Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Temas: Aplicación de topes pensionales - Régimen Rama judicial Decisión: Revoca la decisión que accede las pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas. Ley 1437 de 2011 – Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la accionada en contra de la sentencia de 7 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A1, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Ligia Esther Palomino de Vera en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 2.1.1. Pretensiones 2. La señora Ligia Esther Palomino de Vera, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: (i) Declarar la nulidad de la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013, a través de la cual, la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 1 Con ponencia del magistrado Néstor Javier Calvo Chávez. 2 Ff. 39 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Parafiscales de la Protección Social -UGPP- revocó la Resolución UGM 027298 de 18 de enero de 2012.

(ii) A título de restablecimiento del derecho solicitó que se reconozca su pensión en suma de $ 6´587.849 efectiva a partir de diciembre de 2002, de conformidad con la Resolución UGM 027289 de 18 de enero de 2012, proferida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social. (iii) Condenar a la entidad demandada a indexar las sumas dejadas de percibir en virtud del acto demandado.

(iv) Condenar a la entidad en costas y agencias en derecho. 2.1.2. Supuestos fácticos 3. Mediante la Resolución UGM 027298 de 18 de enero de 2012 el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación reliquidó la pensión de jubilación reconocida a favor de la demandante, esto es, en cumplimiento de un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por valor de $6´587.849 efectiva a partir del 1.° de diciembre de 2002. 4.

La UGPP, por medio de la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013 revocó la resolución al reliquidar el valor de dicha prestación social en suma de $6´180.000 efectiva a partir del 1.° de diciembre de 2002. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. Como normas trasgredidas citó los artículos 29, 48 y 58 de la Constitución Política y 97 de la Ley 1437 de 2011. 6.

En el concepto de violación explicó que al expedir la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013, aparentemente modificó la Resolución UGM 027289 de 18 de enero de 2012 expedida por CAJANAL, pero al analizar su verdadero alcance lo que hizo fue revocar la Resolución 027289 de 18 de enero de 2012, toda vez que en ella se dispuso que el monto de la mesada pensional correspondía a $6´180.000 desde el 1.° de diciembre de 2002 y no de $6´587.849 a partir de la misma fecha, como había sido ordenado por CAJANAL en la Resolución UGM 027298 de 2012. 7.

Por tanto al dejar sin efecto lo inicialmente determinado por la UGPP en la Resolución UGM 027289 de 18 de enero de 2012, lo que hizo fue revocar la Resolución UGM 027298 de 18 de enero de 2012, actuación que no podía Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 adelantar sin el consentimiento expreso de la demandante, con lo cual se desconocieron sus derechos al debió proceso y la defensa. 8.

Finalmente indicó que, si bien existen eventos en los que procede la revocatoria directa sin necesidad de agotar el requisito del consentimiento previo del beneficiario, ninguno de los casos establecidos taxativamente por el legislador ocurre en el sub lite, por lo cual se evidencia la ilegalidad del acto demandado. 2.2. Contestación3 2.2.1.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que dicha entidad dio cabal cumplimiento a la orden impartida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia de 29 de junio de 2007 donde ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Palomino de Vera teniendo en cuenta el 75% del promedio de salario más alto percibido por ella durante el último año de prestación de servicios y «aplicar un tope máximo, conforme a lo expuesto en la parte motiva y el cual deberá surtir efectos fiscales a partir del 01 de diciembre de 2002 cuando demostró retiro definitivo del servicio». 9.

Según lo indicó, dicha decisión judicial fue apelada y su conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que en sentencia de 10 de abril de 2008 advirtió que pese a que existía una incongruencia entre la parte considerativa y la resolutiva del fallo impugnado, en cuanto ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social efectuar una nueva liquidación pensional aplicando el tope máximo de los 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en la parte considerativa había señalado previamente que dicha limitación no era aplicable por cuanto el Decreto 314 de 1994 excluye a aquellos empleados que tengan derecho a una pensión superior. 10.

Por tanto, estimó esa Corporación que no podía revocar lo ordenado por el juzgado y disponer, por el contrario, la inaplicación del tope de 20 salarios mínimos legales so pena de quebrantar el principio de non reformatio in pejus en cuanto se agravaría la situación del apelante único. En consecuencia, confirmó la decisión de primera instancia. 11.

Según el apoderado, la entidad, en un principio, no dio estricto cumplimiento a los fallos proferidos por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los que se le ordenó 3 Folios 95 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aplicar un tope máximo de la pensión reconocida; por tanto si bien en un principio se expidió la Resolución UGM 027298 del 18 de enero de 2012, con posterioridad, en aras de acatar lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013. 12.

Indicó además que la Corte Constitucional se pronunció en relación con nuestros máximos establecidos para los casos de los funcionarios oficiales a través de la sentencia C- 258 de 2013. 13. Finalmente propuso las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, imposibilidad de condena en costas y prescripción. 2.3.

Trámite en primera instancia 14. Mediante providencia de 27 de mayo de 20134 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que debía ser interpuesta como proceso ejecutivo «porque el derecho que se pretende con ésta ya fue estudiado y decidido, y no es dable iniciar otra pretendiendo obtener el cumplimiento de la sentencia. Lo procedente en el sub lite en el proceso es tramitar el proceso ejecutivo teniendo como título base de recaudo la sentencia emitida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” de fecha 10 de abril de 2008». 15.

Al resolver el recurso de apelación interpuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, revocó la decisión de rechazar la demanda y en su lugar ordenó darle el trámite correspondiente. Al efecto estimó que el Tribunal incurrió en una apreciación errada, toda vez que lo pretendido por la accionante era obtener la nulidad de la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013, por medio de la cual se modificó el acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia de 10 de abril de 2008 donde se dispuso la reliquidación de la mesada pensional de la demandante, por tanto, no se infería que lo pretendido fuese la ejecución de la citada sentencia. 2.4.

La sentencia apelada5 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia el 7 de diciembre de 2016 favorable a las pretensiones de la demanda. 4 Folio 30 y s.s. 5 Ff. 172 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 17.

Luego de pronunciarse sobre la figura de la revocatoria de los actos administrativos establecida en el artículo 93 del CPACA, se refirió al límite o tope de 20 salarios mínimos legales mensuales regulado en el Decreto 314 de 1994 y establecido en la Ley 100 de 1993, del que coligió, solo es aplicable exclusivamente a las pensiones que se consolidan bajo el sistema general de pensiones. 18.

Realizó un recuento de las sentencias de 29 de junio de 2007 del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y de 10 de abril de 2008 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que en sentencia de 10 de abril de 2008, así como de las Resoluciones UGM 027298 de 18 de enero de 2012 por la que CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación y RDP 004323 de 31 de enero de 2013.

Finalmente se refirió al memorando de 13 de diciembre de 2012 suscrito por el subdirector jurídico de pensiones de la UGPP y dirigido al director de pensiones de esa entidad, que dijo, se trataba de una comunicación interna en el que se le indicó que lo decidido en la Resolución UGM027298 de 18 de enero de 2012 no se ajustaba a lo ordenado en el fallo de 26 de junio de 2007 por lo que era necesario modificarla y/o aclararla. 19.

Verificado lo anterior, estimó que no le asistió razón a la entidad demandada, cuando señaló que ese memorando iba dirigido a la demandante para obtener su consentimiento, sino que era una comunicación interna de la entidad. 20. Por tanto, estimó que la Resolución 027298 de 18 de enero de 2012 fue objeto de revocatoria directa por parte de la entidad demandada a través de la Resolución RDP 04323 de 31 de enero de 2013, se produjo de manera irregular ya que no se podía adelantar tal actuación sin el consentimiento previo expreso y escrito del titular.

Además, si consideraba que el acto era ilegal, debió demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativa. 21. Estableció que de acuerdo con los fallos en mención la demandante era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y por tanto le era aplicable el régimen especial del Decreto 546 de 1971, régimen sobre el cual no se aplicaban los topes establecidos en los Decretos 314 de 1994 y 510 de 2003, para lo cual citó las sentencias del Consejo de Estado de la Sección Segunda, Subsección B, de 21 de noviembre de 2013 ( no indicó el radicado), así como la sentencia de la Sección Segunda, de 12 de septiembre de 2014, dictada en el proceso 1434-2014. 22.

A partir de ese razonamiento estableció que la demandante tenía derecho a que su pensión fuese liquidada sin aplicar el tope máximo de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por tanto, ante la contradicción de la parte motiva y la resolutiva de la sentencia del Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá frente Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a los topes pensionales se tiene que hubo un error de trascripción pues el juez dejó claro que a la pensión no se le aplicaba el Decreto 314 de 1994. 23.

Además, la entidad debió solicitar una aclaración de la sentencia antes de limitar la pensión de la demandante, empero a la actora se le redujo su mesada pensional en enero de 2013. 24. En consecuencia, declaró la nulidad del acto demandado y ordenó a la UGPP «reconocer el pago de la mesada pensional de la señora Ligia Esther Palomino de Vera, […], en la forma como se ordenó en la Resolución No. UGM 27298 de 18 de enero de 2012 y a pagarle en forma indexada las diferencias entre las mesadas pensionales dejadas de pagar de conformidad con la Resolución No. UGM 27298 de 18 de enero de 2012 y lo que se reconoció mediante la Resolución No. RDP 004323 del 31 de enero de 2013». 25.

Finalmente ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA y se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada. 2.4. Razones de la apelación6 26. La apoderada de la UGPP7 presentó recurso de apelación en el cual insistió en que dicha entidad lo que hizo fue dar cumplimiento a la orden impartida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en la sentencia de 29 de junio de 2007 que ordenó aplicar un tope máximo a la pensión que ordenó reliquidar.

Además, dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que pese a que advirtió una incongruencia entre la parte considerativa y la resolutiva del fallo consideró que no podía revocar lo ordenado por el juzgado y disponer la inaplicación del tope de 20 salarios mínimos legales so pena de quebrantar el principio de non reformatio in pejus en cuanto se agravaría la situación del apelante único.

En consecuencia, confirmó la decisión de primera instancia. 27. Por tanto, en aras de acatar lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013. 2.6. Alegaciones 2.6.1. La apoderada de la demandante8, precisó que en este caso se presentó una revocatoria directa de un acto administrativo que había concedido un 6 Escrito que obra a folios 187 y s.s. 7 Folios 187 y s.s. 8 Folio 236 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 derecho sin que antes la demandante haya dado su consentimiento expreso y escrito, por lo que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 2.6.2.

El apoderado de la UGPP9 señaló que los funcionarios de la Rama Judicial se encuentran incluidos dentro los topes pensionales establecidos por le legislador para el reconocimiento de las pensiones. 2.6.3. El delegado del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad. 28. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes, III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 29. De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 30. Asimismo, conforme con lo dispuesto en el artículo 32811 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 3.2. Problemas jurídicos 31. Corresponde a la Sala de Subsección establecer, en primer lugar, si ¿en este caso ocurrió un evento de revocatoria directa al margen de los requisitos 9 Folio 215 y s.s. 10 «ARTÍCULO 129. Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 597 de 1988, Modificado por el art. 38, Ley 446 de 1998.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]». 11 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 determinados en el artículo 97 del CPACA como lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca? 32.

En caso de obtener una respuesta negativa frente al anterior interrogante se establecerá si ¿la pensión de la demandante reconocida con el régimen establecido en el Decreto 546 de 1971, se encuentra sujeta a los topes señalados el artículo 1.° del Decreto 314 de 199412? 3.3. Primer problema jurídico. ¿En este caso ocurrió un evento de revocatoria directa al margen de los requisitos determinados en el artículo 97 del CPACA como lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca? 3.3.1.

De la revocatoria directa y sus efectos en el sub lite 33. Tal como ya lo ha señalado esta Subsección13, la revocatoria directa, se trata de una prerrogativa de la administración sobre sus actos, que le permite volver a pronunciarse sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, o de derechos fundamentales14.

Procede frente a los actos administrativos de carácter general y a los de carácter particular, de acuerdo con los artículos 9315 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 12 Reglamentario de la Ley 100 de 1993 «Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones». 13 Sentencia de 21 de enero de 2021, dictada dentro del proceso 25000-23-42-000-2014-00045-01 con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011), Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00114-00(4983-05), Actor: HENRY RAMIREZ DAZA. 15 «Artículo 93.

Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Artículo 94. Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.

Artículo 95. Oportunidad. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.

Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso. Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.

La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 34. La Ley 1437 de 2011, artículo 9316, establece, en forma precisa las causales que imponen a la Administración la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, de oficio o a petición de parte.

Tales causales son las siguientes:  Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es, que sea grosera, de bulto, es decir, cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta Jurisdicción.  Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión no consulte, o mejor, contraríe esos intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél17, vinculándose a la noción del mérito del acto administrativo.  Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona. 35.

En cuanto a la revocación de los actos de carácter particular y concreto, se ha establecido en el ordenamiento jurídico colombiano18 la regla general y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.

Artículo 96. Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.» 16 «ARTÍCULO

93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.

Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.» 17 Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de mayo 5 de 1.981. 18 El artículo 24 del Decreto 2733 de 1.959 ya establecía: “Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 contenida en el artículo 9719 del CPACA20, según la cual, tales actos no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, esto en en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables21-, estrechamente relacionado con la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos. 36.

Respecto a la figura de la revocatoria directa, a la luz de la Ley 1437 de 2011 esta Corporación en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado sobre la prohibición de revocar actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, salvo que, de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho, en los siguientes términos22: «[…] Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984.

En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos administrativos que: “hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría” salvo que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho. 19«ARTÍCULO

97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa». 20 Anteriormente se encontraba en el artículo 73, inciso 1.° del Decreto 01 de 1984. 21 Entre los actos administrativos favorables estarían aquellos que amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario, esto es, “crean o reconocen un derecho o una ventaja jurídica”, como los nombramientos, las autorizaciones, las licencias y, en general, los actos mediante los cuales la Administración responde de manera positiva a una solicitud formulada en ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición, v. gr., inscripción en un registro público, reconocimiento de una pensión, etc.

Este tipo de actos se contrapone a los de gravamen en los cuales se incluyen aquellos que inciden negativamente en la esfera jurídica del destinatario, es decir “tienen un efecto desventajoso o perjudicial” para él, como la imposición de obligaciones, de sanciones, la revocación de actos favorables y, en general, las respuestas negativas a las peticiones.

Ver Consejo de Estado. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Expediente 11001-03-26-000- 1994-10227-01(10227). 22 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 6 de agosto de 2015. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 760012331000200403824 02. Referencia: 0376-2007. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo. […]». 37.

Conforme a la normativa y jurisprudencia en cita, en principio, la administración solo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que se cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. 38.

De otra parte, a través de la Ley 797 de 2003 «por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993», se consagró una de las excepciones a la prohibición de revocatoria unilateral, cuando ocurre justamente en el marco del sistema pensional, tal como se indica en su artículo 19: «Artículo 19.

Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes». 39. Esta norma fue analizada por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 200323, en la cual declaró su exequibilidad condicionada «[…] en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal», esto al considerar que los dos supuestos que trae 23 MP.

Jaime Araujo Rentería. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la norma deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos. 40.

En la citada decisión, la Corte estableció que la revocatoria directa, debe sujetarse a las reglas básicas del debido proceso, con lo cual la administración no puede suspender el pago de las mesadas mientras se surte el proceso, en el cual, además, la carga de la prueba recae sobre la administración, a quien corresponde demostrar, con suficiencia, la irregularidad que originó el reconocimiento pensional. 41.

Ahora bien, en cuanto al procedimiento de corrección de errores formales en actos administrativos la Ley 1437 de 2011, consagra: «ARTÍCULO 45. Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras.

En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda». 42. De la anterior previsión normativa se desprende que, los actos administrativos -aún los de trámite-, solamente pueden modificarse, de oficio o a petición de parte, en relación con errores simplemente formales que contengan (aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, entre otros), sin que en ningún caso se pueda cambiar en sí, el «sentido material de la decisión». 43.

En cuanto a la diferencia entre la revocatoria directa y las correcciones de yerros simplemente formales, esta Subsección en sentencia del 15 de marzo de 201824 determinó lo siguiente: «Es importante precisar que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva.

En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica.» 44.

En la citada providencia se precisó que la revocatoria directa hace referencia a la potestad de las autoridades estatales para reconocer derechos, imponer 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 obligaciones o crear situaciones jurídicas (de manera declarativa) y al mismo tiempo hacerlas efectivas o materializarlas (de forma ejecutiva o coactiva), ello respecto de los particulares y sin necesidad automática y previa de acudir a una instancia judicial, sino en pleno ejercicio del poder público que las reviste, todo siempre y cuando se garantice el respeto pleno del principio de legalidad y del debido proceso. 45.

Por lo tanto, cambiar o modificar el sentido material de un acto administrativo, ya sea total o parcialmente, implica revocarlo y no corregirlo. Una decisión de revocar solamente puede adoptarse desde el punto de vista administrativo, por las causales previstas taxativamente en el artículo 93 del CPACA, con los requisitos y el procedimiento previsto de los artículos 94 a 97 Ibidem.

Por su parte la decisión de corregir no puede modificar parcial o totalmente en sentido material de la decisión. 3.3.2. Caso concreto. 46. De conformidad con las pruebas allegadas al expediente se advierte lo siguiente: - La señora Ligia Esther Palomino de Vera, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, radicado 2006-2322, a efectos de obtener la liquidación de su pensión de jubilación de conformidad con lo establecido en el artículo 6.° del Decreto 546 de 1971, es decir, el 75% de la asignación mensual más elevada en el último de servicios y sin sometimiento al tope de 20 salarios establecido en el Decreto 314 de 1994.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dictó sentencia el 26 de junio de 200725 en la que ordenó lo siguiente: «[…] Problema jurídico a resolver Del acervo probatorio allegado se puede establecer que a la demandante se le reconoció una pensión de jubilación de acuerdo con las normas que gobiernan el régimen aplicable a los empleados de la Rama Judicial, por encontrarse ésta amparada por el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993; es decir, que tal y como lo señala el Decreto 546 de 1971 artículo 6, se tuvo en cuenta el promedio del salario más alto devengado durante el último año de servicios, decisión que no se controvierte y no es materia de estudio dentro del sub judice. 25 Ff. 140 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 La inconformidad de la demandante se circunscribe al hecho de haber sido limitado el monto pensional a un tope de 20 salarios mínimos mensuales legales conforme a lo consagrado en el artículo 1º inciso 1 del Decreto 314 de 1994, que considera que no le es aplicable, de acuerdo a la excepción planteada en el artículo 3º de la misma disposición; por lo tanto, el Despacho se permite transcribir a continuación el contenido de la norma antes referida, así: ARTICULO 1o.

LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION OBLIGATORIA. Limítase a 20 salarios mínimos legales mensuales, la base de cotización al Sistema General de Pensiones, creado por la Ley 100 de 1993. (…)” (resalta el Despacho) “ARTICULO 3o. Las limitaciones del presente Decreto no se aplicarán a aquellos servidores públicos que tengan derecho a una pensión superior a las cifras mencionadas de acuerdo con las leyes preexistentes.” (resalta el Despacho) En consecuencia, considera éste Despacho que las normas que invocó la Caja demandada en la Resolución impugnada, para limitar el monto pensional de la demandante no le son aplicables, pues es muy clara la disposición normativa transcrita al establecer que el límite pensional que allí se establece, se aplica para el Sistema General de Pensiones “creado” por la Ley 100 de 1993, por lo tanto, al ser titular la demandante de un derecho pensional que no se deriva de la Ley 100 de 1993, mal puede la administración pretender aplicar una norma que no gobierna dicho reconocimiento, máxime si tiene en cuenta que la aplicación de ésta limitación en forma expresa excluye, en el artículo 3º, de su aplicación a los servidores públicos que tiene derecho a una pensión superior a dichas cifras, como ocurre en el caso de la demandante, quien adquirió su derecho pensional de conformidad con normas preexistentes que no hacían referencia alguna a un límite en el monto pensional. […] Como consecuencia de los anteriores razonamientos y teniendo en como fundamento la jurisprudencia que se ha transcrito, el juzgado despachará favorablemente las pretensiones las pretensiones de la demanda, ordenando a la Caja Nacional de Previsión Social que liquide la pensión de jubilación en la forma señalada en la Resolución impugnada, pero sin establecer un tope o límite máximo al monto pensional (…)

RESUELVE

Primero.- […] Segundo.- Como consecuencia de la declaración anterior, ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social que liquide en debida forma la pensión de jubilación de la señora LIGIA ESTHER PALOMINO DE VERA y reconozca y pague el valor de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario más alto percibido por ella durante el último año de servicio, aplicar un tope máximo, conforme a lo expuesto en la parte motiva y el cual deberá surtir efectos fiscales a partir del 1 de diciembre de 2002 cuando demostró el retiro definitivo del servicio. […]».

Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 - Al resolver el recurso de apelación que interpuso la entidad accionada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección D, a través de sentencia del 10 de abril de 200826 en la que consideró ocurrió una incongruencia entre las partes considerativa y resolutiva de la providencia de primera instancia, pero pese a tal situación no podía modificar la decisión adoptada por el a quo so pena de desconocer el principio de la non reformatio in pejus: «[…] De otro lado, en cuanto a la decisión tomada por el A-quo la Sala observa que i) existe incongruencia entre la parte considerativa y la resolutiva del fallo impugnado, en cuanto ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la accionante aplicando el tope máximo de 20 salarios mínimos legales vigentes, cuando previamente había considerado en la parte motiva que tal limitación no era aplicable por cuanto el mismo Decreto 314 de 1994 excluye a aquellos empleados que tengan derecho a una pensión superior de acuerdo a leyes preexistentes, sin embargo ii)no le es dable para la Sala revocar lo ordenado y disponer por el contrario la inaplicación del tope de 20 salarios mínimos legales so pena de quebrantar el principio de reformatio in pejus en cuanto se agraviaría la situación del apelante único. […] PRIMERO.- CONFIRMASE la sentencia de veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007), proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las suplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora LIGIA PALOMINO DE VERA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL […]». - La Caja Nacional de Previsión Social – en liquidación- CAJANAL expidió la Resolución UGM 027298 del 18 de enero de 201227, mediante la cual se dispuso: «Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION D es procedente efectuar la siguiente liquidación así: AÑO FACTOR VALOR IBL 2002 Asignación básica mes 3.959.170.00 2002 Bonificación compensación 2.814.340.00 2002 Bonificación servicios prestados 115.476.00 2002 Prima de navidad 368.439.00 2002 Prima de servicios 169.777.00 2002 Prima de vacaciones 168.846.00 2002 Prima especial servicio 1.187.751.00 26 Folios 160 y s.s. 27 Folios 8 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 IBL: 8.783.799 X 75.00=$ 6.587.849 […] Que la interesada demostró retiro definitivo del servicio a partir del 30 de noviembre de 2002. […]

RESUELVE

Artículo primero: En cumplimiento al fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION D el 10 abril de 2008, se Reliquida la pensión de JUBILACION del (a) señor (a) PALOMINO DE VERA LIGIA ESTHER, ya identificado (a) elevando la cuantía de la misma a la suma de $6.587.849 (SEIS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS M/CTE), efectiva a partir del 1 de diciembre de 2002 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.» -Mediante la Resolución RDP 004323 del 31 de enero de 2013, la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP (fls. 3-7), señaló que: «[…] una vez estudiado el cuaderno administrativo y la Resolución No. UGM 027298 del 18 de enero de 2012 se establece que en efecto el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 26 de junio de 2007, incurre en inconsistencias entre su parte motiva y lo ordenado en la resolutiva como se observa a continuación: […], el juzgado despachará favorablemente las pretensiones de la demanda, ordenando a la Caja Nacional de Previsión social (sic) se liquide la pensión de jubilación en la forma señalada EN LA Resolución impugnada, pero sin establecer un tope o límite máximo al monto pensional y como consecuencia de lo anterior, deberá reconocer y pagar a la demandante las diferencias de las mesadas pensionales en virtud de la resolución que aquí se declara nula y el valor que resulte después de hacer la liquidación de la pensión de jubilación conforme a lo aquí ordenado.

(…) Pero de la lectura del artículo Segundo de la misma providencia se ordeno (sic): […] Segundo.- Como consecuencia de la declaratoria anterior. ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social que liquide en debida forma la pensión de jubilación de la señora LIGIA ESTHER PALOMINO DE VERA y reconozca y pague el valor de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario más alto percibido por ella durante el último año de servicio aplicar un tope máximo, conforme a lo expuesto en la parte motiva y el cual deberá surtir efectos fiscales a partir del 01 de diciembre de 2002 cuando demostró retiro definitivo del servicio. […] Que por lo anterior, se encuentra procedente modificar la Resolución No. UGM 027298 del 18 de enero de 2012por la cual se da cumplimiento al fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION D de fecha 10 de abril de 2008 respecto de la Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 aplicación de topes a la cuantía reliquidada teniendo en cuenta además (…) la inconsistencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo de primera instancia, el pronunciamiento que al respecto hizo el Tribunal y los conceptos de la Subdirección Jurídica Pensional de la UGPP y proceder a aplicar el limite (sic) de 20 SMLMV como tope máximo establecido para el año 2002.

En ese orden de ideas es pertinente realizar las siguientes consideraciones de orden legal: La vigencia del parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 100 de 199, norma que determina que cuando el Gobierno nacional LIMITE LA BASE DE COTIZACION A VEINTE SALARIOS MÍNIMOS LEGALES VIGENTES, EL MONTO DE LAS PENSIONES en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho salario, circunstancia que se dio al expedirse el Decreto 314 de 1994, ya que en sus artículos 1 y 2 de una parte, se limita el ingreso base de cotización al Sistema General de pensiones creado por la Ley 100 de 1993 a 20 salarios mínimos y de otra, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida se fijó en los mismos 20 salarios mínimos.

(…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: modificar LA PARTE MOTIVA PERTIENENTE Y LOS ARTÍCULOS Primero y Tercero de la Resolución No. UGM 027298 del 18 de enero de 2012, los cuales quedaran así: “ARTÍCULO PRIMERO: En cumplimiento al fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D el 10 de abril de 2008, se Reliquida la pensión de JUBILACION del(a) señor (a) PALOMINO DE VERA LIGIA ESTHER, ya identificado (a), elevando la cuantía de la misma a la suma de $6.180.000(…), efectiva a partir del 1 de diciembre de 2002 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.” […]». 47.

Para la Sala el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia objeto de apelación no es acertado por lo siguiente: 48. En efecto, en la parte motiva de la sentencia de 26 de junio de 2007 el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá consideró en su decisión que a la pensión de la demandante no le era aplicable el tope de 20 salarios mínimos mensuales legales conforme a lo consagrado en el artículo 1.º inciso 1.° del Decreto 314 de 1994, dado que la prestación que se le reconoció no se derivaba del régimen general de pensiones, no obstante, en su parte resolutiva sí ordenó a la entidad la aplicación del citado el tope pensional a la prestación reconocida cuando dispuso: Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 «[…] ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social que liquide en debida forma la pensión de jubilación de la señora LIGIA ESTHER PALOMINO DE VERA y reconozca y pague el valor de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario más alto percibido por ella durante el último año de servicio, aplicar un tope máximo, conforme a lo expuesto en la parte motiva y el cual deberá surtir efectos fiscales a partir del 1 de diciembre de 2002 cuando demostró el retiro definitivo del servicio». 49.

En este caso las pruebas allegadas al plenario no permiten establecer que la parte demandante interpuso solicitud de aclaración de la sentencia o recurso de apelación contra la anterior decisión judicial. 50. Al contrario, en la sentencia de 10 de abril de 2008 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se indica que la única apelante fue la Caja Nacional de Previsión Social y precisamente por ello, reconoció los efectos jurídicos de la orden impartida en la parte resolutiva del fallo proferido por el Juzgado, en virtud de lo cual consideró improcedente pronunciarse sobre la orden de aplicar el tope pensional a la prestación reconocida a favor de la señora Ligia Esther Palomino de Vera, pues de eliminarse esa limitación o tope pensional se afectaría al apelante único, con lo cual, estimó que lo procedente era confirmar la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá en sus precisos términos. 51.

Como se advierte, no es este el mecanismo ni la oportunidad para restar valor y efecto jurídico a la decisión judicial adoptada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá en la sentencia de 26 de junio de 2007, pues goza de los efectos de cosa juzgada, al ser confirmada en sus precisos términos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que advirtió que no podía variarlos so pena de afectar a la entidad. 52.

En ese sentido, correspondía a la actora solicitar la aclaración de la sentencia de 10 de abril de 2008 dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá o en su defecto formular recurso de apelación, sin embargo, optó por guardar silencio contra esa determinación que ordenó aplicar una limitación al monto de la mesada pensional en línea con el Decreto 314 de 1994. 53.

El escenario descrito impone colegir que cuando las decisiones judiciales de 26 de junio de 200728 y 10 de abril de 200829 cobraron ejecutoria, fueron de obligatorio cumplimiento para la entidad demandada, por lo que profirió la Resolución UGM 027298 del 18 de enero de 201230, mediante la cual reliquidó la pensión por valor de «[…] $6.587.849 (SEIS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y 28 Dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá. 29 Proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. 30 Folios 8 y s.s. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 SIETE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS M/CTE), efectiva a partir del 1 de diciembre de 2002 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.» 54.

Ahora bien, la sentencia del Juzgado 7.° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenó a título de restablecimiento del derecho: (i) «ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social que liquide en debida forma la pensión de jubilación de la señora LIGIA ESTHER PALOMINO DE VERA y reconozca y pague el valor de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario más alto percibido por ella durante el último año de servicio» (ii) «aplicar un tope máximo, conforme a lo expuesto en la parte motiva y el cual deberá surtir efectos fiscales a partir del 1 de diciembre de 2002 cuando demostró el retiro definitivo del servicio». 55.

En esa medida, en un primer momento con la Resolución UGM 27298 de 18 de enero de 2012 la entidad reliquidó la pensión, luego, al advertir que le faltó aplicar el tope pensional ordenado por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, debió proferir la Resolución RDP 004323 del 31 de enero de 2013, para dar cabal cumplimiento a las dos órdenes, limitando la cuantía del monto pensional en $6´180.000 correspondientes a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes del año 2002.

Por ello, en su artículo primero dispuso: (Adicionado) «MODIFICAR la parte motiva pertinente y los artículos Primero y Tercero de la RESOLUCION NO. 027298 DE 18 DE ENERO DE 2012, los cuales quedarán así: […] se Reliquida la pensión de JUBILACION del (a) señor (a) PALOMINO DE VERA LIGIA ESTHER, ya identificado (a), elevando la cuantía de la misma a la suma de $6.180.000 (…)». 56.

Como se aprecia, el aludido acto administrativo, Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013 no revocó la Resolución 27298 de 18 de enero de 2012, sino que acató la segunda orden judicial de restablecimiento, para dar cabal cumplimiento a las órdenes establecidas por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en las provincias de 26 de junio de 2007 y 10 de abril de 2008, por cuanto allí se estableció la limitante al monto pensional a la luz del Decreto 314 de 1994, debiendo ajustar la cuantía a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes de 2002. 57.

De acuerdo con lo anterior, no puede entenderse que hubo revocatoria directa del acto administrativo pues, al contrario, como se vio, en un primer momento la entidad reliquidó la pensión y al faltarle el cumplimiento de la segunda orden dada Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 por el Juzgado y confirmada por el Tribunal, le correspondía expedir la Resolución demandada para limitar la mesada pensional de la demandante acorde con la orden adoptada por la jurisdicción contenciosa en esa oportunidad. 3.4.

Segundo problema jurídico ¿Deben aplicarse los topes señalados en el artículo 1.° del Decreto 314 de 199431, a las pensiones de los beneficiarios del régimen establecido en el Decreto 546 de 1971? 58. En este caso no se discute que la demandante se encuentra cobijada por el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, y en virtud de ello, le es aplicable el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971 artículo 6, sobre el cual, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020 unificó su criterio frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de señalar que el funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;32 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, determinó que esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, 31 Ibidem 32 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, iv) Sobre el ingreso base de liquidación puntualizó que no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años para consolidar el derecho al entrar a regir esta Ley, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, pero, si faltare menos de 10 años, el ingreso base de liquidación será: (a) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (b) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; 59.

Para el efecto, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201833. Tal postura se acompasa con la tesis anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-210 de 2017, y SU- 023 de 2018, según la cual el propósito del legislador era evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

(v) En cuanto a los factores de liquidación determinó que se debían incluir los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir: la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados. 60.

Asimismo, indicó que, en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: (a) Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial.

(b) La bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 (c) La prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006. (d) La bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1.

(e) La bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial. 61. Lo anterior, toda vez que, en forma expresa las normas señaladas establecieron que constituyen factores de salario por lo que se tienen en cuenta para efecto de determinar el ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes. 62.

De ahí que la providencia en cita consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial. (vi). Finalmente, consideró que las reglas jurisprudenciales constituyen precedente vinculante y obligatorio en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 3.4.1.

Topes pensionales 63. Tal como se señaló en la sentencia de la Corte Constitucional C – 258 de 2013, a que se hizo alusión en el acápite precedente, el tope de las mesadas pensionales en el ordenamiento jurídico colombiano es una limitación impuesta en beneficio de la igualdad, sostenibilidad financiera, el interés mayoritario y la distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, razón por la cual la mera la existencia de regímenes especiales no implica que las mesadas pensionales adquiridas bajo estos sean ilimitadas34, en desmedro de las personas menos favorecidas económicamente y del alcance de la cobertura del Sistema.

En esa medida, en el ordenamiento jurídico colombiano se han dispuesto diferentes topes a esta prestación. 34 Sentencia C-089 de 1997. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 64.

Según el marco normativo analizado por la Corte, en la sentencia en cita, desde la Ley 4ª de 1976, «por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones» determinó en el artículo 2.º35 el tope de 22 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 65.

Posteriormente, la Ley 71 de 1988, «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», en su artículo 2.º36 dispuso un límite de 15 smlmv. 66. Luego, por medio de la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en el parágrafo 3.º37 del artículo 18, se impuso que la cuantía máxima sería de 20 smlmv para el ingreso base de liquidación de los afiliados al régimen de prima media. 67.

En desarrollo de la anterior disposición se profirió el Decreto 314 de 1994, «Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones» que en su artículo 2.º38 estableció el tope de 20 smlmv. 68. Con posterioridad, la Ley 797 de 200339, modificó, entre otras disposiciones, el artículo 18 de la Ley 100 y estableció en el inciso 4.º del artículo 5.º el límite de 25 smlmv. 69.

Luego, a través del Acto Legislativo 01 de 2005, «Por el cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política», se reiteró en el parágrafo 1.º del artículo 1º el tope pensional de 25 smlmv. 70. Ahora bien, la Corte Constitucional en sentencia C-089 de 1997 al estudiar el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, el cual establecía que «Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones 35 « Artículo segundo. Las pensiones a que se refiere el artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces éste mismo salario. » 36 « Artículo 2º.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales. Parágrafo. El límite máximo de las pensiones, sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de la presente Ley. » 37 « PARÁGRAFO 3o.

Cuando el Gobierno Nacional límite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor. ». 38 « Artículo 2º Monto de las pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida. En desarrollo del parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales. » 39 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales» Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley»40, declaró la inexequibilidad del aparte subrayado, con base en el siguiente razonamiento: «[…] Es decir, el parágrafo acusado no puede excluir del beneficio que por él se crea, a los pensionados de los regímenes especiales, en la forma genérica como lo hizo, pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes, a pesar de hallarse en un régimen especial, están sujetos al límite que establece la ley 71 de 1988.

Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste.

Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluídos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones. Es síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar.

Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses. Así las cosas, para evitar interpretaciones que desconozcan los derechos de los pensionados de los regímenes especiales, a los que se refiere el aparte acusado, la Corte declarará su inexequibilidad».

(Negrilla original. 71. Igualmente, a través de la sentencia C-155 de 1997, la Corte se pronunció con respecto a los artículos 2.º de las Leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988, en atención a una demanda de inconstitucionalidad por medio de la cual se alegaba la inexistencia de justificación para el establecimiento de regímenes diferentes. Al respecto se advirtió que: «[…] es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados; en este orden de ideas, el monto de la pensión es un criterio relevante de diferenciación (…) Además, el medio empleado es adecuado, pues al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […]». 72.

De acuerdo con el análisis del marco normativo en cita, la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, concluyó: «De lo anterior se 40 Aparte en subrayas declarado inexequible en la sentencia en cita. Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 deduce que (i) desde el año de 1976 todas las mesadas de los funcionarios públicos se encontraban sometidas a topes pensionales, (ii) el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 no consagró un límite máximo en el valor de la pensión, es decir, no existía claridad si las pensiones adquiridas de conformidad con este régimen estaban sometidas a las reglas generales sobre topes, (iii) a pesar de que la jurisprudencia constitucional sugería la aplicación general de límites, ciertas autoridades administrativas y algunas judiciales interpretaron que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 no estaban sometido a ningún valor máximo.». 73.

Finalmente es de indicar que a través de la sentencia T- 079 de 201941, la Corte analizó un caso de reliquidación pensional con base en el régimen del Decreto 546 de 1971, donde estimó que el reconocimiento de derechos pensionales sin limitación alguna, implica establecer un sistema de privilegios a un grupo que se encuentra en una posición favorable respecto de las condiciones actuales de la mayoría de la sociedad, que quebranta los principios estructurales del sistema (solidaridad, equidad y eficiencia).

En dicho pronunciamiento la Corte estimó que los topes pensionales también son aplicables al citado régimen, con el siguiente razonamiento: «[…] 112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior.

Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido como tasa de remplazo42- y número de semanas o tiempo de servicio43, también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población44. 113.

En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. 114. Es decir, la misma Ley 100 de 1993, en su artículo 279, no incluyó, dentro de las personas exceptuadas de su aplicación, a los funcionarios del Ministerio Público45.

Sobre todo, teniendo en cuenta que mediante el Decreto 691 de 1994 se 41 Con ponencia del magistrado Carlos Bernal Pulido. 42 Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015, C-258 de 2013. 43 Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social 44 Sentencia SU-023 de 2018 45 “ARTÍCULO 279.

EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 incorporó a los servidores pertenecientes al Ministerio Público al Sistema General de Pensiones, a partir del 1º de abril de 1994 (artículo 1º numeral 1º) […] 121.

En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, tal y como sucede con la pensión de la señora Julieta del Carmen Alvis González. 122.

En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites. En consecuencia, resultaba manifiestamente contrario a la normativa vigente afirmar, como lo hizo el juez de tutela, que la pensión de la señora Alvis González no estaba sujeta a límites. 123.

Ahora bien, pese a que en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, la Sala Plena de esta Corporación determinó que ninguna mesada pensional con cargo a los recursos públicos podía ser superior a 20 SMLMV, el Juzgado Primero de Familia de Sincelejo decidió apartarse del precedente constitucional con efectos erga omnes. […] 127.

Los principios de igualdad, sostenibilidad financiera del sistema, interés general y distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social46, así como la solidaridad47, eficiencia, universalidad y progresividad en los términos Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.

Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente Ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. Igualmente, el presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma.

Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente Ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos-Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol”. 46 En sentencia C-089 de 1997, esta Corporación fijó de manera inequívoca su postura frente a la aplicación del monto máximo de 20 SMLMV para el reconocimiento de la pensión previsto en la Ley 100 de 1993, a los servidores públicos excluidos del régimen general de pensiones.

Validez de topes pensionales que fue reiterada mediante sentencia C-155 de 1997. 47 En sentencia C-111 de 2006, este Tribunal sostuvo que: “El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuentren.

Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber: En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, por ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.

En segundo término, se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en aras de contribuir por el bienestar general y el interés común, tales como, (i) el aumento razonable de las tasas de Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 establecidos en la Constitución y la ley, son los contenidos fundamentales que justifican el núcleo del derecho a la seguridad social.

Por esta sencilla razón, estos principios ni siquiera pueden ser desconocidos por los regímenes especiales de pensión48. 128. En esa medida, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, de manera uniforme y reiterada, que la importancia de la sostenibilidad financiera del sistema radica en que permite lograr la cobertura universal y el pago futuro de las pensiones a cargo del sistema49.

Por eso, ha sido enfática en que el derecho a la pensión adquirido en virtud de la extensión de los regímenes especiales no impide el reconocimiento y reliquidación pensional con limitación50, pues “los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Ley 4ª de 1976, la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993, así, en las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997”51. […]». 74.

El marco normativo y jurisprudencia permite advertir que desde 1976 la legislación nacional ha fijado topes máximos para el reconocimiento y pago de mesadas pensionales, tanto para el régimen general como para los regímenes especiales, toda vez que como lo señaló la Corte Constitucional52 «en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente». 75.

De acuerdo con lo anterior y tal como lo ha señalado esta Corporación en anteriores oportunidades53, a las pensiones les son aplicables los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que cotización, siempre y cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; (ii) la exigencia proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de carencia, bajo la condición de no hacer nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social y, eventualmente;

(iii) el aumento de las edades o semanas de cotización, con sujeción a los parámetros naturales de desgaste físico y psicológico, como lo reconocen los tratados internacionales del derecho al trabajo”. 48 En sentencia SU-210 de 2017, se sostuvo que: “las diferentes medidas de orden económico, institucional y legal que debe desplegar de manera progresiva el Estado para materializar dicho derecho (obligaciones positivas), también cuenta, como todo derecho fundamental, con garantías de protección frente a la actuación de las autoridades públicas y los particulares que puedan desconocer sus contenidos”. 49 En efecto, en sentencia C-258 de 2013, reiteró que este postulado “ordena al Estado garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional en aras de asegurar su cobertura universal, la inclusión de las clases menos favorecidas y el pago efectivo de las mesadas pensionales”, por lo que con relación a los topes pensionales indicó que “son un límite existente desde antes de la expedición el (sic) Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993” (negrillas y subrayas propias del texto)49. 50 Sentencia T-360 de 2018. 51 Sentencia SU-210 de 2017. 52 Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997. 53 Sentencias de la Subsección B, de 12 de junio de 2020, Radicación número: 76001-23-31-000-2011- 00631-01(4225-15) con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter y de 13 de noviembre de 2020 dictada dentro del proceso radicado 25000-23-42-000-2016-01911-01, con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes especiales que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente. 3.4.3.

Caso concreto. 76. Como ya se indicó, la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013 estableció que debía limitarse la pensión acorde con lo señalado en el Decreto 314 de 1994, ya que en sus artículos 1.° y 2.° de una parte, se limita el ingreso base de cotización al Sistema General de pensiones creado por la Ley 100 de 1993 a 20 salarios mínimos y de otra, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida se fijó en los mismos 20 salarios mínimos.

Esto señaló el acto administrativo: «[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: modificar LA PARTE MOTIVA PERTIENENTE Y LOS ARTÍCULOS Primero y Tercero de la Resolución No. UGM 027298 del 18 de enero de 2012, los cuales quedaran así: “ARTÍCULO PRIMERO: En cumplimiento al fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D el 10 de abril de 2008, se Reliquida la pensión de JUBILACION del(a) señor (a) PALOMINO DE VERA LIGIA ESTHER, ya identificado (a), elevando la cuantía de la misma a la suma de $6.180.000(…), efectiva a partir del 1 de diciembre de 2002 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento. 77.

De conformidad con el acervo probatorio allegado al proceso se tiene que la decisión adoptada por CAJANAL en la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013 se ajustó a derecho, con base en las siguientes razones: 78. En efecto, si bien la accionante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su pensión de jubilación se debía reconocer en atención al régimen pensional especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, en su artículo 6.°, para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público. 79.

Sin embargo, el citado Régimen no contiene ninguna previsión sobre topes máximos aplicables a las mesadas pensionales razón por la cual, debía acudirse a las normas del régimen general vigente para la fecha en que se hizo efectivo el derecho, es decir, el 1.° de diciembre de 2002, razón por la cual CAJANAL debió acudir a los topes indicados en el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 314 de 1994, que lo fijaban en 20 smlmv.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 80. Ahora bien, el salario mínimo para el año 200254 correspondía a la suma de $309.000 pesos, por lo que 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes ascendían a $6.180.000 pesos. 81.

De acuerdo con lo anterior, en la Resolución RDP 004323 de 31 de enero de 2013 la entidad advirtió que el reajuste solicitado por la demandante generaba una mesada que superaba los 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes establecidos en el Decreto 314 de 1994, razón por la cual estableció que se debía ajustar el valor de la pensión $6´180.000 teniendo en cuenta el salario mínimo mensual vigente a la fecha de efectividad. 82.

Como se aprecia, dicha decisión se ajusta al marco normativo analizado, según el cual, los reconocimientos pensionales, están sujetos a los términos establecidos por la normatividad vigente al momento de su causación y si bien el artículo 8.º del Decreto 546 de 1971 no establecía límite para el pago de las pensiones de los funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se extendió la sujeción de mesadas pensionales, incluso de regímenes especiales, a los topes fijados por el régimen general, que para el caso concreto corresponden a los señalados en el Decreto 314 de 1994. 83.

En esa medida, la pretensión de la señora Ligia Esther Palomino de Vera según la cual, debe reajustarse su pensión de jubilación sin limitación alguna, implica el desconocimiento de los principios de igualdad, sostenibilidad financiera del sistema, interés general y distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, así como la solidaridad, que no pueden ser desconocidos por los regímenes especiales de pensión. 84.

De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Sala revocar la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar denegarlas. 3.5. De la condena en costas en segunda instancia 85. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 54 https://www.salariominimocolombia.net/2002 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 86.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 87. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 88.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto, en este caso se revocó la decisión que accedió las pretensiones de la demanda. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 89.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- SE REVOCA la sentencia de 7 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ligia Esther Palomino de Vera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.– SE NIEGAN las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Ligia Esther Palomino de Vera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, según las consideraciones expresadas en este fallo.

TERCERA.- Se condena en costas en esta instancia a la demandante, Ligia Esther Palomino de Vera, por cuanto se revocó la decisión de primera instancia Radicado: 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017) Demandante: Ligia Esther Palomino de Vera 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 y se niegan las pretensiones.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por la magistrada ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo señalado en precedencia. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.