CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Conjuez Ponente: LUIS FERNEY MORENO CASTILLO Bogotá D.C., nueve (09) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante: JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: La sala decide la presente acción de tutela de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Jaime Rodríguez Navas, Benjamín Padilla Ortega, Guillermo Rivera Cerra, Víctor Manuel Arias Trejos, María de Jesús Barrios Barros, Sigifredo Alberto Bolívar García, Silvano Santiago Barraza, José Manuel Romero Charris, Jorge Enrique Brokate Llanos y Álvaro Martin Camargo Maury elevaron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y la Procuraduría General de la Nación, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la Dignidad Humana, el Debido Proceso, Equidad, Igualdad, Poder Adquisitivo de la Moneda; y, al Mínimo vital.
Garantías constitucionales estas, que consideró transgredidas con ocasión de la expedición del Decreto 1779 de 2020 que fijo el aumento del salario para los Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. congresistas en 5,12% para el año 2020, el Decreto 1785 de 2020 que fijó el aumento del salario mínimo en 3,5% para el año 2021; y el Decreto 1786 de 2020 que fijó el aumento del Subsidio de transporte en 3,5% para el año 2021. 1.2.
Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente: i). Tutele los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política a la Dignidad Humana - Art. 1 y Preámbulo, Debido Proceso Art 29, Principio de Equidad, Principio de Igualdad, Poder Adquisitivo de Moneda. Mínimo Vital y Móvil, Preámbulo, Artículos 2, 4, 13, 48, 53, 187; directamente y por conexidad con los derechos fundamentales vulnerados y como consecuencia; ii).
Ordene al PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP, SUSPENDER LOS EFECTOS DEL DECRETO 1779 de 2020 del 24 de diciembre, que determina el aumento al salario de los congresistas en Colombia en un 5.12%. (Aumento del Salario Congresistas del año 2020) o en su defecto, que DICHO PORCENTAJE, sea el mismo al Salario Mínimo y a TODOS los Pensionados de Colombia. iii).
Ordene al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP. aplicar los PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y DE EQUIDAD, FRENTE A LOS DECRETOS, Decreto 1785 de 2020, (Aumento del Salario Mínimo 3.5%), Decreto 1786 de 2020 (Aumento del Subsidio de Transporte 3.5%), ajustarlos al mismo porcentaje del Decreto 1779 de 2020. iv).
Ordene al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP, FIJAR el aumento de las PENSIONES, teniendo en cuenta que en el año 2020 NO HUBO INCREMENTO, APLICANDO LAS MISMAS REGLAS DEL AUMENTO DEL CONGRESO. Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. v).
Profiera fallo con efectos ERGA OMNES, es decir para todos los pensionados de Colombia, del régimen público y del privado. vi). Advierta a los accionados el cabal cumplimiento de los postulados constitucionales, fines del Estado y lo ordenado en el fallo de este proceso de Tutela y de las sanciones a lugar. 1.3. Hechos Relevantes Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con fundamento en el artículo 86 Superior, la parte actora expuso que: 1.3.1.
El Presidente de la República, junto con el Ministro de Trabajo y el Ministro de Hacienda, expidieron varios decretos en diciembre de 2020: el Decreto 1779 que aumenta en un 5.12% el salario de los miembros del Congreso, el Decreto 1780 que reajusta la escala salarial de los empleados administrativos del Congreso, el Decreto 1785 que incrementa el salario mínimo en un 3.5%, y el Decreto 1786 que aumenta el subsidio de transporte en un 3.5%. 1.3.2.
El Presidente afirmó que se ha superado la meta de un salario mínimo de un millón de pesos, pero esta afirmación es engañosa ya que el subsidio de transporte no se incluye en la base salarial para ciertos cálculos de prestaciones y aportes. 1.3.3. Las decisiones del Presidente y los ministros afectan los derechos fundamentales de equidad e igualdad. 1.3.4.
El reajuste del 5.12% para los miembros del Congreso, establecido en el Decreto 1779, se aplica retroactivamente desde el 1 de enero de 2020, lo que contrasta con el principio de solidaridad. Esto implica que el gobierno podría emitir otro decreto en 2021 para incrementar nuevamente los salarios. 1.3.5. Según el DAFP, el aumento real del salario fue de solo 1.32% después de descontar la inflación del 3.8% en 2019.
Para los pensionados, el incremento fue del 3.8%, lo que significa que no hubo un aumento real en su poder adquisitivo, Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. y debido a los descuentos de salud, los pensionados con el mínimo siempre reciben menos del salario mínimo establecido cada año. 1.3.6.
El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, afirmó que el aumento salarial de los congresistas es menor que el del salario mínimo para 2020, pero la comparación muestra una gran desigualdad: el salario mínimo aumentó $49,687, mientras que a los congresistas se les incrementó en $1,676,000. No hay equidad en estos incrementos. 1.3.7.
La disparidad en los salarios es evidente: el Presidente gana $37,578,000 mensuales y los congresistas $34,417,000, mientras que el salario mínimo es $908,526. Los trabajadores y pensionados reciben mucho menos, lo que cuestiona los principios de equidad, igualdad y dignidad humana según la Constitución. 1.3.8. En Colombia, ya no hay equidad, igualdad ni dignidad humana.
Las diferencias salariales entre el salario mínimo y los aumentos desproporcionados para el Congreso son ilegales y reflejan un abuso de poder. 1.3.9. El ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucional, o de una demanda de inconstitucionalidad, o de la acción de cumplimiento, requiere de un mayor tecnicismo y conocimiento jurídico, que se torna un imposible para acceder a la administración de justicia, según lo consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. 1.3.10.
La Ley 100 de 1993, que regula el reajuste de pensiones, también contraviene los principios constitucionales de igualdad y equidad. 1.3.11. Se propone una medida cautelar para que el gobierno suspenda el aumento del 5.12% para el Congreso o que este porcentaje se aplique también al salario mínimo y a las pensiones. 1.3.12. El subsidio de $300,000, considerado una bendición por el gobierno, es insuficiente para cubrir las necesidades básicas.
El salario mínimo de 2021 no alcanza para cubrir los gastos básicos de una familia, lo que demuestra la incapacidad del salario mínimo para proteger y brindar seguridad a las familias. Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. 1.4. Trámite procesal de la acción Una vez se admitió el recurso de amparo constitucional se corrió traslado de aquel a 1) La Presidencia de la República, 2) El Ministro del Trabajo, 3) El Ministro De Hacienda Y Crédito Público, 4) El Director Del Departamento Nacional De Planeación Y 5) El Procurador General De La Nación, para que dentro del término de tres (3) días hábiles contados a partir de su recibo, ejerza su derecho de defensa. 1.5.
Intervenciones: Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentan las siguientes intervenciones: 1.5.1. El apoderado de la procuraduría previo a realizar un análisis respecto de las funciones misionales de la Procuraduría General de la Nación, indicó que la acción de tutela debe ser declarada improcedente, al señalar que “resulta claro que, previo a solicitar la intervención del Juez de Tutela, los accionantes debieron agotar el conducto regular y acudir primero ante la Procuraduría General de la Nación para solicitar la gestión o intervención que a través de esta herramienta constitucional está requiriendo” En el mismo sentido, efectúo un examen referente a la falta de legitimación en la causa por pasiva y solicito su desvinculación de la acción constitucional al estimar que: “la Procuraduría General de la Nación no se encuentra en posición de haber vulnerado o puesto en peligro ninguno de los derechos pregonados por los accionantes, toda vez que la situación por ellos descrita tiene directa relación con la petición de suspensión y modificación de actos administrativos que son del resorte exclusivo del Gobierno Nacional, representado por la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y el Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS.
Departamento Nacional de Planeación, por lo que, respecto de la Procuraduría General de la Nación, existiría falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, la acción no puede ser dirigida en contra de este Órgano de Control, máxime cuando no existe petición alguna que origine la necesidad de efectuar procedimiento de competencia de la Procuraduría sobre el cual se pueda predicar su incumplimiento”. 1.5.2.
Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación manifestó que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva para ser parte de la presente acción constitucional debido a que: “el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN no está obligado por mandato constitucional, normativo o reglamentario a regular el decreto del Decreto no. 1779 del año 2020, o a desarrollar las disposiciones que acusa el accionante son parte de las afectaciones a su situación particular.
Conforme a lo anterior, se advierte su señoría que el DNP no cuenta con legitimación por pasiva en la presente acción, dadas las competencias y funciones definidas en los mandatos legales y reglamentarios que establecen el marco de acción de DNP para con los ciudadanos, pues DNP no tiene función legal o reglamentaria que permita ordenar gasto público en función de las necesidades del accionante.” De igual manera consideró que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela, en los siguientes términos: “De igual forma, se advierte su señoría que los accionantes cuentan con otros mecanismos procesales más idóneos para buscar lo que pretenden en sede de amparo, lo cual implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo que no sucede en el caso concreto”. 1.5.3.
El Ministerio del Trabajo, manifestó las razones de índole económico que justifican el incremento salarial fijado en el Decreto 1779 de 2020, además, planteó que el incremento salarial de los pensionados se fija con Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. base en el IPC para mantener el poder adquisitivo de los beneficiarios de las pensiones, aclarando también que este incremento pensional se realiza en acatamiento de una orden constitucional.
Igualmente, expresó que esa cartera no tiene injerencia en la fijación del incremento salarial de los congresistas y que la acción de tutela es un mecanismo residual, por tanto, al no haberse agotado los mecanismos ordinarios en contra del Decreto 1779 de 2020 esta acción constitucional se torna en improcedente. 1.5.4. De otro lado, el Ministerio de Hacienda indicó que: No se acreditó la vulneración de ningún derecho fundamental de los accionantes, puesto que no se acreditó el hecho de pertenecer al grupo poblacional de trabajadores que perciben un salario mínimo o del grupo poblacional de pensionados ni se aportó prueba de la violación a un derecho fundamental. Los accionantes carecen de legitimación en la causa por activa por no tener involucrado algún derecho fundamental del que sean titulares en el asunto; y, por pretender representar los derechos de un grupo sin tener la titularidad para ello. No se acredita el cumplimiento del requisito de subsidiariedad ni la ocurrencia de un perjuicio irremediable, puesto que tiene a su disposición mecanismos ordinarios idóneos como lo sería incoar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los medios de control de Nulidad, Nulidad por Inconstitucionalidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho previstos en los artículos 137, 135 y 138 del CPACA. La presente acción tiene por objeto actos de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que la misma es improcedente en los términos del numeral 5 del artículo 6 del Decreto-ley 2591 de 1991. Finalmente, precisa que esta entidad no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de los accionantes, ni es Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. la entidad competente para cumplir con las peticiones elevadas por estos. 1.5.5.
En su oportunidad, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que la acción constitucional que nos ocupa debe ser declarada improcedente, en atención a que no existe una acción u omisión imputable a la Presidencia de la República que pudiese generar alguna vulneración a los derechos fundamentales invocados por el accionante.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por Jaime Santiago Rodriguez Navas y Otros de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Legitimación en la causa por activa y por pasiva Tal como lo prevé la Carta Política, la acción de tutela es un instrumento de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados con ocasión de las acciones u omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en aquellos eventos delineados por la Ley.
En correspondencia con tal mandato superior, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 10, definió los titulares de la acción de tutela, quienes podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), (iv) así como a través de agente Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa).
De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado expresamente su mediación o se adviertan situaciones de desamparo e indefensión).
Así entonces, de cara al asunto sub iudice, se tiene que Jaime Rodríguez Navas, Benjamín Padilla Ortega, Guillermo Rivera Cerra, Víctor Manuel Arias Trejos, María de Jesús Barrios Barros, Sigifredo Alberto Bolívar García, Silvano Santiago Barraza, José Manuel Romero Charris, Jorge Enrique Brokate Llanos y Álvaro Martin Camargo Maury se encuentran legitimados por activa en la acción de tutela que ahora ocupa la atención de la Sala, habida cuenta que son titulares de los derechos que se alegan como vulnerados.
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha estimado que la legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello1.
En ese sentido, en lo atinente al extremo procesal opuesto, es menester indicar que, conforme con lo establecido en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991 la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación están legitimados como parte pasiva en el trámite que se adelanta, tomando en consideración su naturaleza de autoridades públicas que participaron en la expedición del Decreto 1 Sentencia T-1015-06 Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. 1779 de 2020 que fijo el aumento del salario para los congresistas en 5,12% para el año 2020, el Decreto 1785 de 2020 que fijó el aumento del salario mínimo en 3,5% para el año 2021; y el Decreto 1786 de 2020 que fijó el aumento del Subsidio de transporte en 3,5% para el año 2021 de los cuales se predica la presunta transgresión de las prerrogativas iusfundamentales en discusión. Sin embargo, referente a la Procuraduría General de la Nación esta sala encuentra que no se acredito la legitimación en la causa por pasiva, del escrito de tutela no se observa cuál o cuáles fueron los actos que considera como vulneradores de sus derechos fundamentales y que hayan sido proferidos u omitidos por la Procuraduría General de la Nación, por lo que se procederá a la desvinculación de la Procuraduría General de la Nación en el presente trámite. 2.3.
Inmediatez: Si bien, para el ejercicio del amparo constitucional no existe la consagración normativa de un término de caducidad, la jurisprudencia se ha encargado de condicionar su presentación de manera oportuna y razonable, y en tal sentido, ha desarrollado el principio de inmediatez como requisito para su viabilidad, atendiendo a que hace parte de la naturaleza misma de la acción de tutela.
En la sentencia T-246 de 2015 se señaló que “La satisfacción del requisito debe analizarse bajo el concepto de plazo razonable y en atención a las circunstancias de cada caso concreto. Esa razonabilidad se relaciona con la finalidad de la acción, que supone a su vez la protección urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental.” La Sala encuentra que en el presente caso la demanda cumple con este requisito de procedibilidad, atendiendo a que fue presenta en un término razonable contado desde que se expidieron los decretos acusados de causar la vulneración de los derechos fundamentales señalados. 2.4.
Problema Jurídico: Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. Corresponde a esta Sala de Conjueces determinar si es procedente la acción de tutela dirigida a suspender los efectos del Decreto 1779 del 2020, a modificar los Decretos 1785 y 1786 del 2020, y a ordenar que se fije el aumento de las pensiones teniendo en cuenta que en el año 2020 no hubo incremento. 2.5.
El caso concreto: La acción constitucional incoada va dirigida al cuestionamiento directo de tres (3) disposiciones normativas, en procura de ordenar a los demandados: (i) la suspensión de los efectos del Decreto 1779 del 2020 que determina el aumento al salario de los congresistas en un 5.12%, o, en su defecto, que dicho porcentaje sea el mismo “…al salario mínimo y a todos los pensionados de Colombia”, y (ii) la modificación de los Decretos 1785 y 1786 del 2020, para ajustarlos al mismo porcentaje del Decreto 1779 del 2020, en la aplicación de los principios de igualdad y equidad.
De allí se deriva una tercera petición relacionada con la aspiración para que se le imparta la orden a los demandados de fijar el aumento de las pensiones teniendo en cuenta que en el año 2020 no hubo incremento, aplicando las mismas reglas del aumento del Congreso y del salario mínimo en Colombia, aparte de las solicitudes expresas relacionadas con que el fallo tenga efectos erga omnes, es decir, para todos los pensionados de Colombia -del régimen público y del privado- y que se advierta a los accionados del cabal cumplimiento de la providencia y de las sanciones a lugar.
En ese sentido, se pretende cuestionar la presunción de legalidad de actos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, así: a. El Decreto 1779 del 24 de diciembre del 2020 “Por el cual se reajusta la asignación mensual para los miembros del Congreso de la República”, expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992, en la Ley 644 del 2001 y en el artículo 187 de la Constitución Política de Colombia.
Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. b. El Decreto 1785 del 29 de diciembre del 2020 “Por el cual se fija el salario mínimo mensual legal”, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 189 de la Constitución Política y en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996. c. El Decreto 1786 del 29 de diciembre del 2020 “Por el cual se fija el auxilio de transporte”, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas en la Ley 15 de 1959 y en la Ley 4 de 1992.
Bajo ese presupuesto la sala encuentra relevante analizar la previsión contenida en los numerales primero y quinto del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991, que dispone: “ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” Teniendo en cuenta lo anterior, se deja claro que es evidente que al interponer la presente acción de tutela contra los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto como lo son los Decretos 1779 del 24 de diciembre del 2020, 1785 del 29 de diciembre del 2020 y el 1786 del 29 de diciembre del 2020, Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. esta debe ser declarada improcedente por lo dispuesto en el numeral 5 del precitado artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, debe precisarse que la presente acción constitucional también es improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, como se verá a continuación: 2.5.1. Improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiaridad: El carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales.
Por esta razón, ha de entenderse que la acción de tutela no es una herramienta que pueda desplazar los mecanismos judiciales ordinarios de defensa, si ellos son idóneos y eficaces para la realización de los derechos de las personas. Todo, sin perjuicio de su utilización como mecanismo transitorio, cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable.
Pero, en este caso, es necesario demostrar su inminencia; es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder. La gravedad, esto es, que el daño material o moral en el haber jurídico de la persona debe ser de gran intensidad, además que el remedio judicial debe ser urgente e impostergable. La causa indicada en el numeral primero del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991 se refiere a la materialización del principio de subsidiariedad, que regula el uso de la acción de tutela según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución, al disponer que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En sentencia T-324 del 2020 la Corte Constitucional sostuvo: “… el recurso de amparo no puede convertirse en un instrumento alternativo, sustitutivo, paralelo o Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. complementario de las diversas vías existentes en el ordenamiento jurídico, salvo que las mismas sean ineficaces, no idóneas o se configure un perjuicio irremediable”.
En la misma línea, en la sentencia T-375 de 2018 se indicó que el carácter subsidiario de la acción constitucional “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.” Es decir, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Se desprende de la jurisprudencia constitucional que existe suficiente consenso sobre el carácter residual de la acción de tutela, el cual restringe su procedencia a tres elementos fundamentales: (i) que el accionante no cuente con otro medio judicial de defensa;
(ii) que a pesar que puedan existir otros medios de defensa judicial, estos no sean idóneos ni eficaces para garantizar de manera plena y oportuna la protección de los derechos fundamentales afectados o en riesgo; o (iii) que se interponga con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente, grave y requerir medidas urgentes para su prevención, y cuya existencia debe ser acreditada por la parte demandante.
Bajo estas condiciones, y en atención del carácter residual y subsidiario del mecanismo de amparo, se ha mantenido el criterio según el cual -pese a ello- solo será: “… procedente de forma excepcional en dos eventos. El primero de ellos, como mecanismo definitivo, cuando el presunto afectado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección de sus derechos fundamentales o cuando, pese a existir otro medio, aquél carece de idoneidad y eficacia para lograr una protección adecuada, oportuna e integral de los derechos invocados.
En segundo lugar, como mecanismo transitorio, cuando se pretenda evitar la consumación de un perjuicio Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. irremediable de los derechos fundamentales del accionante, desde el momento en que se presenta la tutela hasta que un juez ordinario profiera el fallo.”2 En el presente caso, es evidente que los accionantes cuentan con mecanismos de defensa judicial expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que de la revisión del escrito de tutela se observa que lo pretendido es cuestionar la legalidad de los Decretos 1779, 1785 y 1786 del 2020, expedidos por el Gobierno Nacional.
Por su parte, el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) contempla el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, que permite a los ciudadanos -en cualquier tiempo- solicitar que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, por infracción directa de la Constitución. Así mismo, el artículo 137 del CPACA consagra el medio de control de nulidad, en virtud de este, toda persona puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Adicionalmente, los accionantes cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho estipulado en el artículo 138 del CPACA al disponer que “podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a 2 T-365 del 2020 Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” La Corte ha insistido en que: “… de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de los mismos en el caso concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados.
Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal, y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario.”3 Adicionalmente, el artículo 231 ibídem es contundente al señalar: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” Es claro que la misma norma exige que, para que sea viable la adopción de la medida, se cumpla, entre otros requisitos, con una de las siguientes condiciones: (i) que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, (ii) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable.
En estas circunstancias, se tiene la certeza de que el medio de defensa judicial previsto resulta idóneo y eficaz para lograr los fines perseguidos por los demandantes en relación con el Decreto 1779 del 2020, por lo que a continuación habrá de valorarse si se está en frente de la posibilidad de evitar la ocurrencia o no de un perjuicio irremediable, que en palabras de la Corte Constitucional se configura: “… cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.”4 3 T-583 del 2017 4 T-318 del 201 Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS.
Sin embargo, esta misma providencia recalca: “… el accionante deberá acreditar: i) una afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto al daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo.” La sala advierte que ninguno de los anteriores supuestos fueron acreditados por los demandantes, es decir, no se demostró la ocurrencia de una circunstancia que pueda catalogarse como de perjuicio irremediable, y en tal sentido esta sala indica que no puede concluirse entonces que la situación fáctica planteada requiere de la intervención directa e inmediata del juez constitucional para la protección de los derechos fundamentales que se señalaron como vulnerados.
En cuanto a la pretensión de los accionantes de que se ordene a los demandados fijar el aumento de las pensiones, argumentando que en el año 2020 no se realizó dicho incremento, es importante señalar que el ordenamiento jurídico contempla un medio de defensa previsto en la ley: la acción de cumplimiento. Esta acción permite a cualquier persona acudir ante la autoridad judicial para exigir el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o de actos administrativos.
En tal sentido, si los accionantes consideran que los accionados han incumplido algún mandato legal frente a la eventual obligación de incrementar las mesadas a los pensionados, la Sala considera que el mecanismo jurídico señalado resulta idóneo y eficaz para obtener tal pretensión, lo que ratificaría el incumplimiento del requisito de subsidiaridad exigido para la prosperidad de la presente acción, teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico colombiano ha dotado de diferentes acciones que permiten hacer efectivos sus derechos y garantías reconocidas antes de acudir a la acción de tutela, pues como se ha reiterado la jurisprudencia, la acción de tutela está revestida de un carácter subsidiario.
Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. Como quiera que no se presentan ninguna de las excepciones que la jurisprudencia constitucional ha señalado para pasar por alto el cumplimiento del requisito de subsidiaridad exigido para la viabilidad de la acción de tutela, y que, por el contrario, está demostrado que tal requisito no se cumple, la sala declarará la improcedencia de las acciones presentadas, al tenor de lo reglado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad; y, por haberse formulado en contra de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación:11001-03-15-000-2021-03094-00 Accionante:JAIME SANTIAGO RODRIGUEZ NAVAS Y OTROS Accionado:PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS. LUIS FERNEY MORENO CASTILLO Conjuez Ponente GONZALO SUÁREZ BELTRÁN Conjuez HERNANDO HERRERA MERCADO Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx