismo del orden nacional que forma parte del ministerio público. La estructura de las defensorías regionales surge de lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto Ley 025 de 2014, según el cual: ARTÍCULO 3°.
Estructura orgánica. La Defensoría del Pueblo para el desarrollo de sus funciones, tendrá la siguiente estructura:
1. DESPACHO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO. […] 3. DEFENSORÍAS REGIONALES. En esa medida, concluye que en el presente caso no existe un conflicto de competencias de aquellos de que tratan los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011. Por otra parte, manifiesta que, con fundamento en la Ley 2220 de 2022, la Defensoría del Pueblo a través de la Resolución 117 de 2023 creó el Centro de Conciliación de las regionales Bogotá y Cundinamarca, cuyo funcionamiento se encuentra aprobado por el Ministerio de Justicia y del Derecho según las normas que rigen la materia.
Adicionalmente agrega que dicho centro: […] cuenta con una estructura funcional robusta que incluye talento humano calificado y certificado en métodos alternativos de solución de conflictos, salas de encuentro para realizar las diligencias de conciliación, ayudas administrativas propias y el uso de tecnologías de la información que hacen posible atender estos trámites de manera virtual.
En cuanto a la solicitud del señor Jhon Henry Vega Donado, expresa lo siguiente: […] el centro de conciliación de las regionales Bogotá y Cundinamarca de la Defensoría del Pueblo ya ha aceptado que puede atender la solicitud de conciliación y por ende envió el formato respectivo al solicitante para que iniciar el trámite. No obstante lo anterior, hasta el día de hoy (21/03/2024), el señor Jhon Henry Vega Donado no ha remitido al centro de conciliación de las regionales Bogotá y Cundinamarca el Formato PO3-F24 haciendo la solicitud formal y radicación de la apertura del trámite para adelantar audiencia de conciliación. 11001-03-06-000-2024-00104-00 3.2.
Jhon Henry Vega Donado Mediante escrito allegado a la Sala, solicita no tener en cuenta lo manifestado por la Defensoría del Pueblo sobre el presente conflicto de competencias, por considerar que ello falta a la verdad. Menciona que el 25 de enero de 2024 envió «[…] al correo electrónico institucional de la defensoría del pueblo, uraba@defensoria.gov.co» el formato P03-F24, debidamente diligenciado, con el fin de formular su solicitud de conciliación. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»1 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el 1 «Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 11001-03-06-000-2024-00104-00 conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […].
Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Como se observa, el conflicto no se suscita entre distintas autoridades administrativas, sino entre dependencias adscritas a una misma entidad del orden nacional, las cuales, se encuentran sometidas a la dirección, supervisión y control de un superior jerárquico, sin perjuicio de, su autonomía funcional.
En consecuencia, no se cumple con la totalidad de los presupuestos legales necesarios para que se configure un conflicto de competencia administrativa que la Sala de Consulta y Servicio Civil pueda resolver, como más adelante se explicará. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»2.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, 2 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00104-00 en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Caso concreto En el presente caso, se encuentra que no se verifican los elementos que configuran la competencia de la Sala para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas, debido a que, en el asunto en estudio no existen dos autoridades que simultáneamente hayan negado competencia para conocer de la mencionada actuación administrativa particular, es decir, del trámite de la solicitud de conciliación del señor Jhon Henry Vega Donado.
Ello, por cuanto las regionales de Urabá, Bogotá y Cundinamarca de la Defensoría del Pueblo son dependencias de un mismo organismo. Al respecto, es importante indicar que el artículo 1° del Decreto Ley 25 de 2014 dispone que «La Defensoría del Pueblo es un organismo que forma parte del Ministerio Público, ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación y le corresponde esencialmente velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los Derechos Humanos».
Y en efecto, el artículo 3° del mencionado decreto ley establece que las defensorías regionales hacen parte de la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, el artículo 5 del citado cuerpo normativo establece en cabeza del Defensor del Pueblo la función de dirigir la acción administrativa y coordinar las labores de las distintas dependencias que conforman la defensoría del pueblo: ARTÍCULO 5°.
Despacho Defensor del Pueblo. Además de las señaladas en el artículo 282 de la Constitución Política, son funciones del Defensor del Pueblo, las siguientes: […] 27. Dirigir la acción administrativa y coordinar las labores de las diferentes dependencias que conforman la Defensoría del Pueblo. Lo anterior denota la falta de competencia de la Sala para conocer del asunto, en tanto, de existir el presunto conflicto, se estaría ante uno de aquellos que la Sala ha entendido como «conflictos intraorgánicos»3, los cuales deben ser resueltos por el superior común de las dependencias, sin perjuicio de lo que a nivel interno disponga la normativa existente en materia de conflictos de competencia entre dependencias del organismo.
En atención a lo descrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil advierte que el presente trámite no constituye un conflicto de competencia de los que tratan los artículos 39 y 3 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de mayo de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023- 00010-00. 11001-03-06-000-2024-00104-00 112 del CPACA, sino que, corresponde a un conflicto de carácter intra orgánico, es decir, a un choque de competencias entre dos dependencias de una misma autoridad, por lo cual, la Sala debe declarar su falta de competencia para dirimirlo y, en consecuencia, enviarlo al despacho del defensor del pueblo como cabeza administrativa de esa entidad, para los efectos de su análisis y resolución. En todo caso, encuentra la Sala que, la Defensoría del Pueblo a través del Centro de Conciliación de las regionales Bogotá y Cundinamarca ha manifestado ser competente para conocer de la solicitud de conciliación presentada por el señor Jhon Henry Vega Donado.
Sin embargo, una vez revisados los documentos que obran en el expediente se observa que el señor Jhon Henry Vega Donado planteó el presunto conflicto de competencias ante la falta de claridad de la respuesta dada por la Defensoría del Pueblo mediante oficio del 23 de enero de 2021, en la que se le informó que la Defensoría del Pueblo regional Urabá no era competente para atender la solicitud de conciliación, pero que «[…] el Centro de Conciliación de la Defensoría del Pueblo Regionales Bogotá y Cundinamarca, continuará prestando servicio a los ciudadanos, una vez se realicen las gestiones administrativas ya referidas.
Así mismo se remite por este medio el Formato PO3-F24 de solicitud de conciliación para su conocimiento y fines pertinentes». 4. Exhorto Pese a la falta de competencia de la Sala, lo cierto es que a la fecha el señor Jhon Henry Vega Donado no ha podido adelantar el trámite de la conciliación solicitada, por lo que se insta a la Defensoría del Pueblo para que se pronuncie sobre el presunto conflicto de competencia entre sus dependencias, y de manera prioritaria resuelva, informe y atienda al ciudadano Jhon Henry Vega Donado, de manera concreta, clara y precisa sobre el procedimiento de conciliación, y le indique una dirección física o electrónica a la que puede allegar los documentos correspondientes.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. Declarar su FALTA DE COMPETENCIA para conocer del presunto conflicto de competencias suscitado entre la regionales de Urabá, Bogotá y Cundinamarca de la Defensoría del Pueblo. Lo anterior, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.
SEGUNDO. REMITIR el asunto al despecho del Defensor del Pueblo para lo de su competencia. 11001-03-06-000-2024-00104-00 TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría del Pueblo, regionales Urabá, Bogotá y Cundinamarca, al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Carmen de Viboral, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Rionegro, y al señor Jhon Henry Vega Donado.
CUARTO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMON FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.